摘要：中国特殊利益集团的存在严重危害了社会公平正义，阻碍改革的深入进行，并且通过各种方式影响政府公共政策。无论何种特殊利益集团，都有权力行走的轨迹。对公共管理者而言，需要重振公共行政的精神，采取多项举措抵制和治理特殊利益集团。
关键词：特殊利益集团；和谐社会；政府俘获；公共行政精神
有人说过，对于获得特权的人来说，特权是优免，而对于其他人来说则是丧气……让我们设想一个组织得尽善尽美、无比幸福的社会；要彻底搞乱这个社会，只要将优免给予一些人而使其他人丧气就足够了，这点不是很明显吗?
一、四个案例
1、垄断行业收入“海拔”太高
据劳动和社会保障部统计，目前，电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2－3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5－10倍之间。垄断行业凭什么能有高收入?专家认为，“垄断行业占有他人根本享受不到的资源，他们凭借其垄断地位和特权，往往通过高额收费来获取巨额利润；而另一方面，垄断行业在利益分配上有更强的向个人倾斜倾向，其产生的利润具体怎么分配，大多由企业自己说了算”。不可否认，很多垄断行业中的企业承担着关系到国计民生的重大责任，并且可能需要面对各种恶劣的工作环境。“但问题在于，垄断行业的收入在所有行业中如同青藏高原一样显赫，整体‘海拔’就比其他行业高很多。特别是垄断行业的一般岗位，其收入水平与其价值度和贡献度严重背离，这显然是不正常的。”据了解，早在10年前，我国就出台了垄断行业最高工资指导意见，但由于这一“指导”意见的实施最后还要取决于企业自身，最终形同虚设。
2、房地产商的博弈能力
针对国税总局关于土地增值税征收的通知，上海一些大型房地产开发商秘密会面，准备联合起来上书，要求降低土地增值税税率。开发商表示，他们希望“意见书”能通过市政府有关部门，递到中央。事实上，关于土地增值税，上海有关部门与开发商的博弈早就有过。2002年，上海市某区财税局曾与该区的开发商沟通，准备开征土地增值税，但遭到了开发商的一致反对。有地产商公开威胁，如果征收就撤资。这种博弈一直延续到2004年。到2004年下半年，虽然上海部分区开始征收，但各个区征收的进度不一样，有些区行动迟缓。在土地增值税方面迟到的征收和征管不力，使大量的应收税款流失。据上海市统计局公布的数据表明，2005年，上海市房地产企业销售收入达2160多亿元，专家估算其毛利至少在1200亿元以上，按照土地增值税暂行条例，该年的土地增值税至少能征收400亿元左右。2004年和2006年也大致如此。
3、厦门远华案
据媒体报道，厦门远华走私大案②涉及军方、公安、政界官员700多人。在公之于众的受到处罚的人员名单中，党政机关8人，涉及公安部副部长，厦门市委副书记、副市长、政法委副书记等；厦门海关系统22人，涉及关长、副关长、纪检组长、办事处主任等。据统计，厦门海关涉案人员达160多人，占全关总人数的13％。另外这份名单中还包括公安系统7人，商检局1人，港务局、海上安全监督局4人，外代外运4人，税务系统2人，金融系统5人，这些人均是该系统的主要领导和关键岗位的负责人。显然，名单中公布的只是极少一部分的涉案人员，就象冰山之一角。
4、矿难的背后
