英国近代文官制度评价有六点。
1870年6月4日英政府颁布正式确立公开竞争考试制度的枢密令,这是英国文官制度正式建立的标志。加拿大和美国在英国的影响下,分别于1882年和1883年建立了文官制度。
德国、法国、日本长期保留封建官僚制度,第二次世界大战后,才真正确立现代文官制度。评价有六点。
1、保证政局的稳定性、政策的连续性和社会的常态运行。
2、促进资本主义经济的发展。
3、扩大选才范围,提高行政效率。
4、对在职文官实行常任制、功绩制和职位制,也有利于增强他们的职业安全感和工作责任心,还可以激发他们的工作积极性和创造性。
5、西方文官制度具有很大的阶级局限性,是资产阶级政治制度的有机组成部分。
6、文官考试制度存在贵族化倾向及晋升上的论资排队等自身局限。
英国文官制度的主要特点
1、贵族色彩浓厚。英国是君主立宪制国家,政府机关中弥漫着贵族化的阶级、身份和地位的观念。
2、重视通才教育。文官考试注重大学文化课程,提倡非专家化,注重一般教育及学识。
3、实行分权管理。英国以人事法为依托,以成文惯例法为主体,中央与地方的人事制度不完全相同,地方政府各有特色。
4、具有稳定的传统。文官从进入政府到退休为止,在政府内部流动较少,与外界接触不多,容易滋长墨守成规的倾向。
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历史上,随着社会经济、政治、教育科技文化的发展,政府的结构和功能日益复杂,政府工作人员大量增加,在旧式的官僚集团中逐步形成了现代意义的文官。为了对文官这一特殊及特区进行管理,西方各国逐步形成了一整套对文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作系统规定的规章制度和体制,目的在于选贤任能,提高行政效率。这就是现代西方各国的文官制度(公务员制度)。西方文官制度是在反对西方封建官吏制度和早期西方的“个人赡徇”、“政党分肥”官员制度中,逐步建立和发展起来的。今天西方各国的文官制度,有以下几个带有普遍性的重要特点:(一)法制化。在西方封建专制下,官吏对君主负责,按君主的意志行事,只要能取信于君主,便可为所欲为。在个人赡徇制和政党分肥制下,官吏对个人、对党派或党派领导人负责,只要效忠上司或党派领导人,尽管无德无能,甚至严重危害民众,也不影响禄位。现代西方文官或公务员只对法律或法定职权负责。西方各国法律明确规定了文官的法定地位、权力、责任,权利、义务。文官行使权利、执行任务都必须有法律依据。文官的行政行为如果超出法律授权范围或违反法律规定,便是违法渎职,要受到司法制裁。同时。文官对国家、对人民、对上级、对部属都有法定关系。他的职位、地位、待遇依法受到保障,非因违法失职不受免职、停职等处分。(二)实行功绩制.(Merit system)这是现代文官制度最重要的原则之一,是为反对封建特权、个人赡徇制和政党分肥制的弊端,实现担任公职“机会均等”的原则建立起来的。功绩制体现了“任人唯贤”和“奖优罚劣”。它包括两方面:公开考试,择优录用;严格考核,论功行赏。在西方封建专制、个人赡徇和政党分肥制下,官吏、官员的任用、升黜、赏罚往往根据君主、政权机关的首脑或政党领袖个人的好恶,即不重视业务能力,对业务能力也没有什么客观的衡量标准。功绩制则根据较为客观的标准确定的业务能力和其它工作素质,决定文官的录用、升降和奖惩。(三)用人重知识化、专业化。封建官吏制、某种个人赡徇制和政党分肥制用人不注重专业,有时甚至不注重知识,这与当时政府的职能主要是统治有关。现在政府功能中管理和服务的比重越来越大,政府公务日趋专门化。除少数高级职务外,大量的中级、下级职务非有所需专门知识和技能不能胜任。这种专门的知识和技能往往要经较长时间的专门教育方能获得。除美国外,现在西方各国一般都规定相应的学历作为一定职级文官考试录用的条件。美国虽对学历无明确规定,但在考试时,也极注意检验应试者的基础知识和专业能力。政党分肥制倡导者的“政府工作平凡简单,任何人皆可胜任”的理论,是现代文官制度所彻底否定的。(四)规定“政治中立”,实行职务常任。封建君主和贵族集团把政府官吏看作是自己权力的派生物;政党分肥制时,党魁把政府官员当成扩大本党权力,增加本党力量的工具,因而官吏、官员都带有很强的政治色彩。现代文官制度则要求文官在政治上“保持中立”,西方各国都规定文官不得参加某些政治活动,不得担任选举公职(要担任,就要辞去文官职务),不得接受政治捐款等,并规定文官“无过失不受免职处分”、“不随内阁而进退”,保证文官的职位、去留、待遇、前程不受党派政治斗争的影响。(五)进行科学管理。现代各国文官的数量比封建时代及个人赡徇、政党分肥时期官员数量大为增加,管理文官的工作随之日益复杂,必须用科学的人事管理方法方能应付裕如。科学的管理方法主要包括人员分类、统一管理、智力开发、动机诱导等。人员分类:现在西方国家对文官采用的分类方法,基本上可归为品位分类和职位分类两种。分类就是使文官结构标准化、明确化,使管理有所遵循,使文官明确自己的升迁路线和奋斗目标。统一管理:各国都形成了统一管理文官的机构。这些机构根据统一法律、法规对文官进行统一管理。统一管理可以使各部门互相协调,减少混乱和苦乐不均,促使人才合理流动。智力开发:各国都注意文官知识的更新和能力的提高,以各种形式对文官进行培训,以保证文官素质能不断地适应新形势、新任务的需要。动机诱导:运用行为科学和管理心理学的方法调节人际关系,加强团结意识,培养竞争和合作精神,发扬责任感和荣誉心,调动文官的主动性和积极性,(六)讲求职业道德。封建时代及个人赡徇制、政党分肥制时,官吏无所谓职业道德,贪赃枉法、以权谋私、仗势欺人习以为常。现代文官作为常任的政府工作人员,对外以官方代表的身份出现,要求他必须忠于国家,为国家的总体利益服务。