重庆市城乡统筹的论文文献

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城乡融合发展的过程与结果目前做得较好、在全国比较有代表性的地区是重庆。

中国定下全面推进乡村振兴的目标，包括在重庆西部建设国家城乡融合发展试验区，促进更多资本及生产要素流向农村，增强农村发展动能。

笔者援引学者的话说，试验区将为西部地区探索新发展模式，让农村与城市实现共同富裕，同时进一步支撑成渝地区双城经济圈建设。

中国“十四五”规划和2035年远景目标纲要本月发布后，重庆市发改委发消息称，规划纲要中15项重大事项直接提及重庆，涉及重大政策、重大改革举措等方面，其中重大改革举措即包括建设国家城乡融合发展试验区。

笔者认为，中国国家发改委今年2月初已批复，原则同意在重庆西部片区、四川成都西部片区等11处设国家城乡融合发展试验区。这11个试验区基本都位于都市圈或大城市群内，显示中国希望借都市圈和城市群发展能级，推动城镇资本、劳动力、基础设施等辐射农村。

据笔者了解，重庆西部试验区聚焦11项任务，包括建立城乡有序流动的人口迁徙制度；建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度；建立农村集体经营性建设用地入市制度等。

援引中国学者的话说，成渝两座核心城市之间的走廊地带有大片农村地区。试验区能“一箭双雕”，去除城乡隔阂、激发区域间生产潜力，同时也让成渝走廊发展壮大，日后跻身成渝经济圈副中心。

还有专家指出，重庆西部试验区旨在实现“中部崛起”，同时助力中国在“十四五”时期推进共同富裕目标。他说，西部农村、农民数量太大，要在西部实现共同富裕，须另觅与过去不同的发展道路；城乡融合也并不意味着城市化。

专家表示：“要在保证乡村农村继续存在的情况下，仍能实现乡村经济的发展富裕……通过城市经济的能量带动乡村经济，但乡村继续保持是乡村，这是一个新的发展模式。”

改革的目标，是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距；改革的重点，是完善产权制度和要素市场化配置。可以说，当前和今后一段时间是城乡融合发展的政策窗口期，大有可为也必将大有作为。

“均衡配置”“一体化发展”“普惠共享”……从《意见》中的这些关键词，可以看出城市与农村的联系日益紧密。一方面，在推进城乡融合发展过程中，坚持城乡一盘棋的整体谋划思路。

以上内容参考：百度百科-国家城乡融合发展试验区

谈谈城乡融合发展的必要性分析，具体案例分析，以某城市为例（需要反馈过程），发展的结果分析（需要分析问题）发展的策略。

正文：

改革开放以来，全国各地城乡面貌发生巨大变化，经济社会建设取得重大成效。但是，目前在经济社会发展中仍然存在不平衡不充分的因素，主要是城乡区域发展不协调和收入分配差距比较突出，影响城乡经济社会的融合发展，成为中国特色社会主义进入新时代后面临的重大问题。

因此，党的十九大审时度势，强调“实施乡村振兴战略”，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，缩小城乡之间的基本差别，促使城市和乡村融为一体。

新时代要有新作为，各级党委政府继续深入贯彻党的十九大精神，牢固树立新发展理念，积极应对当前面临的各种挑战，着重探索推动城乡融合发展的对策。

新时代推动城乡融合发展的重大意义广阔的农村有着巨大的内需潜力，乡村的繁荣发展是推动城乡融合发展的强大引擎，进入新时代后，推动城乡融合发展具有重大意义。

城乡融合发展是实现“两个一百年“奋斗目标的必然要求当今经济全球化、快速城镇化进程中，如何破解日益严峻的乡村问题，成为事关人类福祉和全球可持续发展的重要论题。

进入21世纪以来，党和国家更加注重城乡融合发展问题，把促进城乡共同繁荣作为全面建成小康社会的重大任务。城乡融合发展具有鲜明的中国特色，不仅要避免走“城市兴、乡村衰”的老路，更要走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路城乡发展不是此消彼长的零和博弈。

“促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置”“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。近日，中央发布关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，为新时代的城乡融合发展描绘了路线图、确立了时间表。

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。近年来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。同时也要看到，城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。

《意见》的出台，就是要解决现实中的问题，重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化。可以说，城乡融合发展具有鲜明的中国特色，不仅要避免走“城市兴、乡村衰”的老路，更要走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路。

《意见》具有很强的指导性，既着眼于现实，也图之长远；既有战略部署，也有具体路径。《意见》提出3个时间节点：到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立；到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。

为此，《意见》也提出了一系列具体的改革举措：改革的要求，是坚持农业农村优先发展；改革的抓手，是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略；

