国家是政治学的传统对象，欧洲的学术传统甚至把政治学放在“法与国家学说”中。政治学从制度的角度对国家的构成进行了深入的研究，从功能方面也有过卓有成效的研究，积累了大量的成果。当代行为主义政治学对政府行为进行多角度的分析，政治系统论把国家作为一种政治系统，从系统输入和输出的角度分析国家。结构—功能主义用静态与和动态结合的方法，把国家看作是一种系统过程。当代西方新的政治经济学[1]从经济学的角度论证政府存在的合理性，从个人的立场规定政府的功能及类型，用成本—收益分析剖析政府行为，提出着名的“政府失灵论”。新制度经济学把国家放在制度概念之下，用产权理论和企业组织理论解释国家的起源和本质。奥尔森用集团间的互动和结构解释国家的兴衰，把国家的发展看成集团行动的结果。
一 新政治经济学的国家—政府研究
自1930年代以来，西方国家对经济的干预大大加强，已经不仅局限于国家的保护职能了，而是开始干预经济和调节经济；进而，国家对经济的干预从局部的、临时性的发展为全面地、制度化地干预。国家对经济实行调节、促进和管理；国家调节收入分配，实现社会公平；国家通过对某些产业的扶植，或用刺激需求的政策，促进经济的增长；国家对企业的活动进行管制，以维持正常的市场秩序。由于国家职能的扩大，国家与社会生活的各个方面的关系密切起来，国家问题不再仅仅是个政治问题了，社会学和经济学也开始研究国家问题，从各自不同的角度分析国家的职能、国家与社会的关系，国家问题成为各学科关注的焦点。
1 政治学发展的“国家—政府—国家”历程
发源于欧洲大陆的政治学一向以国家和制度作为研究对象，随着19世纪末实证主义的兴起，政治学开始注重国家的具体运作，国家内部构成成份、国内的政治团体等进入研究视野。本世纪初科学主义盛行于社会科学界，行为主义方法“侵入”政治学，“国家”被当作一种抽象的实体，被拒斥在政治科学研究之外，“国家作为历史上过了时的范畴，作为政治考虑的核心概念已经失去了它的地位，” “政府”取代“国家”，成为政治学的研究对象。
传统的国家论基本上属于规范研究，主要使用哲学推理和演绎的方法。行为主义则主张经验研究，注重事实资料的搜集和整理，而有关国家的事实资料是由构成国家的个人的活动所提供的，或者是由作为国家的代表和执行者的政府的活动所提供的。行为主义据此认为政治分析以个人或团体的行为作为基本单位，政治行为是政治学的真正要素，国家和政治制度是个人或团体的行为模式的组合。行为主义还把量化方法引入政治学，对个人的政治行为可以在调查的基础上，用统计的方法进行分析，得出关于政治行为的描述，所以转向研究政府。另外由于国家是个抽象的实体，无法使用定量化的手段进行研究。这种研究取向自1930年代形成，1950年代成为西方政治学的主导。美国政治学家佛·I . 格林斯坦和尼·W. 波尔斯比主编，于1975年出版的八卷本的《政治学手册》，全面反映了美国政治学的状况，其中没有把国家作为独立的研究对象，而“政府体制与过程”则专门设了一卷，政府，而不是国家成为政治学的主要研究对象。
行为主义主导政治学以后，对政府的研究也不再沿用传统政治学的历史—比较的方法，而是引入了心理学方法、系统方法、结构—功能主义方法以及某些自然科学的方法，对政府的研究也不再以政府的类型、政府的权力等作为主要对象，而是把研究的目光集中到政府的运作、政府的构成、政策的制定过程、影响政策的各种因素等等。
对国家概念冲击最大的是政治系统论，美国着名政治学家戴维·伊斯顿把国家作为一种政治系统，与此同时，大到国际组织，小到利益集团，都可以看作是一种政治系统。各种政治组织均依靠输入—输出体系与社会保持联系，维持自己的生存。伊斯顿用“当局”取代政府，进入政治系统分析。“这种权威角色的承担者我们称之为当局。实际上，我们经常把它们看成是一个国家或一个团体的政府。”另一位美国着名政治学家加·阿尔蒙德在其政治结构—功能分析中也沿用了系统这个概念，认为国家这个名词范围过于狭隘。
行为主义政治学在方法论上主张多元主义，多元主义的政治哲学对传统国家观的也构成冲击。多元主义者反对国家的一元主权，“把国家仅仅看成形式和框架，或者看成是可以设想的人类联合体之一。”按多元主义的观点，国家并不象传统政治哲学中所认为的那样重要，国家不过是压力集团之间的力量平衡器。国家并不是高于其他团体的机构，而是与社会中的团体地位相等的“多元”政治主体中的“一元”。
1970年代，行为主义的一些缺陷显现，行为主义只注重了政治研究的科学性和准确性，把价值和规范等问题排斥在政治学之外。实际上，象其他社会科学一样，政治学不能回避价值，实证方式不能把握规范问题。价值问题和规范问题的不可回避使西方政治学走向后行为主义时期，个人的自由、政府的合法性等规范问题重新被提起。政治学仅仅探讨政府、行政、决策不能为人类面临的政治问题提供足够的答案。此外，政治系统并不能取代国家，政治系统的边界是模糊的，可能比国家的界限更难以确定。行为主义以后的政治学的一个重要特征是在对政府研究继续的同时，国家概念再次被复活，这种研究取向的变化被称为政治学向国家的“回归”（return to the state or back to the state）。