对此,各国都作了相应的规定。这些规定一般包括依法行事、廉洁奉公、遵守纪律、严守机密、不得兼职等。有的国家还对文官的言谈举止作了某些规定,如“给任何人以公正不阿德印象”、“言谈克制保留”等。现代西方文官制度不同于西方封建官吏制度及早期个人赡徇制和政党分肥制的这些特点,是随着西方社会经济、文化的发展,通过人民长期民主斗争及几次重大的官员制度的改革,逐步建立和发展起来的。尽管目前仍有些弊端,并在实际执行过程中,政府和文官都不能完全避免违反制度的现象,但这一制度的确立毕竟是历史上的巨大进步,其中有很多具有普遍意义的东西对现代社会化经济的发展和现代政府的人事管理是普遍适用的。在我国目前的人事制度改革中,大有借鉴的必要。还有一篇在百度文库下面是另一篇(一)西方文官制度的含义文官,也称公务员,译自英文Civil Servant(单称)或Civil Service(群体总称),在美国还被成为“政府雇员”,即英文Government Employee,一般是指经过公开考试被政府择优录用,在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。 在不同国家里,文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度,其范围大体可归纳为以下3种类型:第一是小范围的,仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官,英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定,文官就是指在中央政府中除“政务官”以外的所有工作人员,即上自常务次官,下指清洁工。由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内。第二是中范围的,指中央政府机关中的所有公职人员,包括政务官和事务官。美国、加拿大等国属于这种类型。美国文官有广义和狭义两种不同划分。广义的划分是指与军人相区别的所有政府雇员。包括总统、州长、部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政务官和行政部门的所有文职人员,而立法部门的议员及国会雇佣的职员和司法部门的法官及法院其它工作人员、军队的军官及文职人员等不包括在文官范围之内。狭义的划分仅指除选举和政治任命产生的高级官员以外的政府行政部门的文职人员,即职业文官。但其范围比英国的常任文官所包括的人员更广泛,还包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。第三是大范围的,包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国和日本等国基本属于这种类型。在法国,文官指国家机关的全体人员。在日本,把公务员(日本称“公务员”)分为两种。一种是“国家公务员”,指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院以及国有企事业等单位供职的所有人员;一种是“地方公务员”,指在地方政府机关、立法机关、法院、地方政府经营的企事业等单位供职的所有人员。尽管西方各国对文官称谓不同,范围各异,但基本上是指通过非选举程序而被录用担任政府职务的国家工作人员。具体可从以下三个方面理解:第一,文官都是按照国家法律规定,通过一定程序而任用的人员,他们与国家的关系不是契约关系;第二,文官都是执行国家公务的人员,其服务对象是国家,与其它社会职业是根本不同的;第三,文官行使国家行政权力,在执行国家公务时代表国家,因而必须依法行政。所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。二、西方文官制度的产生 西方文官制度最早起源于英国,是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的。在中世纪,英国实行封建专制制度,国王集立法和行政大权于一身,所有官员都是国王的臣仆,一切听命于国王,官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚,而个人的品德和才学则无足轻重。这种人事行政制度就是所谓的“恩赐官爵制”。17世纪80年代末期,英国资产阶级革命取得最后胜利,并确立了君主立宪制度。国王权力受到极大削弱,议会成为国家最高权力机关。随后建立了两党轮流执政的政治体制。在议会中占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。于是,在议会选举中取胜而上台的党派,便把政府官职看作是“战利品”,合法地、公开地进行论功行赏,加以分配,这就是所谓的“政党分肥制”。随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁,政府行政工作人员不断的大换班,引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾,严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度,探索新的人事行政制度。英国文官制度的建立经历了一个漫长的过程。早在1805年英国财政部就设立了常务次官,随后一些重要部门也相继设立常务次官,到1833年政府所有部门都设立了常务次官。“政务官”和“事务官”两大类的“两官分途”体制由此发轫。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官,负责制定政策,并随政党进退而进退;事务官包括常务次官、副常务次官、助理次官等,负责执行政策,不与内阁共进退。