改革的目标，是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距；改革的重点，是完善产权制度和要素市场化配置。可以说，当前和今后一段时间是城乡融合发展的政策窗口期，大有可为也必将大有作为。

“均衡配置”“一体化发展”“普惠共享”……从《意见》中的这些关键词，可以看出城市与农村的联系日益紧密。一方面，在推进城乡融合发展过程中，坚持城乡一盘棋的整体谋划思路。

无论是公共服务普惠共享、基础设施建设一体化，还是乡村经济多元化和农民增收机制，本质上都是要以工促农、以城带乡、缩小城乡差距。另一方面，在推进城乡融合发展上，守住底线至关重要。

具体说来，始终坚持土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，就是要高度重视防范各类风险，用城乡融合发展为整个国家的经济发展提供稳定器作用。城乡发展不是此消彼长的零和博弈，而是融合发展、共享成果的共生过程。

制定出一个好文件之后，关键在于落实。《意见》对落实机制也作出了创新安排，提出“把试点作为重要改革方法”，选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区。

有明确战略蓝图，有具体改革路径，有高效落实机制，相信城乡融合发展体制机制和政策体系一定会不断健全完善，为城乡融合发展保驾护航。

北京大学城市与环境学院副教授林坚

2007年6月，经国务院同意，批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区（下文简称“成渝试验区”）。重庆市和成都市是我国西部两个重要的中心城市，同时也是城乡二元结构特征明显、二元反差巨大的城市。两市若能在统筹城乡发展的体制机制改革上探出新路，对于西部地区乃至全国都有重要的示范效应。

统筹城乡发展的机制体制改革，涉及社会经济领域的方方面面，土地制度、户籍制度、社会保障制度、住房保障制度等都在其列。从新时期的各种矛盾关系分析，土地制度创新是整个改革事业的重点，也是难点。本文结合对成渝试验区的调研，对统筹城乡发展视角下的土地制度创新试验进行分析，并对土地管理制度创新战略展开思考。

一、成渝试验区发展背景及面临的土地问题

（一）成渝试验区的发展现状

城乡二元反差显著是成渝试验区社会经济发展的显著特征。

1.超大城市带超大农村

重庆市兼具中等省构架和欠发达省的特征，其改革试验是在8.2万km2的广阔区域内进行，845万城市人口带2453万农村人口；而成都市的改革试验是在1.24万km2、以平原为主体的区域内进行，城市与周边地区的经济社会联系相对紧密，统筹城乡的改革和探索更多地体现为大城市带大郊区。

2.现代工业与传统农业并存

2006年，成渝两地都呈现“三二一”的产业结构特征，但第二产业和第三产业的差距较小，工业发展在两市都占有重要的地位。成渝两地的现代工业发展，得益于“三线”时期国家重点建设，经过多年发展，重庆已经成为我国重要的汽车、摩托车生产基地，成都市则是我国四大电子工业基地之一。与之形成明显对比的是：成渝地区分布广泛的传统农业，除成都平原农业技术水平较高外，许多农村地区的机械化、水利化程度还低于全国平均水平。

3.中心城市和外围地区发展差异大

重庆呈现出“核心—边缘—库区”的发展差异，其社会经济发展基本形成“西强东弱、中心集聚”的格局，即传统上分为都市发达经济圈、渝西经济走廊及三峡库区生态经济区三大区域，其中，2006年，都市发达经济圈以占全市6.6%的国土面积，聚集了全市43.6%的人口和43.4%的地区生产总值，经济基础雄厚；渝西经济走廊由于靠近成都平原，农业发达，城镇发展基础良好；三峡库区生态经济区社会经济发展状况较差，其中，渝东北部几乎全是三峡工程的直接腹地范围，发展的限制条件较多。而成都则表现为“主城—近郊—远郊”的圈层差异，其主体位于“天府之国”的成都平原，经济发展水平分为三个圈层：主城区、近郊区、远郊区，2006年主城区以占全市不到4%的面积，承载了全市27%的户籍人口和全市50%的经济总量，人均GDP是全市平均水平的1.7倍，经济较为发达；近郊区、县以占全市26%的区域面积，承载了全市31%的户籍人口与30%的经济总量；远郊区、县占市域面积的70%，但经济总量仅为全市的20%，人均GDP不足全市平均水平的一半；全市人均GDP最高的锦江区是最低的金堂县8倍多，区域差距显著。

