我国耕地保护论文参考文献

方斌1 吴次芳2 朱宁1

（1.南京师范大学地理科学学院，南京，210097；2.浙江大学东南土地管理学院，杭州，310029）

摘要：我国是人口大国，保护基本农田就是保障国家的粮食安全和持续稳定。经过十多年努力，基本农田保护工作在取得重大成绩的同时，也暴露出一些问题。本文从我国的实际情况出发，通过调查研究和比较分析，认为在保证质量的前提下，14 亿亩（0.935 亿公顷）基本农田可以满足我国人口高峰年粮食安全需要，由此可释放部分空间满足经济建设发展的需要，实现保护与发展的有机结合。同时也就如何让基本农田切实得到保护和区域经济发展平衡问题，提出了区域协调政策和若干制度修正建议，可供决策者参考。

关键词：基本农田；合理规模；协调政策；制度纠正

我国是一个人口大国，从国家粮食安全、社会稳定的角度出发，保护基本农田具有特殊意义。但是，随着经济社会的快速发展，建设用地对土地需求越来越多，而建设用地所带来的经济效益与同等农业用地产生的经济收益没有可比性，加速了耕地和基本农田的减少。而在经济社会快速发展的今天，现行基本农田保护政策也日益暴露出某些潜在的不合理性。探讨确定基本农田保护的合理规模，重新审视基本农田保护的政策和制度，对处理好经济发展与基本农田保护的关系，切实保护好基本农田具有一定的参考价值。

1 基本农田保护的现状分析

1.1 基本农田保护观状

自1992年国务院批转国家土地管理局、农业部《关于在全国开展基本农田保护工作的批示的通知》（国发［1992 ］36号）以来，尤其是1994年颁布《基本农田保护条例》以后，各地陆续开展了基本农田保护区的规划和划定工作［1～2］。

根据各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划汇总，在1997～2010年的规划期间，全国基本农田保护面积为 10974.71 万 hm2 （16.46 亿亩），基本农田保护率达到了84.6%。其中，黑龙江省的基本农田保护率为全国之冠，达到91.0%，山西省、陕西省、云南省、贵州省和重庆市的基本农田保护率较低，但也都达到80%［3］。

应该说在当时的条件下，各地开展基本农田保护区的规划和划定工作有相当重大的意义：大量优质高产农田划入保护区得以切实保护；乱占滥用耕地的势头得到了有效控制；对非农建设尤其是城市用地规模的盲目扩展也起到了一定的控制作用；同时也加快了基本农田保护投入，加强了农田水利建设，大力改造了中低产田，提高了土壤肥力，使农业的基础地位得到进一步的加强。

但是由于基本农田保护采取指标按全国、省、市、县、乡五个层次层层分解的方法进行落实。在具体的操作过程中，由于缺乏深入的调查研究和信息不对称，同时又缺乏科学研究的基础和分解标准，导致部分地区基本农田保护流于形式。从调查的情况看，1%的基本农田划在25°的陡峭山坡；基本农田为绿化带、风景区的也比比皆是。池塘、荒地、海域中基本农田面积也不在少数，甚至很多地方出现了基本农田保护面积大于耕地面积的现象［4～5］。

近几年随着经济发展速度的加快，许多地方为发展经济更是千方百计地借口农业结构调整、退耕还林、下山扶贫等方式占用基本农田。同时以各种大型项目，如省重点、国家重点建设项目的名义对现有基本农田保护区进行调整和划拨，造成大量高质量的基本农田被劣质地所替代，甚至有的地方基本农田保护区只是一个数字概念，与实地分布很不一致，甚至相差悬殊。

1.2 基本农田保护的制度缺陷

（1）区域保护的不平衡性 我国幅员广阔，各地自然条件、经济实力及粮食供需情况存在很大差异，尽管建立了指标制度层层分解，但各地保护率并不一致，保得越多，也就意味着经济发展越慢，因而某些地方仅从各自地区局部利益出发划定基本农田，以满足自身人口增长与国民经济发展的需要，没有考虑区域间粮食供需情况及全国范围的粮食自给和耕地供需平衡，因而导致产生“划劣不划优，划远不划近”的现象［4］。

（2）基本农田保护监督管理制度不完善 某些地方政府为追求政绩，盲目追逐经济利益，导致土地出让欲望的膨胀。上级政府也难以组织有效的基本农田数量和质量的监督管理。所有政策从制定、执行、评价都是政府的一厢情愿，产生的后果也大都是政府裁决，难以形成有效的民众参与机制。基于此，基本农田保护工作值得探讨［2］。