这一做法,有效地保证了政府工作的连续性和政局的稳定性。与此同时,这一时期,英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法,主张实行中国式的文官考试。1833年英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。1853年英国议会派遣麦克莱等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要摒弃用人制度上的“恩赐”主义,实行考试任用制度。1854年,英国财政部高级官员查里斯·屈威廉和斯坦福·洛斯克特对英国文官进行了全面调查,提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度,包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官等等。英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告,并决定成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。1870年,英国政府又颁布了第2号枢密院令,对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此,世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。美国文官制度的建立,经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国,政治上实行多党制,但“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如1841年,哈里森当选美国总统,一个月后便因忙于职位分配劳累而死;1861年,林肯当选总统,分官使他精疲力尽,他形容说“如果前院起火,我都无法去救”。1881年,因分官不均,导致菲尔德总统被刺事件发生,使资产阶级异常震惊,为了克服“政党分肥”的种种弊端,1883年1月,美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》(史称《彭德尔顿法》),该法确立的原则主要有:用功绩制取代分肥制;文官实行公开考试,择优录用;文官为职业官员,除非渎职,不得被解雇;文官不得参与政治活动,在政党政治中必须保持中立;依法成立3人文官委员会,负责联邦文官的统一管理活动。与英美不同,法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍,德国在“铁血宰相”俾斯麦执政时期建立了中央集权政府体制,日本在明治维新之后,建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制。1946年,法国颁布了统一的公务员法,开始将文官的管理纳入法制化的轨道;1947年日本通过了《国家公务员法》,其主要内容有文官实行公开考试,择优录用,实行功绩制等;1949年,联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》,对帝国的官吏制度进行了一系列改革,确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则,1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》,形成比较完整的现代文官制度。 (三)西方文官制度的发展20世纪50年代以来,西方文官制度获得了较大程度的发展。 众所周知,第二次世界大战后,西方国家经济在工业生产、国际贸易等方面获得了稳定的发展,科学技术日益成为经济发展的主要动力。尤其是20世纪60年代以后,新的科学技术革命蓬勃兴起,西方国家开始进入所谓的“信息社会”或“后工业社会”。科技革命不仅推动了社会经济的飞速发展,而且给政府管理以极大的影响,政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化,文官越来越趋向职业化和专门化。在此情况下,传统的文官制度在许多方面相对落后,不能适应新的挑战的需要。为此,西方一些国家着手对文官制度进行改革,从而促进了文官制度的大发展。在英国,1968年,以苏塞克斯大学名誉副校长福尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告。这份报告共158项,主要内容有:精简文官层次,打破行政官员系统的封闭性,建立开放的、统一的分类制度;成立文官事务部,代替财政部行使文官管理权限,改革对文官的管理办法;重视专家和专业技术人员的作用;成立文官学院,专门从事对文官的培训和继续教育工作等等。报告建议具体,操作性强,其中大部分建议被采纳和实行,大大推动了英国文官制度的发展。 在美国,第二次世界大战后,国会通过了一系列有关文官制度的法律,其中职位分类是最为重要的法律之一。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求,强调职位与责任、职位与能力的有机统一,职位分类的实行,有助于科学地选拔人才,有利于提高文官的素质和政府的工作效率。1978年10月,卡特政府提出并由国会通过了《公务员改革法》,对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括,确立九项成绩制原则、改革人事管理机构、推行成绩工资、改革考核制度等,其核心是推进按工作表现付酬的成绩制,以达到提高政府管理效率的目的。