4.城乡收入水平差距显著并有加大迹象

从城乡收入水平状况和发展趋势来看，成渝两地的城乡人均收入差距明显并不断拉大。特别是重庆市，2006年城乡收入比为4.03:1，高于全国平均水平，城市居民人均可支配收入增长率为12.9%，农民人均纯收入增长率仅为2.3%，城乡收入差距拉大的趋势极为明显。

（二）成渝试验区面临的主要土地问题

1.工业化、城镇化加速发展的用地需求与耕地保护的矛盾凸显

自1996年重庆市成为直辖市以来，地区生产总值年均增长率超过10%，而1996～2004年全市城镇建设用地增长了347km2，增长幅度达到55%；同样，成都市1996～2006年间，地区生产总值年均增速16%，工业化、城镇化的用地需求也日益增大。在成渝两地工业化、城镇化快速推进之时，耕地保护的压力也随之加大。重庆市1996～2004年间平均每年减少耕地344km2（51.6万亩），其中，建设占用是重要原因之一；而成都市2001年以来耕地年均减少约60km2。在耕地不断减少、保护压力日益增大之时，由于农村地区的大量人口外出务工，留下的多是妇女、儿童、老人（被称为“386199”部队），耕地撂荒、隐形撂荒的现象也较为突出。

2.城镇发展用地紧张与无序扩张问题并存

随着城镇化进程的加快，城镇建设用地的需求必然日益增大。城市周边尤其是城郊结合地带，由于新增建设用地与利用存量土地之间存在成本差异，在经济利益的驱动下，部分用地单位绕过行政审批环节而使用土地，出现了未批先用、“以租代征”等种种违法用地现象。此外，在城镇和开发区的周边由于乡镇企业的管理不规范，也存在未按规划用地等行为，造成城镇的无序扩张。

3.农村建设用地布局分散、利用粗放

一方面，重庆外出人口多，宅基地空置率高，平均在10%以上，而且，农村居民点布局散乱，独立小院多，据重庆大学对重庆市9个区（县、市）的有关调查，发现：4户以下（含4户）的农村院落占调查院落总量的75%，其中，单家独户的院落占到调查总量的40%，而且这些小型院落与相邻院落之间的平均距离在125m，最远距离达到820m。另一方面，成都农村宅基地以“林盘”为标志，布局零散，占地大，单个居民点居住人口却较少，像成都市青白江区3个行政村，却有141个自然居民点，每个居民点平均仅有34人。此外，农民有放弃宅基地使用权的意向，根据成都大学对成都市最外围圈层的新津市、彭州市10个土地整理项目的调查，参与集中居住的农户自愿选择“只拆不建”数量占项目涉及农户数量的27%。

4.城乡土地二元结构差异显著

从土地市场体系来看，城市建设用地市场相对比较完善，而农村土地市场体系尚未建立，土地收益分配方式不明晰；从土地权属性质来看，国有建设用地使用权和土地承包经营权是可以通过出让、转让、出租等方式进行流转的，而农村集体建设用地产权模糊，不具有排他性；从土地价值的实现情况来看，权属差异导致国有建设用地和集体建设用地“同地不同价”，农村土地资产价值未显化。

二、成渝试验区土地制度创新试验及其评价

（一）成渝试验区统筹城乡发展的土地制度创新思路与模式

分析成渝试验区统筹城乡综合配套改革的基本思路，发现成渝两地都立足自身，强调统筹城乡发展的进程就是“农民变市民”的过程，强调健康城镇化和新农村建设必须统筹推进，实行非均衡、有集中的发展模式。

延续这一发展思路，成渝试验区统筹城乡发展的土地制度创新思路和模式有：

重庆市以农村土地流转为突破口，以交换推动农民变市民。措施包括：科学编制土地利用规划，统筹城乡发展用地；加大土地整理力度，助推新农村建设；推进农村集体建设用地流转，用好农村存量建设用地，增加农民财产性收入；推进征地制度改革，营造良好用地环境；强化节约集约用地，提高土地利用效率。重庆市具体试验模式见表1。

表1重庆市土地制度创新试验模式

成都市则以“三个集中”为核心，推动多项制度改革。措施涉及：统筹城乡土地利用总体规划，兼顾耕地保护与开发建设；统筹配置级差土地收益，支持县域经济和重点镇发展；以土地整理为载体，加大对农村和农业投入；建立征地农民保障制度，使农民与城市居民享受相同社保待遇；探索农村集体建设用地使用办法，使农民失地不失利。成都市具体试验模式见表2。