2 基本农田保护合理规模估算

基本农田保护合理规模的估算，涉及到人口、粮食单产和消费结构等方面，以下对此分别进行预测和估算。

2.1 人口

经过1980～1995年15年的努力，我国的TFR从而2.20 降到1.9，明显低于临界值2.1。同期，出生率从2.243%降到1.72%，自然增长率从1.56%降到1.05%。计划生育作为一项基本国策已经得到大多数人的理解和遵守。

1996年12月，国家统计局根据1995年的抽样调查资料对2000～2050年的人口增长作了预测。如果 TFR 保持在现在的1.9 水平，那么，总人口2030年将达到最高峰14.8亿，2050年降到14.2亿；如果 TFR 在21 世纪的头10年降到1.6，则人口规模在2020年将达到峰值的13.77 亿水平，到2050年将降至12.34 亿。

相关研究也表明，只要我国人口政策不变，我国的人口将在50年内达到最高峰，不会超过16 亿，此后开始下降［6～7］。

2.2 粮食单产

从1978～2004年，我国的粮食单产，尽管年度之间有一定的起伏，但是总体上呈稳定上升趋势，2004年粮食单产比1978年增长了83%。近10年来，由于我国粮食单产从1995～1999年一直呈上升趋势，出现卖粮难的现象，导致群众种粮积极性不高，近几年单产产量有所降低。但随着政府宏观政策的调整，2004年产量有所回升［8］。依据图1 中现有的26年的粮食单产数据，构建未来 25年的粮食单产方程为 y＝－0.0934 x2 ＋79.766x ＋ 2699.5，其 R2检验达到了0.9856，达到极显著水平。利用该方程预测，2030年的粮食单产可以达到6706kg/hm2。可以这样说，如果继续加大政府的资金和科技扶持，同时改善农田基本建设，在未来的 25年内实现粮食单产再增加 2 成，即粮食单产达到5500kg/hm2 是完全可能的。现实中沿海一带早已实现了这一产量，据浙江日报报道（2005年7月16日），我国早稻单产最高纪录已达到了10405.65kg/hm2。

图1 1978～2004年全国粮食单产变化情况

2.3 人均耗粮量

（1）中外粮食消费结构比较 欧美发达国家年人均肉类消费在 70～120kg。 而我国城市人口目前对肉食的人均需求也仅为23.7 kg/年，东方民族消费习惯以素食为主，几乎难以想象中国人会像西方民族那样年人均消费100 kg的肉食。中餐与西餐的分项组合上，表现差异最大的是中餐的“菜食谱系”和西餐的“肉食谱系”。中国食品消费档次的提高，不是以肉类消费的多少为标志，而是以菜食谱系消费的丰富为标志，这对粮食的消费有明显的替代作用［9］。美国20 世纪 70年代基本稳定的人均粮食综合消费量，高达 600～700kg，而中国城市目前同样比较稳定的人均粮食综合消费量只有370kg左右，城市高收入群体食品消费结构，折合粮食综合消费也不超过380 kg。从亚洲一些国家看，日本人和韩国人的消费结构与中国人十分相似，但日本（1966年）以 315.5 kg、韩国（1968年）以304kg的人均粮食消费水平的条件，达到了国际食物安全标准［9］。

图2 我国城乡饮食结构对比

（2）我国人均粮食消费增长结构分析 1983～2003年期间，从饮食结构可以看出，随着生活水平的提高，人们对粮食和蔬菜总体消费水平呈下降趋势，城市人口对粮食的消费比农村少，但对蔬菜、肉食、水产、食油相对多一些。从图2 可以看出近20年的消费结构总体变化不大，特别是对于肉类食品，农村和城市分别由 1983年的 10 kg/人和19.9 kg/人上升到2003年的15 kg/人和23.7 kg/人，20年的涨幅仅为5 kg/人。而城市人口对粮食的需求，2003年差不多只是1983年的一半。总体上，我国人口的人均消费量已趋于稳定［10］。

（3）我国人均粮食消费量分析 根据东西方人的消费结构差异及我国人口的消费结构在20年内所发生的变化，我国人对粮食的人均总需求，远远低于西方国家，与韩国和日本比较接近，如果人均粮食按目前城市人口所能达到的较高标准380 kg/人，应该说足够满足粮食安全的需要了。