上述改革措施,促进了文官制度的进一步完善和发展。进入新世纪以来,文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势,呈现出新的发展特点:这就是录用形式趋向多样化;越来越重视文官的专业化;越来越重视文官的权利保障;实行开放式管理,强化文官的流动性;强化职业培训的终身化;强化人事行政管理机构的职能和作用等等。(四)西方文官制度的特征 西方文官制度产生于特殊的历史背景之下,经历100多年的风雨磨砺,沧桑变化。尽管各国国情不同,法规条款差异明显,但从总体上来说都呈现出以下基本特征: 第一,公开考试,择优录用。即绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试,择优录用,政府任何一级文官职位,都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来,形成制度,例如日本法律规定,所有公务员都必须经过考试才能进入国家机关,否则就要受到严厉的惩罚。轻者罚款10万日元以上,重者处以一年徒刑。公开考试,择优录用制度地有效贯彻,对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍,保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。 第二,严格考核,晋升唯功。考核是文官制度中的一项重要内容,是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对文官的考核工作,一般都坚持以下3个原则,即职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则;考核内容详细、全面,例如英国对文官的考核包括工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德等10个方面,每项按5等打分,再以5等总评。美国除了对文官定期考核工作数量、工作质量和工作适应能力之外,还非常重视平时考核,禁止文官在办公室看报、吸烟、聊天、会客、写私人信函等等,每天都要撰写工作报告,准确记录工作内容和数量,作为考核的依据之一。 第三,政治中立,职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立,不得介入党派活动,不得参加党派竞选,不得以党派偏见影响决策,文官的工作与党派完全分开。西方国家一般把政府官员分为两大类,一类称为政务官,他们往往随党派竞选的胜败而进退,主要担任各部、委的行政首长,构成内阁成员,有一定的任期限制;另一类为事务官,即我们通常所称的文官,他们一般被录用后,就按工作成绩逐年提升,对自己的本职工作有全面的了解,实行职位的常任制,只要没有过失,就可以终身任职,有终身的职业保障。 第四,官纪严明,待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求,例如要求文官必须忠于国家,忠于政府,严守国家机密,不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时,各国都有比较完备的关于文官的法律、法规,对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。所谓法律保障包含两层含义:一是对文官的权利做出明确的规定;二是当他们的权利受到侵犯,或因违反纪律受到不适当处分时,有权向司法机关或有关专门机构提出申诉,并受到法律和法律程序的保障。西方各国文官待遇普遍比较优厚。除了较高的工资外,还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等,退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。然而,必须看到,西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中,也暴露出一些弊端和问题。例如在各行政部门中,作为外部调任的行政首长(政务官)往往没有多大实权,各部门的实际权力大多掌握在常务次长手中,而常务次长往往有自己的一套人马,形成拥有实权的小官僚集团,他们以实力对抗行政首长,造成文官的实际地位高于政务官的局面,加大了政策执行的难度。再如尽管官纪严格,但也经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益,文官之间串通一起,常常能够直接影响政策的制订和执行等等。
传统科举制的技术、制度与政治哲学涵义——兼论科举制与现代文官制度的根本差异一、从技术层面看科举:一部有效而稳定的文官机器经过了一个世纪的政坛风云与官制兴革,人们回首发现:“科举竞争”无论是与我国古代的世卿世禄、察举征辟,还是与外国古代的贵族制、军功制与“奴官”(如近东的所谓马木路克制)制相比,都要合理得多。而科举废除后,我国军阀时代与后来的官制也未见得优于、甚至常常是劣于科举。另一方面现代文官制中的考试制度却有许多类似科举的程式。因此为科举制“平反”的呼声也越来越高了。当然,对照现代文官制的实践,要挑科举制的毛病也是轻而易举的。诸如考试内容的陈腐、参考资格与考试规则等方面用现代眼光看也并非绝对公平。而当时的官吏铨选中除考试外也还存在着其他非竞争性因素,如世袭、恩荫、荐举、捐官、特授、奴官(太监外任或清时满洲包衣外任之类)等等。