【英文标题】On the Same Character of Lenin’s Ideas During Different Periods
【关 键 词】列宁/法制统一/地方保护主义/检察机关/法律监督/司法审查
二、强调检察监督与完善司法审查
为了促进法制的统一，列宁认为还要充分发挥检察机关对法律体系统一性的监督职能。他强调“检察机关有从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权力和义务”(p.198)，“检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律抵触”(p.196)，要“注意使整个共和国对法制有真正一致的理解”(p. 195)。在我国，根据宪法的规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。各级人民检察院以人民法院、公安和安全机关、劳改和劳教机关、国家公职人员、下级人民检察院为监督对象，针对它们的审判活动、侦查活动、狱政活动、行政执法活动、检察活动行使专门法律监督职能。目前看来，监督内容中并不包括监督地方政权机关的决定或决议是否同宪法、法律相抵触这一方面。那么，究竟我国的人民检察院是否有必要从法制统一的角度对地方的决定或决议加以审查监督呢？那么有必要先分析一下司法审查制度在我国的情况。
司法审查是指司法机关通过对立法机关和行政机关制定的法律法规及其他行使国家权力的活动进行审查，宣告违反宪法的法律法规无效及对其他违法活动通过司法裁判予以纠正，从而切实维护宪法的实施，保护公民和法人的合法权益。司法审查包括两个方面，即对具体行政行为的审查和对抽象行政行为的审查，司法机关通过行使司法审查权，一方面可以有效地保障宪法的实施，使宪法得以严格的遵守；另一方面对立法和行政部门逾越权限的行为予以有效的监督和制约，使权力的行使保持在合法的范围，并能协调各国家机关及中央政府与地方政府之间的关系，维护国家法制的协调统一。所以司法审查制度是宪政体制不可或缺的，“是现代主张法治的国家所普遍采用的一项重要的法律制度。”(p.264)
那么司法审查制度在我国的情况如何呢？以前，我国由于高度集中的经济管理体制，行政权力介入社会生活的各个方面，司法机关的人财物都受政府部门的管理和控制，司法机关事实上成了政府的职能部门，并且以保障行政权作为司法诉讼的直接目的。司法机关不仅不独立，更谈不上监督政权机关了。但是，在任何法治社会，司法对行政的监督都是十分必要的。首先，行政机关是对经济和社会发展影响最大且部门人数众多的国家机关，“涉及到公民的人身权利和社会生活的方方面面。”行政机关在社会生活中的极端重要性决定了通过司法审查，对行政权实行司法的制衡是十分重要的；其次，权力只有受到限制才能保障正当行使，不受限制的权力必然导致官僚主义，滋生****。行政机关在行使其职能、发布行政命令、制定规范性文件、解释行政法规时，作为被管理者的公民和法人必须遵守，形成一种命令与服从关系。对这些行政行为是否合理合法存在必要的司法监督，对保证行政权的正当行使十分重要；第三，行政机关只有在法律规定的范围内并遵循法定的程序行使权力，才能实现真正的法治，而通过司法监督，对因违法的行政行为而遭受损害的公民和法人提供充分的补救，更强化了法治秩序。因此，对行政机关实行司法审查是保证整个国家法制的权威、公正、统一的重要手段。不然，就像列宁所说的那样：“不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了横在劳动者同地方的和中央的政权之间的最有害的障碍——地方官僚和地方影响的利益和偏见。”(p.197)基于此，1989年4月，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，正式确立了行政诉讼制度，建立了一种通过司法权制约行政权的机制。“行政诉讼法律制度在现代民主政治国家发挥的法律功能使其具有多重性质，它担负着解决行政争议、落实行政责任、实现行政救济、履行行政法制监督等多种任务”(p.387)，因此，行政诉讼不仅是对行政机关实施的适用法律法规错误、超越职权、滥用权力、不履行义务等各种非法的具体行政行为的审查，而且是对那些具体行政行为是否符合宪法和法律规定的审查，通过审查并纠正非法的行政行为，可以切实保障宪法的实施，维护宪法至上的权威，因此，我国的行政诉讼制度具有司法审查的内容，即对具体行政行为的司法审查。
对具体行政行为进行司法审查是实现宪政体制的重要环节，对于抽象行政行为，即行政机关制订行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，进行司法审查也是不可或缺的。从理论上说，民主与法制的核心在于宪政，而实行宪政的重要内容在于确保宪法的贯彻执行，那么，司法审查作为维护宪政的手段，则不仅要对具体的行政行为而且要对抽象行政行为的合法性进行审查，才能完全纠正行政行为的不法性，彻底维护宪法和法律的正确实施。从实际情况来看，我们目前许多部门规章和政府规章、决定、命令的制订缺乏科学的论证和周密的思考，内容的合法性和科学性缺乏保证，很多是行政机关内部运作的产物，领导的意见常常具有决定性的意义，甚至“地方立法中部门利益膨胀的现象十分严重”(p.431)，存在不少与法律相抵触的问题。所以，在对行政机关做具体行政行为进行司法审查的同时，加强对抽象行政行为的监督势在必行，这样，将更有助于法制建设的完善，保障公民法人的合法权益，维护国家法律的尊严和法制的统一。鉴于对抽象行政行为实行审查的重要性，1999年4月，九届全国人大常 委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，其中的第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申(1)国务院部门的规定；(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(3)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政诉讼决定为最终裁决的除外。”由此可见，《行政复议法》正式确认了法院不仅有对具体行政行为而且也有对抽象行政行为是否合法进行审查的权力，可以说，“《行政复议法》已经从法律上正式确认了司法审查制度。”(p.294)