（4）基本农田保护合理规模估算 如果按照前面的测算我国人口峰值是 14.8 亿，人均粮食需求量按目前较高水平380kg/人，粮食单产按2030年5500kg/hm2，复种指数只要达到1.2，那么依据公式： （其中，S为基本农田需求面积，P为全国高峰年人口总数，My为人均粮食需求量，Uy为单产），可计算出我国基本农田的最大需求量为0.85亿hm2 （12.75 亿亩）。由于农业经营有一定的风险性（制度风险、自然灾害等），综合设为10%，那么也就是说如果能真正保护好这0.935 亿hm2 （约14 亿亩）的基本农田，并不断提高农业科技含量和投入，保证其质量不下降，实现粮食安全是完全可行的。

3 基本农田保护的区域协调政策设计

受自然禀赋和社会发展条件的影响，我国各地经济发展差异明显。发展较快的地方，人地矛盾已相当紧张，发展较慢的地区，开始进入快速发展或即将进入快速发展阶段，对土地的需要也日渐加大。因此，既要满足快速发展地区经济增长的需要，保持良好的经济发展势头，又必须照顾和帮助发展相对较慢的地方，因而需要建立区域协调政策，缩小差距，实现区域间平衡发展。

区域协调政策设计以“发达地区以资本替代土地，不发达地区以土地替代资本”为指导原则。借助法律、法规、经济奖惩和行政手段加以完善。设立基本农田保护基金和基本农田建设基金。

对现有基本农田进行全面清理，已经占用的，经专家认定能复垦的，必须复垦；对不能复垦的，必须按年度缴纳一定的费用，上交给国土资源部，作为基本农田建设基金，由国土资源部统一调配进行基本农田的区间、区内的协调补充工作。

对验证后的基本农田，利用 GIS 等技术手段进行大比例尺定位，精确到田块，由国土资源部统一掌管。国土资源部按等级对基本农田保护面积进行筛选，设定0.935 亿hm2的基本农田保护区，然后设置相应的基本农田保护率。对超过基本农田保护率的区域按比例进行奖励，并每年给予一定的基本农业田保护费用；对未达到基本农业田保护率的区域，按比例进行经济处罚，且每年需向国土资源部上缴规定的基本农田保护费，该费用全部作为基本农田保护基金，且保护费用可随经济发展状况而不断调整。

国家出台政策鼓励更多的基本农田入选和不断补充，对于新补充的基本农田，可以纳入该区域的基本农田保护率计算范围。国家逐年更新基本农田保护率进行区域间平衡。对超出0.935亿hm2 以外的基本农田，国家除给予相应的耕地开垦费之外，每年给予一定的保护费，并将超过指标部分的基本农田作为流动指标，由国土资源部统一掌管。对于经济发展较快的地区，确因发展需要占用一定的基本农田的，必须从国土资源部购买相应的指标，并每年上缴相应的基本农田代保费；也可以采取股份合作制，落后地区以土地获取发达地区一定的经济股份，参与经济分红。借助经济杠杆，一方面实现基本农田保护数量和质量的动态平衡，另一方面也可以调节快速发展地区和落后地区的发展速度，特别是为落后地区提供了一个融资渠道。

4 基本农田保护的制度修正

4.1 建立国家划定基本农田保护区制度

基本农田保护区的划定，需要从国家整体发展的大局出发，统筹兼顾，既要突出基本农田区位保护重点，又要把握未来经济发展的方向；因而必须由国家统一划定，通过各种技术手段，将保护区落实到地块，同时杜绝“划远不划近、划劣不划优”的现象发生。基本农田保护区一旦划定就必须严格执行，国家在划定基本农田保护区时，也力求科学、准确、全面、系统把握好不同区域发展的战略方向和发展前景，平衡不同区域的发展。

4.2 建立基本农田动态监控

依据“3S”技术等高科技手段，采用大比例尺，将基本农田落实到图上，落实到村组，落实到地块，落实到农户，通过签订保护责任书，落实基本农田保护责任。各县（市、区）要建立基本农田统计核查制度，坚持定期检查报告制度，认真开展以基本农田为重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田减少的，要依法追究责任。

国土资源部门应与农业部门联合组织专家组，定期开展基本农田保护工作检查。按照规划，重点检查“五不准”的执行情况，特别是检查各地基本农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量状况、基本农田保护制度建立与执行情况。对检查发现的各类问题，要及时坚决予以纠正。加强基本农田保护区信息系统建设，运用现代信息和遥感技术，重点对基本农田保护区实现快速和准确的动态监测，提高保护的技术支撑能力和科学技术水平。