但是如果不以现代文明标准苛求前人,则应当说在前近代世界上的确难以找到一种政治人材选拔方式其“公正”性与效率能超过我国科举制度的成熟期。而且成熟期科举制度在严肃科场纪律、实行规范竞争方面的确是我们现行的考试制度所不能及、更是“察举征辟”色彩浓厚、身份与“关系”背景强烈的我国现行干部制度应当借鉴的。 撇开贵族政治(它一般与非中央集权的“软国家”相联系)不谈,历史上凡属中央集权的“硬国家”,无论中外,都有赖于高度科层化的职业官僚政治。印度莫卧儿帝国的曼萨卜达尔(mansabdar)体制有33级官阶,从“十人长”直至“万人长”,都是由朝廷自上而下征召、提拔或降黜的官吏。古罗马基础上建立的拜占廷帝国也有复杂的罗戈瑟特(logothete)文官体制,正是靠了这种体制多民族多元文化的拜占廷帝国才得以与特马(军区)制下军官贵族化倾向以及村社的地方自治倾向相抗衡而维持着国家行政管理职能,使帝国在内忧外患频仍的几个世纪中得以延续。所有这些官僚体制都有赖于一套中央铨选,考核与“雇用”官员的程序。但是,曼萨卜达尔体制的原则是“军而优则仕”,军事官僚的色彩远过于文职色彩。作为高级“国家雇员”他们脱胎于莫卧儿早期的雇佣军,其成员多为外国(印度以外的西亚、中亚伊斯兰地区)冒险家,缺少文化自律。因此尽管曼萨卜达尔体制以官僚决定薪俸极高而闻名于史,国家对他们也一直拥有任命与考核之权(如所周知,这两点即高薪与考核是当前人们谈论最多的反腐败方法),但这一体制的腐败速度与程度仍然极为惊人,可以说决不下于我国传统的科举官僚体系。[1]拜占廷的罗戈瑟特官僚体制文职色彩浓厚,而且对于具有政教合一特点的拜占廷东正教帝国来说,这一官僚体制既保持着独立于教会系统之外的世俗性,又具有一定程度的意识形态(宗教)自律。国家对文官的考核内容则包括罗马法之类的实用知识。然而罗戈瑟特在地方行政上的效能受特马军事贵族的制约而十分有限,而且由于政治贵族化的发展,官僚的作用日益减退,到14-15世纪罗戈瑟特大都已成为无权的虚衔。另一方面由于罗戈瑟特多是低薪乃至无薪职,又执掌征收赋税之权,因而腐败也非常严重。最后,这一文官体制的消亡也就成了拜占庭国家灭亡的先兆。[2]与这些中央集权官僚体制相比,我国的科举官僚体系在文职化、科层化、合理化等方面显然更胜一筹。以科举为“正途”而又以儒家学说为科举考试内容的做法把政权的世俗性与意识形态灌输自然地融合为一体,是我国传统政治的一大创造,它比政教合一体制与纯粹的雇佣官僚制都更有利于传统中央集权国家的发展。“朝为田舍郎,暮登天子堂”式的“机会均等”更是在专制条件下最大限度地扩大统治基础的有效办法。我国的传统中央集权体制延续得远比莫卧儿印度或拜占廷帝国为长久,这与科举官僚制胜于曼萨卜达尔或罗戈瑟特之类的外国传统官僚制是不无关系的。而如果以科举制奠定基础的隋唐为界划分我国历史的前后期,也可以看出,后期中央集权国家的凝聚力与稳定程度要大于前期,这与官僚铨选制度由察举征辟到科举考试的演变也密切相关。当然也必须指出,科举制植根于我国的具体土壤,它与其他土壤上萌发的制度间具有某些不可比性。科举制有赖于单一民族或多民族国家中主体民族在人口、发展水平与文化认同上的巨大优势。象拜占廷、印度那样民族与文化成份高度多元化的国家是难以发展出类似制度的。而他们那种形态的官僚制或许是维护这种传统多元化国家中央集权制度的最佳选择。 二、从制度层面看科举:“法愈密而天下之乱即生于法之中” 以考试选拔人材,从技术上讲无可非议。纵使它不应成为唯一的选拔方式,也至少应当是选拔方式之一或者是主要方式。起码在入仕之际并无政绩民望可考的情况下,选拔依据在逻辑上不外乎三者:即知识性考试,身份(门第、出身与其他先天性等级)以及个人与机构的随机性荐举。而考试比论身份“公平”,比荐举“客观”,这本属常识,并不是需要在学术上详加论证的深奥之理。现代文官制度中的考试制与我国历史上从察举向科举的过渡,与其说是谁学了谁,不如说两者都更多地是基于这种人类价值基础上的常识与逻辑。而它们在实行中遇到的阻力也不是因为其优点在学理上难于发现,而是因为它妨碍着某种既得利益体系。 但对于一种政治制度而言,人材选拔毕竟是个技术性问题,而政治制度的核心在于统治的合法性基础。而在这个问题上我国科举制与它以前的世卿制、察举制以及外国的罗戈瑟特等官制一样都是以传统型或卡里斯玛型权威作为其合法性基础的。因而它们与建立在法理型权威基础上的现代文官制度、民主国家的文官制度仍有本质的区别。从这一点上来说,提出所谓“选举制好还是考试制好”的问题来就十分荒谬。民主政治中的选举是解决统治合法性问题的,它与作为人材选拔拔术的考试制并不是一个层面的事物。从某种意义上说,芸芸众生在总体上看是平庸的,为他们中多数意志所左右的选举结果也往往是平庸者而不是“英明领袖”或圣明君主当选。那么民主制意义何在?就在于它确立了统治者的权力来自被统治者之授权这一原则,从而较好地解决了统治的合法性基础问题。这样的“统治者”以考试选拔公职人员,就与传统帝王以科举引“天下英雄入吾彀中”[3]有了本质的区别。即使后者的科场纪律比前者更严更“公平”,即使后者在技术上可以为前者所效法,这两者也是不可同日而语的。制度的规定性反映在技术上,就形成了现代文官制度与古代科举的一些重大区别。一般地说,现代民主国家的官员实行政务官与事务官分途:政务官(掌权者)直接或间接由选举产生,与政党共进退;事务官(办事者)多由考试录用,按业绩或年资晋升,具有职业化、专业化特点,不受政党进退的影响。而传统科举官僚体制恰恰相反,这类体制谈不上政务官与事务官的严格区分而只有“君臣”之别(严格地说只有皇帝是“掌权者”,而百官都是为他办事的“臣仆”或奴才),但通常中央及地方的各级政要(即现代一般列为政务官的阁员、议员与地方主官的古代对应者)都由考试出身而非经选举。