2006年9月22日，中央纪委、监察部、国资委、工商总局、安全监管总局、煤矿安监局联合召开新闻发布会，通报了在清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿的工作中查处的典型案件。仅以河北省唐山市开平区公安分局副局长李国君未按规定申报登记投资入股煤矿案为例，经查，李国君于2002年7月在该区东风煤矿投资入股50万元，截至2005年7月共分得红利60万元。在开展清理纠正工作期间，李国君未按规定申报登记其投资入股煤矿问题，也未撤资退股。2005年12月，唐山市开平区刘官屯煤矿“12·7”特大瓦斯爆炸事故发生后，事故调查组在调查李国君涉嫌徇私枉法问题时，发现了其投资入股煤矿的问题。李国君已被移送司法机关处理。
二、特殊利益集团——和谐社会的阴影
当前，关于特殊利益集团问题的讨论方兴未艾，但它真正作为一个广为议论的话题是在中国共产党第十六届六中全会以后。2006年10月召开的十六届六中全会的主要议题是研究构建社会主义和谐社会。会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的****现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”十六届六中全会对我国当前存在的主要问题的定位和分析，证明了我们党清醒地认识到，随着改革的深入进行和由此产生的利益主体的分化与重组，在社会构成多元化的局面下，原有利益格局被打破，在不同利益群体之间产生了较为激烈的冲突，甚至大大超过了人们的承受水平。因此，及时调整不合理的利益格局，渐渐达到人们普遍接受的新平衡，是构建和谐社会迫在眉睫的一项重要任务。而特殊利益集团的存在，无疑是导致利益冲突的一个重要因素。本文第一部分给出的四个案例实际上便是目前该问题的缩影。党的十六届六中全会强调社会和谐正当其时。因此外界普遍认为：中国共产党将采取措施抑制和防范某些具有特殊利益的集团，以防止其损害公众利益和破坏社会和谐。自此，无论是在社会还是在学界，特殊利益集团问题逐渐成为了一个关注焦点。
1、特殊利益集团的现实表现
研究特殊利益集团，首先应明确特殊利益集团的概念和内涵。在明确概念之前，应考察究竟是哪些集团取得了特殊利益，然后再根据现象归纳概念。本文第一部分给出的四个案例，实际上就涵盖了中国目前存在的特殊利益集团类型。归结起来，主要有三大类：
一是案例1所揭示的部分国有垄断企业。这部分企业无偿占有公共资源的收益，利用自己的垄断地位而不是劳动生产率的提高来长期获取超额利润，把本应由全民共享的财富化为己有。它们的生产经营往往效率低下，但员工却享受着惊人的高薪和丰厚的福利，从而人为地拉大了行业间的收入差距。坊间有云：“银行加证保(证券、保险)，两电(电力、电信)加一草(烟草)，石油加石化，看门也拿不少”，正是这第一类特殊利益集团的写照。
二是案例2所反映的行业性谋利同盟。一些个人和企业，利用国家目前经济转轨、市场体系不健全之机，置个人和商业道德于不顾，大肆谋取私利，榨取广大百姓血汗。包括某些房地产商、医院、药商、媒体、大学等都在其列。其中，一些房地产商便是最为典型的代表。2006年底，清华大学教授周榕与“房产超男”潘石屹在某建筑论坛展开激烈论战时，便痛斥当下中国房地产商四宗罪：“占用城市资源与人民为敌”、“宣扬拜金主义和腐朽的生活方式”、“将社会分化对立推到极致”、“缺乏社会责任感”等，并称房产商将“最终自绝于人民”。人民群众对房地产商的不满情绪可见一斑。
三是案例3和案例4所体现的官僚性特殊利益集团。改革初期，一些官员对改革可能产生的利益调整看得并不清楚，更大程度上是勇往直前的改革推动者。但随着改革的深入，少数地方政府及部分身居要职的官员逐渐明白了自己在改革中的利益所在，就开始把几乎完全不受约束的垄断政治权力作为资本，以各种合法和不合法的手段谋求个人利益。如在厦门远华案中，如果没有上上下下、大大小小的一部分官员的庇护，赖昌星们是根本实现不了其目的的。而那些官员们正是和赖昌星们结成利益同盟，获取了丰厚的回报，才敢铤而走险，置党纪国法于不顾，为走私份子大开绿灯。