4.3 制定基本农田保护区整理制度

对划定的基本农田保护区，需要定期进行整理。如按照规划定期清理基本农田保护区的障碍物（包括居民点的迁移、复垦，废弃地的整理复垦等），不断扩大基本农田保护区的区块面积；定期检查和修整基本农田保护区的基础设施（包括水利设施、灌溉条件），及时更新和改善；此外不定时地对基本农田保护区农作情况进行调整，如耕作制度的更改、作物系统的转换、养分管理的调控等进行调整。

4.4 推进绝对基本农田与相对基本农田管理系统

对需要保护的基本农田建立弹性机制，构造绝对基本农田和相对基本农田制度建设。绝对基本农田点总基本农田的90%以上（根据朱希刚的分析，从1980～2003年我国粮食的年平均自给率非常高，几乎接近 100%，因此可以考虑 10%的进口）也就是相当于0.85 亿hm2 （12.75 亿亩）。在对这部分基本农田划定时，要充分考虑人口增长、经济社会发展等必须占用耕地的诸多因素，进行科学论证，合理确定耕地的近期、中期、长期保护目标，力求划定的基本农田保护区不对今后发展产生影响。对划定基本农田，应视为“保命田”，采取强硬措施加以特殊保护绝对不受任何客观条件的影响，包括地理位置、空间结构都不受外界的影响，任何人无权占用、转移这部分基本农田。相对基本农田大约占10%，它的地理位置可以受国家、省重点建设项目的需要而进行调整。但必须经过国土部门的审批，先补充折算质量、数量相当的基本农田后，方可占用。

4.5 构建基本农田保护公众参与的激励机制

上级主管部门除应对各乡镇的耕地及基本农田保护执行情况进行年度考核，利用经济激励机制调动各乡镇保护耕地及基本农田的积极性。如：设立粮食单产和总产等级奖励，对粮食单产和总产达到某一等级，给予相应的奖励基金，作为他们的扩大再生产基金和改善基础设施建设基金，不断提高基本农田的质量。也可以品质和产量相结合，即实现一定的质量等级，就给予一定的科研开发基金，让更多的农民主动接触和了解科研，运用科研成果，不断提高产品科技含量，相应的也改善了基本农田的质量；也可以在城市区域奖励其相应比例的土地或者房子，让他们一方面在农村种地，另一方面可过城市生活，改善生活环境，提高生活质量。同时也使郊区农民在城市范围内建立商铺，一方面可以销售农产品；另一方面，在失地之后仍可有生存之源，解决其后顾之忧。

参考文献

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［2］陈百明，周小萍.中国近期耕地资源与粮食综合生产能力的变化趋势.资源科学，2004，5 （26）：38～45

［3］陈百明.耕地与基本农田保护态势与对策.2004，5 （25）：1～4

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［9］韩俊.多少粮食才安全.瞭望，2005，7 （27）：56