表2成都市土地制度创新试验模式

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（二）成渝试验区土地制度创新模式的效用分析

为探讨成渝试验区土地制度创新模式的实践效果，本文根据6个评价标准对其进行了效用分析，包括：是否有利于切实保护耕地，做到耕地数量不减少、质量有提高；是否有利于节约集约用地，在科学合理的方式下实现土地高效利用；是否有利于健康城镇化，实现城乡增减挂钩，农村建设用地随着农业人口减少而减少；是否有利于促进“三农”问题的解决，达到增加农民收入、提高农业生产率、改善农村面貌的效果；是否有利于助推可持续发展，实现社会、经济、环境的协调发展；是否与现行法律法规精神相符。

通过有关效用分析发现：不同的创新模式各具特色，有的作用显著，有的则不然，并且效果和政策风险同在（表3和表4）。其中，受到各界普遍欢迎的是土地综合整理和城乡增减挂钩试验。

表3重庆市土地制度创新试验模式的效用与政策风险

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表4成都市土地制度创新试验模式的效用与政策风险

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三、以“双管”促“双保”——土地管理制度创新的战略思考

从成渝试验区土地制度创新试验的调研分析中，我们发现改革各方关注的重点实质是土地的基本属性问题：是资源，还是资产？实际上，土地不仅是资源，也是资产。后者备受社会各界的关注，从这一角度出发应进一步思考我国土地管理制度创新的战略问题。

（一）土地管理制度创新的理性思考

土地管理制度创新涉及诸多方面，也需要挑战许多难题。从理性思考角度出发，尤其需要关注以下两个方面：

（1）现行土地制度设计中的土地发展权缺位问题。我国法律体系中没有设置土地发展权，但存在“隐性”的土地发展权，如国有建设用地拥有土地发展权，集体建设用地拥有有限的土地发展权（主要是受益主体存在特定对象的限定），集体非建设用地未设置土地发展权。在土地发展权缺位的背景下，现行土地管理制度又涉及城乡区域利益分配问题，如在土地利用规划、计划中，区域间各类建设用地指标及耕地保护指标的协调平衡，实质上是区域层面上的土地发展权利分配问题；正是由于不同层次的土地发展权设置的缺位，不论区域之间、地块之间的土地利用利益平衡往往难以达成理想的协调结果，更多地是靠行政管理手段来完成这一利益分配过程。

（2）现行土地政策及管理思路的“路径依赖”现象。“路径依赖”是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统，一旦为某种偶然事件所影响，就会沿着一条固定的轨迹或路径一直演化下去；即使有更佳的替代方案，既定的路径也很难改变，即形成一种“不可逆转的自我强化趋向”。经济学家在研究制度变迁中认为，制度变迁一旦走上某一途径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。因此，新旧体制转轨进程中，制度设计者必须十分重视并不断妥善解决“路径依赖”的问题，土地管理制度创新过程对“路径依赖”现象应予以关注。

（二）土地管理制度创新的战略思考

创新和改革土地管理制度，必须遵循如下原则：一要处理好资源保护与发展保障的关系；二要贯彻落实党的十七届三中全会的精神，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出我国已进入“破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，应“健全严格规范的农村土地管理制度。……按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；要大胆试验、有序推进与加强监管相结合。

从土地管理制度创新的战略角度出发，应树立“以‘双管’促‘双保’”的战略理念，“双保”是目标，“双管”是抓手。“保护耕地、保障发展”是国土资源管理部门必须长期遵循的历史责任和工作目标。而“双管”，即土地的用途管制、权益管理。一方面，土地用途管制是土地管理的基础制度，现行的用途管制主要体现出功能性用途管制的理念，未来发展应逐步延展到政策性用途管制，形成一个综合、立体的概念，这将涉及土地管理中的规划、计划、利用、耕地保护等一系列环节，也是实行两个“最严格”制度的重要前提；另一方面，土地的权益管理，包括土地的权属管理、资产管理等一系列内容，应是政府行使城乡土地统一管理的基础，土地的确权确利是市场化环境下合理配置土地资源的前提，既是土地制度改革和创新的基础，也是各地在国土资源管理实践改革中不断探索的方向；强化土地权益管理，需要逐步明确土地发展权的法律地位，这将涉及社会整体乃至个体、不同层级区域的发展权利问题。

推行“以‘双管’促‘双保’”的战略，需要把握以下几个环节：

一是固守红线。建议建立耕地和基本农田保护基金，探索土地综合开发整理新机制，加强基本农田建设等。

二是统筹空间。建议发挥土地利用总体规划的龙头作用和计划的调控功能，强化各类用地的空间管制等。

三是显化权益。建议大力推进农村集体建设用地的确权定价工作，积极稳妥推进城乡增减挂钩试验等。

四是市场配置。建议探索农村集体建设用地流转机制，大力推进节约集约用地等。

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