尽管从直观上看，上述三类特殊利益集团分布在经济、政治、社会等不同领域，但似乎每一类都或多或少地有“权力”活动的轨迹。对于国有垄断企业而言，国家是真正的出资人，无论是中央企业还是省属、市属企业，其主要负责人都由政府委派“干部”担任，利益的垄断实质上就是权力的垄断。对于行业性利益同盟而言，如果没有部分地方政府的权力“无为”和与之千丝万缕的利益联系，恐怕也难成气候。至于官僚性利益集团更是不言自明。当权力与利益绑定，当权力资本化和资本权力化趋势逐渐明显，当权力不受有效制约，特殊利益集团的出现也就不是意料之外的事情了。
2、特殊利益集团概念研究
那么究竟特殊利益集团的概念和特征如何?本文认为，可以从学界对既得利益集团的研究成果得到启发。与特殊利益集团仅有两字之差，既得利益集团可能被人们谈到的更多。党的领袖们对此有很多论述，如毛泽东指出：“社会主义社会的发展过程中，还有一个问题值得注意，这就是‘既得利益集团’的问题。”******也指出：“所有党员干部必须真正代表人民掌好权、用好权、而绝不允许以权谋私，绝不允许形成既得利益集团。”一些学者对既得利益集团问题进行了系统的探讨，认为“既得利益集团就是在既有的社会结构中，部分公职人员凭借制度安排，把附着于权力的特殊利益当成职业目的来追求，蜕变成拥有比较稳定的合法合理的、合法不合理的、合理不合法的、甚至是既不合理也不合法的特殊利益主体，抗拒对之进行调整，成为既得利益者。当他们维护上述特殊利益基础上的态度或行为群体化的时候，就成了‘官僚性既得利益集团’”。这个定义有几点值得注意，一是聚焦在“部分公职人员”上，揭示了公共权力在获取特殊利益过程中的不可缺少性；二是认为获取利益的方式有“合法合理的、合法不合理的、合理不合法的、甚至是既不合理也不合法”等几种，揭示了既得利益集团寻利、维利的隐蔽性；三是认识到了既得利益者和既得利益集团的区别，认为只有当既得利益者的行为群体化时，才能成为既得利益集团。
上述对既得利益集团的定义与对特殊利益集团的定义存在很大的交集，其三个特点也是特殊利益集团的共性特点。二者的主要区别在于，特殊利益集团的范围显然要比既得利益集团要广。尽管“部分公职人员”的确是特殊利益集团的组成部分，甚至是最重要的组成部分，但不是唯一的组成部分。正如本文前面所述，根据中国目前的实际状况，特殊利益集团还应包括其他组成部分，如行业性谋利同盟和部分国有垄断企业。另外，本文认为，既得利益集团其实是一个比较中性的概念，在人们对利益主体多元化、利益格局多元化越来越包容和认可的前提下，使用既得利益集团来描述贬义的批判的对象，似有不妥，容易将打击面扩大化。一个简单的例子是，延续几千年的农业税取消之后，难道中国的农民阶层不是一个受益最大的既得利益集团吗?一定程度上，在社会主义市场经济条件下，在全面建设小康社会的进程中，随着国民经济的快速发展和人民生活水平的日益提高，农民、工人、商人、学生、公务员等群体都可以被称为是既得利益集团。人们其实不反对既得利益，反对的是某些个人和团体利用各种途径获得的特殊利益。因此，在这个意义上来说，本文认为使用特殊利益集团这个概念较为合适，既可以包含上述“既得利益集团”的内容，又因其内涵增容，从而更能反映中国目前存在的问题和矛盾。
借鉴对既得利益集团的定义，特殊利益集团就是在现有的社会制度中，一些个人和团体趁社会正在转型、体制和制度尚未完善之机，通过各种非法的和“合法”的途径，损害公共利益，最大限度地谋求私己利益。当这些个人和团体因为有着共同的政治目的、经济利益、社会背景，为最大限度地实现其共同目的和利益而结成同盟时，特殊利益集团就形成了。其主要特征