［10］城乡居民家庭人均食品消费量比较 http：//www.agri.gov.cn/sjzl/baipsh/WB2004.htm＃6 （农业及农村基本情况网）

一、城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一1.城市化建设是社会经济发展的需要，要有一定土地做保障改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约 3.8亿,城市化程度大约为30.4%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45.5%，而日本在1990年就达到 77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100 平方米计算，增加5亿城市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。2.我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积0.106公顷（1.59亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里自然条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。全国还有607万公顷（0.91亿亩）的耕地坡度大于25度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重高于有灌溉设施的耕地，全国还有30万公顷的耕地不同程度地受到土地流失的危害。这些都说明，我国耕地的总体质量也是不高的。新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。此外，目前我国人口还在以每年一千多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期，“吃饭”和“建设”给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。目前这种趋势还在发展。仅仅1997年、1998年两年，全国耕地就净减少近600万亩。地方开垦条件差或土地后备资源的匮乏，致使其既实现确保耕地不减少的目标而又同时不影响经济的发展相当困难。据有关方面预测，到2010年，我国还要增加一亿多人口，而非农建设占用耕地、陡坡退耕、灾害毁地三项，可能还要减少耕地近一亿亩。3.缓解城市化建设与耕地保护之间矛盾的途径在客观上，城市化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。一方面，我们必须较快地发展城市，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，我们需要切实地保护耕地，使两方面得到协调和统一，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用。因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。而解决这一矛盾的唯一途径是走土地集约化利用的道路。土地集约化利用包括四个方面：（1）城市土地的集约利用；（2）农村非农用地的集约利用；（3）农村农用地的集约利用（主要是大城市周围的高投入高产出）；（4）全国整体的集约用地水平的提高。其中前三条是被大家所共识，而最后一条则未引起高度重视，而此条正是解决用地紧张的主要途径。土地的集约化利用不但要从局部如某个城市或农村、某个地区或某块土地的角度来考虑，而且要从系统整体（整个国家）的角度来考虑。加快城市化进程能更好地集约用地和节约用地，能够提高全国整体的集约用地水平，促进经济的发展，实现确保耕地总量的动态平衡的目标，起到保护耕地的作用。下面就加快城市化进程对减少耕地占用的压力谈几点看法。二、发展城市化建设与土地集约化利用关系1.城市化建设有利于人口出生率的降低，从而减小众多人口对耕地的压力城市和乡村代表了不同社会经济发展水平的区域单元，由于城乡经济水平、妇女职业类别和文化教育程度的差异，而使两者的妇女生育水平有较大的差异，城镇始终低于乡村的生育率。生育期一孩率城镇大大高于乡村，高达90％以上，乡村二孩率超过城镇的1倍多。1998年我国城镇人口出生率为13.67‰，自然增长率8.36‰，而县出生率为17.05‰，自然增长率为10.04‰。以上海市为例，1998年人口出生率仅为5.20‰，自然增长率为－1.80‰。我国历年市镇与县人口生长率与自然增长率对比见表1。表1 我国历年市镇与县人口出生率与自然增长率 单位：‰ 市镇 出生率 16.14 15.49 15.47 15.37 15.13 14.76 14.47 14.52 13.67自然增长率 10.43 9.99 9.70 9.38 9.60 9.23 8.82 8.94 8.36县 出生率 22.80 21.17 19.09 19.06 18.84 18.08 18.02 17.43 17.05自然增长率 15.79 14.04 12.18 12.17 12.04 11.09 11.08 10.53 10.04影响生育率的因素有：第一，社会经济发展水平。一般，经济水平越高，总和生育率越低；反之，则总和生育率越高；第二，文化教育水平。无论是生育率、多孩率，还是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，两者呈相反关系。造成城乡生育水平差异的另一重要原因也是妇女文化程度的差异。乡村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及农、林、牧、渔业妇女文盲、半文盲多，这“三多”已成为乡村生育水平高于城镇的又一个重要因素。第三，职业与劳动性质。劳动性质与文化程度有一定关联。脑力劳动者一般具有较高的文化水平，生育率低；体力劳动者，尤其是从事农、林、牧、渔业的劳动者，文化程度较低，这一因素与经济和其它社会因素共同的影响，使他们的生育率较高。职业的差别在很大程度上也影响了生育率的高低，农、林、牧、渔业妇女的生育率高于其它职业妇女生育率的2－3倍。而城市化建设有利于提高文化素质，减少农业人口，降低生育率。此外，计划生育的作用在于引导和加速生育水平的下降，而由于城市社会经济较发展，文化教育程度高，计划生育政策的推行较容易，能够严格控制人口数量的增长速度，人口的减少又可减少对耕地的占用。2.城市化建设有利于集约化利用土地，从而扩大耕地面积如何做到城市化建设与保护耕地两不误，实现耕地总量动态平衡，主要是转变用地方式，走集约利用土地、节地挖潜的路子。这包括两个方面内容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潜力。而大力发展城市化建设，有利于实现粗放用地变为集约用地，并推动建设用地内涵挖潜和集约利用，是既积极而又有效地保护耕地的思路。