反而是各衙门的办事员即所谓刀笔吏者流并不通过考试,而是由种种不规范途径产生:有由正官“自辟僚属”者,从社会上招募者,经各种关系推荐者,甚至还有“学而劣则吏”、专以科场淘汰所余充之者。在明代后一途径居然成为定式,即“生员入学十年,学无所成者及有大过者,俱送部充吏”。[4]而他们在现代文官制中的对应角色正是考试录用的主要对象。 “政务官”不经选举,“事务官”不经考试,这样一种与现代文官制度完全相反的现象当然不是出于科举制设计者的考虑欠周,而是由政治制度本身的专制性质所决定的。“政务官”不经选举则不对选民负责,难以建立权力约束机制。“事务官”不经考试则会难免素质低劣,“天下之吏,既为无赖子所据。”[5]于是在统治合法性与办事效率两方面都造成了严重缺陷。一方面“政务官”不可一世,往往“官逼民反”,另一方面“事务官”蝇营狗苟,衙门陋规泛滥,明清时常有“衙蠹”之称。这显然不是通过强化科场纪律所能解决的。考试选官在技术上确有优点,但它本身并不能解决制度性问题。相反,制度的败坏却能够歪曲这一“技术”。因此尽管到明代科场纪律已经空前严密:“会试:御史供给收掌试卷;弥封、誊录、对读、受卷及巡绰监门,搜检怀挟,俱有定员,各执其事。”“试日入场,讲问、代冒者有禁。……文字中不许自序门第。弥封编号作三合字。……试士之所,谓之贡院;诸生席舍,谓之号房,人一军守之,谓之号军。试官入院,辄封钥内外门户。在外提调、监试等谓之外l官,在内主考、同考谓之内l官。”然而科场中的腐败现象仍然是层出不穷:“其贿买钻营、怀挟请代、割卷传递、顶名冒籍,弊端百出,不可穷究。而‘关节’办甚。事属暖昧,或快恩仇报复,盖亦有之。其他小小得失,无足道也。”[6] 尽管如此,科举官僚制最大的弊病还不在科场,而在官场。即如黄宗羲所说:“今之取士也严,其用士也宽”。所谓取士之严,指士林出路仅有科举一途,造成严重的人材浪费;所谓用士之宽,指一旦考上即易于“ 进”,致使“在位者多不得其人”,官场气大坏。他由此叹道:“取土之弊,至今日制科而极矣!”[7] 黄宗羲所处的明末,有识之士对科举制的评价已如此恶劣。其在两百多年后的清末变革之潮中之被废除就不难理解了。今人对“废科举”持批评态度者往往责怪清末以来在“西化”之风影响下一切求变的“激进主义”,实则科举名声的败坏早在清末“激进主义”兴起以前、甚至早在国门未开、国人尚不识西学为何物以前就很严重了。今人往往奇怪于当时的中国放着那么多的积弊不改,甚至连男人的辫子也尚未剪掉,便急急忙忙地废除了科举制这个据说是“类似于现代文官制度”的宝贝。其实人们如果注意到反科举的思潮兴起于“西化”之前,也许就不会奇怪了。历史不能假设,但倘无西方入侵,科举制在中国自身的轨道上是否就能一直运作下去,也未尝不是个问题。明末时从皇帝到社会上就已对“制科之弊”怨声不绝。崇祯皇帝因此提拔了非进士出身的陈新甲、孙元化、陈启新等人委以尚书、总督、巡抚等要职,并“为拔贡、保举、准贡、特授、积分、换授,思以得度外之士”。但专制之制不改而考官之技已失,反而把事情弄得更糟。“欲得胜于科目之人,其法反不如科目之详,所以徒为纷乱而无益于时也”。[8]这段历史几乎可以说就是200多年后废科举后果的预演,它既说明了专制政治不变而只拿考试一法开刀,后果必然不良,也表明了在专制政治下被严重扭曲了的考试选官法本身的危机。对此如果只埋怨清末“激进改制”坏事,也是有失公正的。ッ髑迨贝科场纪律制定得如此严密,何以科举制仍会败坏呢?我以为黄宗羲的一段话道出了症结所在,虽然这段话他并不是专就科举而言的: 后世之法,藏天下于筐箧者也。利不欲其遗于下,福必欲其于上。用一人焉则疑其敛自私,而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺,而又设一事以防其欺。天下之人共知其筐箧之所在,吾亦鳃鳃然日惟筐箧之是虞,故其法不得不密,法愈密而天下之乱即生于法之中,所谓非法之法也。[9]为什么“法愈密而天下之乱即生于法之中”?原因就在于这是一种“藏天下于筐箧”即置天下于一家之私囊的立法。科举制败坏的根源就在于此。今日重新评价科举,这一点是不应回避的。三、从政治哲学层面看科举:“大共同体本位”与对个性的禁锢上述黄宗羲的话还可以引起更深层的思考。这段话表明:中国的传统统治者,乃至传统中国人,并不象表面上声称的那样相信“性善论”。他们对人的“自私”与人性的阴暗面可以说是无时或忘,并为此处心积虑地设计“防人”之法。这种中国政治文化中的奇特景观是那些只从儒家圣贤之言来考察“传统”的人难以解释的。明清科场规则之严密,常使今天的科举肯定论者大为赞叹。然而又岂止科场规则,传统中国的“防人之法”达到极高水平的例子可以说不胜枚举。科场防弊达到了每个“考生”派一军人给盯着的地步,官场防弊则达到了本省人不得在本省为官的地步,这就是明清两代发展得登峰造极的回避制。那时除了世袭的土司和法定必须由孔家人任知县的曲阜一地外,全国各地的县官都必须来自外省,甚至本省其他府、县的人也不行,以防同乡结党为弊。就是这些外省人还不能久任,而须频繁调动,以防任职日久形成关系网。对社会上的人际关系,国家也常持以怀疑的眼光,尽量限制人与人之间、个人与社区之间依附关系的发展。甚至对于儒家意识形态极力褒奖的家族组织,专制国家也不象表面声称的那样欣赏。从北魏的废宗主而立三长、明初“浦江郑氏九世同居”被皇帝疑忌为“以此众叛,何事不成?”而险遭杀身之祸,直到清代一些地方官府“毁祠追谱”,抑制宗族势力,专制国家对“强宗右族”的疑惧与礼教对大家族的褒奖始终并存,而且前一因素的实际影响往往超过后一因素。[10]实际上这一切都可以归之为我国政治文化中以“国家(王朝)本位”来排斥在实践上则崇刑废德、扬忠抑孝、强制分家,鼓励“告亲”,禁止“容隐”,不一而足。