利益的非法性。利益集团通过自身的努力实现利益最大化。特殊利益集团则奉行“拿来主义”，完全凭借对公共资源和权力的垄断，谋求本集团的私利。不管其方式“合法”或非法，其取得的特殊利益部分都是非法的。
实质的权力性。如本文前面分析，特殊利益集团与公共权力形影不离，寻求利益的触角与不受约束的权力一拍即合，剥离了权力内核的特殊利益集团将如昙花一现，难以长久。
行为的群体性。特殊利益集团之所以称之为集团，是因为一些个人和团体有着共同的利益。他们为了谋求和维护这些共同的利益，行为必然带有群体的特征。群体越扩大，对我们社会制度和社会道德的侵害就越大。
手段的隐蔽性。与一般的****现象不同，特殊利益集团谋利的手段极其隐蔽。他们往往采用公开的、合法的途径来影响制度安排。他们的理由都是冠冕堂皇的，正是因为手段的隐蔽性，他们的目的往往都能够达到。
边界的模糊性。虽然称之为集团，但它仍是一个非正式的组织。其成员身份是模糊的、动态的，随着社会环境因素的变化而不断变化。人们很难说某某是特殊利益集团的分子，只是在整体谈论社会现象时才能把它作为一个对象。
危害的严重性。法国的西耶斯曾说过：“让某一个人对属于大家的东西拥有独一无二的特权，这等于为了某一个人而损害大家。这种作法既表现了不公正的思想，又表现了最荒诞悖理的思想。”此言可谓一语中的。
3、特殊利益集团的危害
具体来看，特殊利益集团的危害主要表现在：
一是严重危害社会公平正义。和谐社会的一个基本特征是公平正义。特殊利益集团不劳而获和部分穷苦百姓生活拮据、难以为继的鲜明对比，进一步加剧了社会不公，严重影响了和谐社会的构建。仅以收入分配领域为例，1978年收入最高行业与最低行业之比为2.17:1，2006年上升为大约4:1。1978年我国基尼系数为0.317，2006年则上升到0.496。其中一个重要原因正如第一个案例所说明的那样，垄断行业收人“海拔”太高。这委实让人们难以体会到和谐社会的公正原则。
二是扭曲市场经济。市场经济以公平至上，而特殊利益集团对特殊地位的追求，破坏了上述公平原则，使市场体制发生扭曲。这无疑打击了民众对市场体制的支持。而没有这样的支持，市场经济就无法正常有效地运转。而令人更为气愤的是，“中国的特殊利益集团既害怕民主，又要以市场的名义来论证其利益瓜分的合理性。害怕民主，因为他们不想让人民来制约他们的行为，分享他们的利益。以市场的名义是因为他们要抵御政府来干预。每当政府有些动作，总会有代言人出来替‘市场’辩护”。
三是阻碍改革深入进行。特殊利益集团总是运用其掌握的所有资源，维护自身的既得利益，谋求自我利益的最大化。对于事关公众利益、国家利益和试图平衡各种利益的改革，总是采取抵触的态度，这增加了社会的摩擦，提高了改革的成本。“但是他们并不总是以被动的姿态对待改革，不会公然站在改革的对立面；他们对改革的反应也不仅仅局限于被动地抵制、消极阻挠的层次”，而是有可能利用改革为其谋取更大的利益，这实际上恰恰是对改革的最大阻碍。
四是俘获政府和官员，影响政府制定公共政策和规则的能力。特殊利益集团要想获得大量经济利益乃至政治利益，必然会寻求其代理人，而与公共权力紧密相连的政府官员便成为他们的首选对象。他们通过各种途径和资源，使政府制定有利于他们的公共政策。换句话说，由于其对政府的俘获，政府将丧失制定和执行有利于公共利益的政策和长期战略的能力。这一点危害无疑是最为致命的。本文第三部分将重点探讨政府被俘获的方式。
三、政府是怎样被俘获的?