一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。我国历年城市与农村人均居住面积对比见表2。表2显示，我国历年城市与农村人均居住面积有逐年增长的趋势，但农村始终较城市高出2－3倍。1998年城市人口为37942万，人均居住面积达9.3平方米，而农村人口为86868万，占总人口69.6％，人均居住面积达 23.7平方米。以山西省为例，1996年5个地级市人均占地119平方米，农村人均占地则达192.93平方米。此外，城市规模越大，城市的中心功能越强，人均用地也越少。与小城市相比，要素的投入产出率和主要经济指标的人均水平也较高。我国不同规模城市各项指标见表3。表3表明，1996年全国城市增至666个，人均用地99平方米，其中，200万人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200万人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100万人的大城市人均用地99平方米，20-50万人的中等城市人均用地105.3平方米，20万人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市与小城市相比，产业密度（人均GDP）高，第三产业比重大，另一方面，城市化建设能促使农村剩余劳动力向城市转移，有利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市转移，可以空闲出许多宅基地和非农用地，使这些宅基地和非农用地变为耕地，增加耕地数量。如前所述，5亿农村人口进城，若农村按人均160 平方米计算，可减少占地8万平方公里，扣除城市建设用地5万平方公里，则全国可节约3万平方公里，即4500万亩；农村劳动力的减少可以使农民统一经营，连片耕作，减少不必要的路和田坎，增加耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提高农业劳动生产率和粮食产量，实现农业可持续发展。表二 我国历年城市与农村人均居住面积对比 单位：平方米/人 城市人均居住面积 6.7 6.9 7.1 7.5 7.8 8.1 8.5 8.8 9.3农村人均居住面积 17.8 18.5 18.9 20.7 20.2 21 21.7 22.4 23.7表三 我国不同规模城市各项指标表全国666个城市平均 超大城市200万人以上 特大城市100-200万人 大城市50-100万人 中等城市50-100万人 小城市20万人以下城市个数（个） 666 11 23 44 195 393人口密度（万人/平方公里） 1.01 1.51 1.16 1.01 0.95 0.76人均占地（平方米/人） 99 66.2 86.2 99 105.3 131.6人均GDP 9138 15812 14455 13060 8400 6281第三产业比重（%） 37.2 49.3 43.8 38.8 34.1 29.23.城市化建设有利于科技水平和人口素质的提高，从而提高土地的集约化利用程度科技进步的发展推动了经济的发展，经济的发展又提高了城市和农村的集约化用地程度，提高土地的生产力和劳动生产率。人口素质的提高有利于生育率的降低，从而减少对耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集约用地，从国外的经验来看，越是经济发达国家，城市化程度越高，农业人口越少。而城市化程度比较低的国家则往往是发展中国家，具有经济落后，农业人口多，出生率高，人口增长速度快等特点。城市化的发展使科技与经济水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。假如我国城市化发展到一定程度，就有足够的资金和技术，去开垦后备的土地资源和复垦荒芜的土地，从而增加耕地数量；农业科技的发展使农业先进的技术在农业生产中得到应用，改变传统的耕作方式，对农田精耕细作，从而可以提高耕地质量，达到增加粮食产量的目的；反过来农业的发展又保证和促进了城市化发展。三、我国城市化建设中土地利用存在的问题在现实的经济发展中，特别是城市化建设中，并没有很好地处理好城市化建设与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城市化建设的同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城市发展的关系中还存在着较为严重的问题。1.城市土地闲置与撂荒随着国民经济的持续快速发展和基本建设规模的大幅度增长，一些地方出现了城市土地闲置，甚至撂荒。从广义上讲，城市土地闲置是指：（1）取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分的状态；（2）各种非法批地所造成的闲置状态；未经批准已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的闲置等。1995年，全国开展了非农建设闲置土地清理工作。据国家土地管理局统计，全国共清查出非农建设闲置土地600平方公里，为1994年全国各项建设用地总量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%。通过清理，已复耕240平方公里，占闲置耕地的 88.9％；限期开发建设9000公顷；调整使用2000公顷；收回土地使用权4000公顷。另外，根据国家土地管理局统计，目前我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为133300平方公里。其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动废弃土地约为33300平方公里，其中70％左右为耕地；全国因兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地及农村坑塘、建筑取土等零星废弃土地约为100000平方公里，这之中耕地也占到 50-70％。2.城市违法用地现象严重1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的要求，结合贯彻国家土管理局《关于全面清理非农建设闲置土地的通知》精神，对1992-1994年贯彻执行土地法律、法规的情况开展了土地执法检查。据《中国土地报》报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省，1992－1994年共清查出各类土地违法案件32万宗，违法用地面积达 500平方公里，浙、粤、桂3省区违法占用耕地达753300公顷。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出各类土地违法案件41627宗，违法用地面积 7687公顷。