《秦律》中关于“妻有罪,其财界夫”,“夫有罪,妻先告,其(妻)财不收”、奴婢“盗主之父母不为盗主”的条款,明确承认父子夫妇各有其财。而秦人世风,则有所谓’借父l,虑有德色;母取箕帚,立而谇语。抱哺其子,与公并踞;妇姑不相悦,则反唇相讥。[12]这里亲情之淡漠,恐怕比据说父亲到儿子家吃饭要付钱的“西方风俗”尤有过之。人性险恶,险恶的人抱成团更难制驭,因此国家应当使人际关系尽量自上而下地“一元化”,即皇帝--官僚--吏胥--下民,而任何横向关系如“朋党”、宗族、同乡等等都应减弱到最低限度。以后的历代王朝一方面“独尊儒术”,一方面“汉承秦制”,其统治精神多少都具有“儒表法里”的性质:王道其表而霸道其里,德治其名而刑治其实,看似吏的儒化,实为儒的吏化。历代帝王不论口头上怎么讲,实际上对“法、术、势”的重视远超过四维八德。由汉到清的中国基本上仍是“大共同体本位”的,而不是小共同体本位、更不是个人本位的。像古希腊的德莫、古罗马的父权制大家族,中世纪欧洲的村社、行会、教区这类具有自治因素的“非国家”组织所享有的地位,在传统中国是不可想象的。与西方相比,这种传统秩序与其说是“家族主义”的,勿宁说是“国家主义”的。科举制度就是这一特点的产物。从科举考试的内容看它似乎有明显的儒家色彩,然而这一制度本身应当说主要是法家传统的体现。事实上,更能体现儒家性善论与宗法伦理的选官制度应当是由道德偶象式的地方元老举荐“孝廉”、“贤良方正”为官的察举制度。这一制度被废弃并代之以“冷冰冰的”科场角逐无疑是极权国家权威对宗法权威、“法术势”对温情主义占优势的结果。而学界对此似乎尚无足够认识。另一方面,这种选官制度与中世纪西方贵族制的区别也正是“大共同本位”与“小共同体本位”之别的反映。我们知道,现代化进程的本质内涵是有个性的公民及公民个人权利摆脱传统共同体的桎梏而崛起。而在缺少中央集权专制政体的中世纪西方,“大共同体”长期处在不活跃状态,人的个性发展的主要障碍来自采邑、村社、行会、家族公社等“小共同体”。这些“小共同体”在近代化过程中所受的冲击,与我国法家传统对“小共同体”的否定往往在表象上颇为相似。这就给人以一种印象:似乎古代中国的某些制度是惊人地“现代化”。象科举考试选官制度、回避制度与“现代文官制度”的相似就是如此。类似的还有由于极权国家对于臣民间横向依附关系的限制而形成的民间人际关系“自由化”表象。我国很早就存在着臣民之间的“自由租佃”、“自由雇佣”和“自由买卖”,而很少有西方那样的采邑农奴制以及自治村社对个人的束缚。如果不考虑专制国家对臣民的桎梏,那么我国人民似乎很早就生活在“自由”之中了。然而这当然只是一种幻象,因为在我国历史上,采邑、村社、教区、行会之类“小共同体”权力的不发达,并不是公民个人权利的发达所造成。相反地,它意味着专制国家这一传统的“大共同体”权力的膨胀,它不仅使公民个人权利无由产生,连“小共同体”的权利也被压抑。它“平等地”剥夺了一切人的公民权利。与其说这样的社会不存在着不自由的农奴,勿宁说不存在的只是“自由的”农奴主,而所有臣民都是专制国家及其人格化体现者(君主)的“普遍奴隶”。关于这一点,中国历史上屡见不鲜的《水浒》式造反-“庄主”带领“庄客”(或者说是农奴主带领农奴)造专制国家的反-- 成了最好的注解。 使“天下英雄入吾彀中”的科举制也正是在这一点上体现出它与现代文官制度的最本质的区别。这两者都具有排斥“小共同体利益”的功能,因而在技术上可以十分相似。但前者是从专制国家即大共同体本位的角度排斥“小共同体”,后者却是从公民权利本位即个性本位的角度排斥“小共同体”。考虑到这一点我们就不难理解为什么象黄宗羲那样具有鲜明的个性倾向的中国式“启蒙思想家”在抨击科举制之余,会主张恢复仿佛是更为落后的察举征辟之制:这与社会上的人们宁投“庄主”为“庄客”也不愿做天子爪牙之下的“编户齐民”是一个道理。现在不少论者从技术上指出科举考试仍不如现代文官制“平等”,这自然是可以讨论的。但我认为这并非问题的关键:公民个性本位还是“大共同体”本位才是根本的区别。科举考试即便再“平等”,只要它是一种排斥个性的“平等”,那么它就并无现代性可言,而只能一种天下臣民“平等”地作为皇上奴才候选人的制度。严格地说,它与天下女子在容貌面前一律“平等”地供皇上“选美”的制度并无实质区别。在前近代社会中,束缚个性发展的共同体桎梏是多种多样的,而个性发展的进程往往不可能一下同时摆脱所有的桎梏而一步跨入“自由”状态。因此,个性发展的一定阶段就可能表现为桎梏性较小的共同体权利扩张、对主要的共同体桎梏形成消解机与制衡机制。西欧中世纪向近代过渡时“市民与王权的联盟”就是这样。在“大共同体”不活跃的西方,公民权利在一定阶段上与“大共同体”的体现者结盟,联手反对“小共同体”的桎梏,反对领主权与村社陈规,就成为一种积极的进程。而在市民权利成长起来后,便会转而向王权及其所代表的“大共同体”发起挑战,追求个性的进一步解放。而在传统中国则相反,“大共同体”的桎梏比“小共同体”强得多。因此如果说在西方王权(它在本质上并不是一种市民社会因素)在一定阶段上可以有助于市民社会的成长,那么在中国,或许公民权利在一定时期却需要与某种“小共同体”结盟。我们知道“庄主经济”对于市场经济的根本价值而言是一种落后现象,但正是在某种程度上具有“庄主经济”色彩的乡镇企业,在冲破大一统命令经济的蕃篱、推动中国走向市场机制与人的个性解放的特定阶段上却发挥了重大作用,从这个角度上看,清末对科举制的否定也许仍不失其积极意义,尽管“废科举”之后出现的替代物并不令人称道(犹如“庄主经济”或王权也并不是市场化进程与市民社会所追求的东西一样),尽管我们现在还要为摆脱这些替代物、实现政治人材选拔方式的现代化进行艰苦的努力。[13]总之,公务员任职资格考试作为选拔官员(主要是初入仕途的事务官员)的技术手段,如果不是最好的,至少也是必不可少的。