当特殊利益集团中的部分政府官员通过各种非法和合法途径俘获了大量政治和经济利益的时候，他们也许没有想到，他们自己也被俘获了。这些官员不再像他们进入公务员队伍时宣誓的那样，为公共利益服务，为人民服务，而是出于主动的和被动的理由，在制定公共政策时偏离了正确的轨道，用公共权力为自己谋利益或为其他特殊利益集团谋利益。西耶斯感叹道：“从这时起，他便把这个公民的心灵引向一种个人利益，并且或多或少地使它对公共利益不再关心。对他来说，祖国的概念缩小了；祖国的概念只局限于接纳他的那个社会等级。他的一切努力，从前卓有成效地用来为全民事业服务，现在将转过来反对全民事业了。”换言之，政府陷入了社会达尔文主义的泥潭，它制定公共政策的能力退化了。特殊利益集团影响政府公共政策的方式和途径主要有以下四种：
一是企业与政府利益的一体化。企业的发展能够提高税基和财政收入，这本是政府公共财政的一条正常路径。但一旦企业的利益是牺牲公共利益换取的，那么这样的路径便成为非法。政府为获取更高的税收，对企业行为不加限制，甚至助纣为虐，使得企业的利益在一定程度上也就是政府的利益，二者实现一体化。在这种背景下，政府在制定公共政策时，自然会向这些企业或特殊利益集团倾斜。如统计表明，在整个房地产的建设与交易过程中，政府税费收入占到了房地产价格的将近30％至40％。如果再加上占房地产价格20％至40％的土地费用，地方政府在房地产上的收入占到整个房地产价格的将近50％至80％。如此高的预期收益和与之不对称的成本付出，是地方政府与房地产集团越走越近而违规行为层出不穷的利益根源。
二是以经济发展、社会稳定等理由要挟政府。目前，在我国对地方政府的考核指标中，GDP等经济增长和总量指标依然占有主要地位，依然是衡量官员政绩的基本标尺。这样一来，地方政府便不遗余力招商引资，并为企业提供各种优惠政策，以使本地区经济快速增长。一些企业尤其是有着特殊利益目的的企业看准了这一点，以种种借口要挟政府，从而迫使政府采取对其有利却危害公共利益的政策措施。美国着名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨非常精辟地论述了这个现象：“随着企业影响力的扩大和财富的增长，他们必然会通过政治途径为自己获取
我们的目标是构建社会主义和谐社会，而特殊利益集团已成为和谐社会不能承受之重。正如本文第二部分所言，哪种特殊利益集团都有权力行走的轨迹。权力一旦成为利益的代言人，问题就要复杂得多，中国历朝历代和西方大国的发展进程都说明了这一点。对权力的有效制约，就连最崇尚民主的美国和最标榜廉洁的新加坡也不敢说已做得尽善尽美。因此，特殊利益集团问题与社会制度无关，恐怕直接源于人性的弱点和具体体制的漏洞。正如恩格斯所说：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远都不可能完全摆脱兽性，所以问题永远只能是在于摆脱得多些或少些。”也许我们最需要唤醒的是一种深层次的伦理和精神。对于手握公共权力的公共管理者而言，首当其冲的是公共行政的精神。什么是公共行政的精神?乔治·弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一书中阐释道：“对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”，“整体而言，公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因”。公共行政精神如同一面镜子，反映着公共行政官员的行为，引导着他们的价值观、行为规范和信念，同时也反映着公共组织的行为操守。弗雷德里克森教授提出了八条首要原理，揭示了公共行政精神的精髓。其中第六、七、八条原理一语中的，“无论是在理论上还是在实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”；“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责，正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣”；“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的”。本文认为，解决特殊利益集团问题，最根本的一点在于加强行政伦理建设，在于我们的各级官员必须树立和振奋上述公共行政精神。可以想见，如果公共管理者在内心中没有深厚的道德意识、公正原则和向所有公民负责的精神，再好的制度设计恐怕也只能治标而不能治本。
最后，本文冒着被批评为“行政谚语”的风险，不揣冒昧，模仿乔治·弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一书中的做法，提出在中国语境下治理特殊利益集团的几条“原理”：
1、正视和不讳言中国特殊利益集团问题，尽可能迅速地采取果断措施，恢复利益平衡格局。
2、既然特殊利益集团与公共权力紧密相关，就必须切断权力与特殊利益的关联，有效地限制政府的权力，引入制衡机制；使各级政府各个部门真正以服务公共利益为基本行为导向。
3、提高政府公共政策能力，提升社会公平在政策目标价值中的权重，起码要实现对效率和经济的追求相互平衡。
4、坚决打破行业垄断、部门垄断，鼓励公平竞争，铲除滋生“特殊利益集团”的土壤。
5、改革收入分配制度，充分考虑现代公平分配的复杂性，制定出一套既能反映各个社会阶层组织集团的经济社会贡献状况，又不伤害社会公平的分配制度。
6、推动市民社会的发展，扩大公民的参政议政渠道，构建公平的统一的利益博弈平台。
7、进一步加大惩治****的力度，研究在中国实际情况下遏制****现象的有效途径。
8、公共管理者应当重振公共行政精神，焕发荣誉感、责任感和使命感。
还是以约瑟夫·斯蒂格利茨的话作为结束：“中国走向市场经济时，需要防范特殊利益集团的作用。如果中国能最大程度地限制特殊利益集团的影响，那么中国将真正建立起有中国特色的市场经济。”