在土地资源短缺的江苏省，1993-1994年便查出违法用地8010宗，违法用地面积达3445公顷。这种大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营、以牺牲大量土地资源为代价的。3.城市土地利用效率低下根据1995年城市建设统计年报，全国640个城市建成区19264.2平方公里，空闲土地按10－15％计划，这些城市用地潜力达1926－2890 平方公里，如按建设部颁布的城市规划用地指标城市人均用地100平方米计算，可安排城市人口1926-2890万，此潜力仅是充分利用城市空闲土地得到的。由此可以看出我国现有城市建设用地有很大的内部挖潜改造能力。此外，我国城市建成区平均整体容积率太低，1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31。城市用地结构亦不合理，在结构上存在工业用地比例过大，商业用地比例偏小，道路用地比例过小的问题。用地结构不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值不能体现。1991年全国城市土地平均工业产值7277元／平方米，地均利税715元／平方米，且因城市规模而差别大，20-50万人口城市地均工业产值6625元／平方米，地均利税525元／平方米，20-50万人口以下城市地均工业产值2459元／平方米，地均利税265元／平方米。4.乡镇企业布局分散，用地规模过大1996年全国共有乡镇企业单位数 2336.33×104个，职工1.35×108人，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1％，在建制镇的占7％，其余98％的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度分散，使用地规模至少增加1/3，出现了不注意节约用地，大量圈占农田，削弱农业生产的问题。5.城市用地增长速度超过人口增长随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。1986-1995年，我国城市数量由321个增加到640个，增长近1倍，城市人口和城市非农业人口分别增长65.1％和51.6％，城市用地面积和建成区面积分别增长42.5％和90.2％，建成区平均每年扩大1015平方公里。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50-100万人）的1.91倍和1.62倍。四、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城市化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。1.深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。2.做好城市土地利用规划土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。3.控制乡镇企业的发展，避免乡镇企业占用过多的耕地由于城市化的发展，人、财、物等资源必然流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。4.挖掘城市存量土地的潜力城市的发展建设要立足我国的基本国情和社会经济发展水平，更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市发展方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量；搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。把粗放型土地利用方式转变为集约化经营土地。为实现耕地总量动态平衡目标服务。5.根据具体情况，改革现有有关不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策制定出一系列发展城市化建设的政策，改革现有有关制度和政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制度。凡是基本上放弃农业生产，脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自已和家庭的生活来源；长期居住城市并有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系，变农村户口为城市户口，享有同其他城市居民同等待遇。对于已经获城市户口的原农村居民，不再作为农村居民，也不再作为农村集体经济组织的成员，并收回分配的责任田或口粮田。同其他城市居民一样，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。6.依靠法律、法规制止城市化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面对于城市化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育，法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城市化的健康发展，对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止借城市化发展理由使耕地资源大量流失。总之，城市化建设对减小耕地的占用和土地集约化利用十分有效，我们应进行深入的调查和研究，搞清城市化建设（规模、速度）、耕地、经济承载力、人口等之间的关系。一方面从节约利用耕地角度制定城市规划和发展城市化建设的措施和政策，探索城市化的发展途径，不断挖掘城市土地的潜力；另一方面建立有利于城市化建设的土地管理体制。城市化道路也是社会发展的必然趋势。城市化发展同社会生产力存在着必然的、本质的联系，这种联系在任何社会制度下都客观存在着。世界城市化道路的发展过程就证明了这一点。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了经济结构的现代化，也衡量了国家的经济发展和经济实力。当然城市化建设尽管占用一部分耕地，但远远低于限制城市化的发展所带来的人口增长及农村人口非农业占用耕的数量。因此，为了实现确保耕地总量动态平衡，必须发展城市化建设。但在发展城市化进程中，要处理好保护耕地的问题。参考文献1.中国统计年鉴，19992.中国城市统计年鉴，19973.国际统计年鉴，19974.刘岳等编：国人口分析与区域特征》，海洋出版社，19965.杨重光著：城市土地管理与可持续发展》，中国大地出版社，19966.中国自然资源丛书编撰委员会编著，《中国自然资源丛书》，中国环境科学出版社出版，1995