传统科举考试在这方面的确能给人以不少启示。但这一技术手段受基本政治制度(主要是统治合法性的产生机制)制约,正是由于这种制约,科举官僚体系在“官”无选举、“吏”无考试这两点上都根本迥异于现代文官制度,它的积弊及最后被废除都有其内在原因,并不能全归咎于“全盘西化”或“激进主义”。最重要的是:科举官僚制的政治哲学基础是强调“大共同体本位”(君国本位)的传统法家政治理念(因此我认为有必要重新审视所谓儒家文化及其相关概念,诸如性善论、家族本位与“德治”理念等在“中国传统”中的实际地位,至少它与书本上的地位大异其趣)。它与以个人本位(在法理上即公民权利本位)为政治哲学基础的西方文官制由于都排斥“小共同体本位”(家族、社区或利益集团本位),因而可能会有某些技术上的相似。但两者在深层次上的根本区别却可能比它们各自与“小共同体本位”的距离更大。因此,绕开深层次的变革直接借助于那些技术上的相似而从传统官制跨入现代文官制度,恐怕是一厢情愿的空想。在科举制退出历史舞台百年之后,客观地重新评价这一制度并在技术意义上借鉴科举制是完全必要的,但作为历史问题我们不应借弘扬所谓“保守主义”而完全否定“废科举”,作为现实问题我们更不能指望仅靠考试取官就能解决政治体制现代化的出路。注释:[1] , and , An Adranced History of India. Macmillan, [2] Empire:Bureaucracy. in Dictonary of the Middle ;. [3] 《唐摭言》卷一。 [4] 《明史》卷六九《选举一》 [5] 黄宗羲:《明夷待访录·吏胥》。 [6] 明吏》卷七0,《选举二》。 [7] 黄宗羲:《明夷待访录·取士》。 [8] 黄宗羲:《明夷待访录·取士》。 [9] 《明夷待访录·原法》 [10] 参见秦晖:《宗族文化与个性解放:农村改革中的‘宗族复兴’与历史上的‘宗族之谜’》,《中国研究》(东京)1995年8月号,28-31页。 [11] 《韩非子·备内》 [12] 《汉书·贾谊传》,今本贾谊《新书·时变》文略异。 [13] 关于“大共同体”、“小共同体”及个性发展(现代化)进程间的关系,详见注[10]秦晖,25-31页。
以下是百度文库中的资料,楼主只要点击链接即可下载:中国古代科举制度的沿革及其影响科举制度(一部介绍中国古代科举的文献)中国古代文学常识(五)——科举制度新手上路,希望对楼主有所帮助(*^__^*) !
在历史上, 中国教育的一个主要功能就是选拔“人才”。人们接受国家正规教育的主要目的就是为自己能被国家权威部门选上并得到社会的认可(在封建社会,手工艺的学习好象不是正规的国家教育)。这是中国人之所以会拼命学习的根源之所在。正是由于人们学习的主要目的是被选上,取得名誉与地位,所以,人学习的具体内容自然就是权威规范的内容与社会所认可的内容,至于学习的内容与客观实际是不是相符、在生活生产中有没有实际作用,好象学子们没有什么兴趣,在尽力争势夺利的社会环境氛围中,他们也没有时间与精力来学其它“无用”的歪门邪术。 封建社会中的科举制度实际上还有一个极其重要的功能就是维持国家政权与社会的稳定,这一方面主要在于科举的内容是国家所规范的内容,但更在于其选拔的人才往往都是有利于维持统治的人才,一般人往往很难发觉其中奥妙,可能绝大数封建统治者自己也没有完全明确这一科举制度对维护他们既得的优势社会地位所起的作用。因为表面上看科举制度是社会最公平的制度,因而得到了社会绝大数人的认可与支持,具有非常高的社会公认性。但实际上,却隐藏着很难为人所发觉的玄机。 实际上科举并不是公平地选拔人才。由于科举所规范的考试内容主要是考试学子学习掌握金科玉律的能力,因而科举所选拔的人往往是那些学习能力尤其是记忆力特强的人,实际上人的智商与记忆力绝不是成正比关系,记忆力仅仅是体现人智商水平的一个方面,人的智商主要在于人的逻辑思维能力,主要在于人综合分析问题的能力尤其在于人寻求新方法解决新问题的创新性能力,但是,综合分析问题能力强的人尤其是自我创新能力的人,他们的记忆能力往往并不强,很多人的记忆力甚至还不如一般的人,因而一般高智商创新性能力强的人往往很难被科举所选上,对于统治者来说这正中下怀,因为智商高的人往往最容易威胁到他们的优势地位,一方面,从统治者个人心理的角度看,一个能力远远强于自己的人在自己的手下,人自然会感到不自在,难以随便地发挥。面对这样的人,一般的统治者往往会往往存在着敬而远之的心理倾向,另一方面,从国家政权的整体看,自我创新性强的人由于综合分析能力强,因而往往容易看出社会的不足之处,他们往往更有可能成为社会革新的领头羊,这对于已经居于优势社会地位的统治者来说是最不愿看到的,因为他们的优势社会地位很可能会在革新中受到损伤甚至完全损失。因而历代统治者除非万不得以,一般情况往往都不愿任用自我创新性强的人。从个人情感的方面看,自我创新性强的人往往自我主见性比较强,往往难以学习接受别人不同的意见,尤其难以接受在自己看来明显错误愚蠢的意见,因而他们往往难以顺从从别人,有时往往只能有意识地强迫自己顺从。统治者自然也不情愿人任用这样的人,相反,那些学习记忆力强的人却明显不一样,由于他们学习掌握别人思想结果的能力强,他们自己的自主性弱,因而往往容易接受别人的意见,容易顺从别人,自然,一般的统治者往往喜欢任用这样的人。更为关键的是,由于学习能强的人,虽然他们综合分析问题的能力不强,但是由于他们学到的知识往往比较广,他们诡辩的能力往往非常强,为了达到一定的目的、维护一定的立场,他们往往能够找到各种各样的理由。只是他们的理由往往是听上去很有理的理由,并非是客观真实性的理由。
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