从以上分析看出，司法审查制度其实质是依据司法权对行政权进行制衡，监督行政机关行为守法合宪，切实保障公民的合法权益。它是我国行政法制监督中一部分，行政法制监督是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及人民群众依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法情况的监督。监督方式是权力机关的调查、质询；司法审查；行政监察、审计；舆论监督。对国家行政机关行使职权的活动既有了人民代表大会及其常务委员会的权力监督、行政机关内部的层级监督和社会及公众监督，何以现在还要不断强调司法审查这种形式的监督呢？其原因有多种多样，主要在于以下这几方面：首先，司法机关具有中立和超脱的地位，既不参与法律法规的制订，也不行使对公共事物的管理权，同时司法活动具有一套严格的司法程序，因此具有最终解决纷争的权威性。第二，人大及其常委会作为中央或地方的权力机关，它们制定、修改、解释我国的宪法、法律、地方性法规，监督宪法实施宪法活动、行政执法活动、审判活动、军事活动等，任务繁多，因而对于庞杂的行政事务及规定的监督难以顾及，尤其对于抽象行政行为的监督缺乏启动机制和审查程序。第三，行政机关内部的层级监督由于同属政府行政部门，对许多事物的看法难免视角相同，在有些情况下因为部门利益的束缚而难以作出正确判断。所以司法审查制度所具有的特殊监督作用是其他监督方式所不可替代的。说到这里，就得强调一下前面的论点，要使司法机关有效发挥司法审查所具有的制约行政权力、监督依法行政的作用，前提条件必须是司法独立、司法权统一，丝毫不受地方影响，切实维护宪法的实施，保障全国法制的统一。
在我国，按照现行法律体制和司法体制，司法权一般包括审判权和检察权，分别由人民法院和人民检察院行使，因此，人民法院和人民检察院就是我国的司法机关，有别于实行三权分立的西方国家司法机关只包括法院。但是目前我们所提到的司法审查，其权限只在于法院，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》，行政相对人认为行政机关的行政行为及所依据的规定不合法，可依照行政复议法的规定一并提起行政复议，对行政复议不服的，可依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。我们知道法院其实是一个消极、被动的机构，它不主动受理争议，只有当争议发生后当事人向法院提出诉讼请求时才行使权力，以保证它中立、公正的权威地位。因此法院行使司法审查权只有在行政诉讼发生以后，即针对个案。这样，当某个行政命令或决议发布以后，即使其中有不合法的内容，法院也无法主动宣布其无效。对于这一问题，我想，人民检察院可以解决这个不足，即赋予人民检察院以司法审查权，主要对抽象行政行为即行政机关所发布的规定、命令，从合宪性和全国法制统一的角度进行审查，对违背宪法原则或不合法的，由检察机关发动诉讼，提交法院经由诉讼程序解决。如同列宁在《论“双重”领导和法制》中提出的观点：“保留检察机关从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权力和义务，但无权停止决议的执行，而只有权把案件提交法院裁决。”(p.198)另外，要补充的是，我认为根据我国的法律监督体系的特点，我国的社会主义法律监督体系包括人民代表大会及其常务委员会的权力监督，人民检察院的专门法律监督，人民法院的审判监督，执法机关内部的层级监督和社会及公众监督。在整个法律监督体系中，人民代表大会法律监督制度处于核心地位，具有最高的地位和最重要的作用，是我国最基本的监督制度。人民检察院是专门的法律监督机关，“人民检察院的法律监督制度具有骨干作用，是我国法律监督体系的一大特色，占据特殊地位。”(p.431)检察机关行使司法审查的范围应该限于对各级行政机构（且不包括国务院）制定的针对行政事务的法律文件，而不同于国外对立法机关也有司法审查权。因为我国对于立法机关的法律监督有人民代表大会法律监督制度，国务院作为最高国家行政机关，它制订行政法规是受最高国家权力机关的授权，属于 准立法活动，由全国人大常委会监督，因而行政法规不属于司法审查的对象。所以，从最切于实际的角度出发，那么检察院的司法审查范围应集中于对本地各级人民政府及其工作部门发布的法律文件进行审查。总结以上的分析和阐述，结合列宁在《论“双重”领导和法制》一文中所主张的“地方检察人员有从法制的观点对省执行委员会和所有地方政权机关的任何决定提出异议的权力”(p.194)观点，我认为赋予检察机关司法审查权可以进一步完善我国的司法审查制度，完善我国社会主义法律监督体系。
《论“双重”领导和法制》通过分析批判检察机关实行“双重领导”的错误主张，深刻地阐述了社会主义法制必须统一的原则，对继承和发展马克思主义法学做出了新的贡献。结合我国的实际情况，列宁的许多的法学观点，对于我们今天仍具有重要的现实指导意义。因此在新时期，我们不能只是停留在表面上地学习马克思列宁的法律思想，而是要联系实际，深刻领会马克思列宁法学思想的精髓和实质，改进我们在各个方面的不足，从而更好地建设有中国特色的社会主义法制。
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