坚持耕地保护 坚持科学发展观 集约节约用地 耕地是保障一个地区实现可持续发展的基础性、不可替代性的重要资源。耕地保护工作事关国家粮食安全和社会稳定大局。国家要发展，首先就要解决13亿多人的吃饭问题，要解决吃饭问题，就必须保护相当数量和质量的耕地。加强耕地的保护和合理开发利用，始终是我们必须高度重视并研究解决的战略性问题。 耕地是农民的饭碗和命根子，必须切实加强保护。加强耕地保护是我团社会经济发展的客观要求，也是建设和谐四十五团的客观要求。 耕地保护必须成为各级政府的重要职责。保护耕地，要充分发挥广大农民作为土地产权主体的积极性。但作为维护公共利益，提供公共服务和产品主体的政府，在耕地保护工作中应承担重要职责。四十五团团党委一直将耕地保护作为重要任务列入议事日程，落实机关耕地保护目标责任制，扎实履行耕地保护的法定职责。 科学的土地开发是贡献，有效的土地保护也是贡献；科学的开发是政绩，有效的保护也是政绩。各级政府部门必须正确处理资源保护与经济发展的关系。从本质上说，保护资源是为了资源的永续利用，为了更好地为社会经济发展服务。今天的保护，为明天的发展奠定了基础，承担保护的责任也十分光荣。因此，在实际工作中我们要认真贯彻落实党中央国务院的耕地保护方针政策，严格执行国家规定的土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡、土地开发整理、耕地保护目标责任制等耕地保护的各项法律制度，严格依法办事。同时，我们又要从四十五团发展前途的实际出发，科学有效地利用土地资源，最大限度地实现土地价值，千方百计的满足四十五团经济发展的用地需求。 耕地保护工作要从单纯的数量保护向数量、质量和生态综合转变。在制定政策时，要整合资源，统筹土地开发整理、农田水利、农业综合开发建设等各类资金的投入，统一规划，集中投入，成片整治，建设高标准基本农田，提高抵抗自然灾害的能力，切实提高耕地质量和综合生产能力。 我们始终要以科学发展观统领四十五团国土资源分局，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，正确处理保护资源和保障发展的关系。保护资源是保障发展的前提，资源是发展的物质基础；保障发展是保护资源的目的，脱离了发展空谈保护资源是没有意义的。只有正确的处理好两者的关系，才能努力促进资源节约型、环境友好型社会建设。 第一，紧紧围绕经济增长方式的根本转变，以提高土地利用效率为核心，以保护耕地、节约集约用地为重点，加快土地利用结构调整和土地利用方式转变，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我团土地利用的新路子。第二，重点保障国民经济和社会发展薄弱环节、重大基础设施、重要招商引资项目和改善民生项目用地需求，明确低效利用土地和闲置土地的利用方向，依靠科技进步推进节地型经济增长，提高经济运行效益，使得单位面积土地创造出更多的产值和利税，提高土地利用率。第三，建立健全耕地保护问责制，做到违法即问责，真正把问责制落到实处。强化对耕地占补平衡的执法检查。第四，按照国务院《关于促进节约集约用地的通知》精神要求，建立节约集约用地激励考核机制。 科学发展观是我国经济社会发展必须长期坚持的重要指导思路，也是国土资源工作必须始终坚持的重要指导思想，加强国土资源工作，是落实科学发展观的重要指导思想，加强国土资源工作，是落实科学发展观的重要任务和重要内容。党中央国务院对国土资源工作历来高度重视，把国土资源工作摆在全局工作重要位置来部署，今年中央经济工作会议和全国“两会”，更是把保护耕地、节约资源提到了中华民族赖以生存和长远发展的战略高度。 我国改革开放以来，经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但同时也付出了沉重的资源代价。目前，我团正处于新型工业化加速发展的重要时期，也是资源需求的重要时期，实现富民强团的战略目标，必须有足够的资源作保障，而我们面临的资源形势越来越严峻，资源供应越来越紧张，资源供需矛盾更加突出，粗放的资源利用方式已成为制约经济发展的硬约束，资源开发的利益诉求日益增多。我们一定要认清形势、明确任务、转变观念，充分认识国土资源管理工作的重要性，树立科学的发展观，形成依法用地、节约、集约用地的共识，切实增强做好国土资源工作的紧迫感、使命感。 要坚持以科学发展观为纲，以“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”为总要求，全面贯彻师市国土资源工作会议精神，认真落实中央关于国土资源管理的新政策，加快适应国土资源形势的变化，正确处理“四对关系”：即正确处理保护耕地、开发资源与支持团场经济建设的关系，既要严格保护耕地、不越“红线”，又要合理利用土地，保障经济社会发展的用地需求。正确处理短期问题解决与长远发展的关系，认真做好《土地利用总体规划》修编工作，尽量满足重点项目和基础设施建设用地，科学合理保护好、管理好国土资源，为经济社会可持续持发展提供物质基础保障。正确处理好遗留问题的解决和规范管理的关系，努力争取上级给予政策倾斜和支持，彻底解决在连队农民建房中的遗留问题，严禁在今后工作中再出现类似问题，切实规范国土资源管理。正确处理保障国土资源局正常运转与促进财政增收的关系，严格执行收支两条线规定，土地市场收入全面进入财政国库；实现管理方式的“四个转变”：即从注重微观管理向强化宏观调控转变，更加注重把握宏观经济形势，增加工作的主动性、前瞻性和科学性。从注重行政、法律手段向综合运用经济、行政、法律、技术等多种手段转变，更加注重加强与相关部门的协调配合。从注重审批向完善政策体系、强化全程监管、构建服务平台转变，更注重加强基础工作。从注重管理轻服务向管理服务并重转变，更加注重管理工作的内涵，在管理中体现服务，在服务中推进管理。（分给我，谢谢）