回归国家的另一个原因是当代西方社会又一次面临危机。进入20世纪，资本主义政治制度已经确立，国家已经稳固，有关国家的政体问题已经解决，政治学的研究重点转向探讨国家的内部构成和运行规律，政治学的研究深入到政府。政府、公共行政、政策的形成过程等等问题成为政治学的主要内容。另一方面，20世纪资本主义国家的合法性问题已经解决，传统的国家理论失去现实需要，政府的形式、政府的过程、政策制定等政治问题上升为政治学的主要问题，政治学走向应用。1970年代以来，西方国家出现了一些发达社会特有的社会问题，社会的多元结构倾向明显，个人自由问题以新的方式出现，社会的整合遇到新的挑战，合法性危机再次出现。当社会面临合法性危机时，国家的作用便被记起，比如当代西方影响最大的思潮之一，后现代主义就认为晚期资本主义出现合法性危机，应重新考虑国家的问题。
回归国家的另一个动力来自现实中国家与社会关系的变动，在社会的构成成份集团化的现实中，政府官员、立法人员、院外游说者等等以政治或行政为职业的社会成员也有了自己的行业利益，成为利益团体，他们的利益可能与社会一致，也可能不一致。这就出现了所谓的“国家的自主性”（the autonomy of state ）问题，政府不再是个中立的政治行为框架，而是有自己独立的利益的团体。由于官僚们掌握着分配的权力，在行事时以自己的利益为重，国家有把其自主性最大化的倾向，现实的这种变化也是国家重新引起政治学家关注的一个重要原因。
2 经济学对政府与国家研究的特点
20世纪之初，西方的经济学本已与政治学脱钩，特别是关于国家、政府等问题已经不在主流经济学研究之列。但1930年代的大危机把经济学拉回国家面前，市场缺陷的灾难性后果把国家推上维护社会经济的前台。政府干预成为政策的首选，政府对经济的干预是应经济危机的需要，政府问题从而进入经济学的研究视野。大约也是在1970年代，政府干预政策的效力走到了尽头，西方国家普遍遇到了滞胀的难题。滞胀问题的出现表明政府也是有缺陷的，政府问题进一步引起经济学家的关注，政府在经济中的作用成为经济学中的重要问题。
经济学关注政府问题的一个出发点是国家与个人的关系。政府介入经济，自然会对个人的经济自由有所限制，一些经济学家认为滞胀问题的出现就是因为政府对个人的干预，政府插手市场过程，破坏了经济的正常运行。在这个时代，自由问题不是由政治学家，而是由经济学家提出，经济自由主义者哈耶克、弗里德曼、布坎南等人先后发表了《个人主义与经济秩序》、《自由的宪章》、《自由、市场国家》等着作，反对国家干预，重申个人自由，国家与个人的关系成为经济学关心的政治问题。
经济学中对政府问题的兴趣的另一原因是一些经济学家对公共财政问题的关注。财政问题自出现以来就与国家不可分离，近代国家的建立依靠一套税收体系，自由资本主义时代，放任主义盛行，国家的作用仅局限在提供保护和维持秩序的范围，有关财政只是经济学中较小的分支问题。进入现代，国家干预经济成为不可避免的事实，政府的活动靠财政支撑，随着政府干预程度的加深，政府的规模扩大，政府的活动范围加大，财政成为重要的经济活动，公共经济成为整个经济中的一个重要组成部分。对公共经济的关注是公共选择学派的学术起点，作为公共经济的执行者的政府遂成为经济学关注的重要问题。
经济学注重政府问题的第三个来源是对制度问题的关心。随着现代社会的复杂程度的提高，政治、社会，甚至文化等与经济的关系愈发密切，一些经济学家开始注意非经济因素对经济的影响。制度作为经济活动的最为重要的环境，其对经济发展的影响有越来越明显的趋势，制度问题开始受到经济学界的关注，国家和政府作为制度的主要构成成份，成为制度研究的一个中心问题。
当代经济学家中有的从整体的角度谈国家，有的则重点讨论的是政府。新政治经济学中的新制度经济学和奥尔森的观点较具哲学色彩，以国家作为分析单元。新制度经济学坚持制度本体论，探讨国家在制度变迁中的作用。从制度的角度看国家，用方法论的个人主义和经济人假设，把国家看成统治者的工具，国家由统治者群体组成。新制度经济学考察了国家的起源、国家的功能等问题，提出较全面的国家理论。新制度主义经济学的形成和发展与新经济史学密切相关，因为制度对经济的影响在一段时间内才能显现，对经济史的分析一般都要涉及国家在经济发展中的作用问题，新制度经济学最重要的代表人物道格拉斯·诺斯本人就既是经济史学家，又是制度经济学家。
奥尔森专门研究集团，他甚至没有独立地谈到政府。集团是在国家的制度环境中活动，集团理论必然涉及国家问题。有一点可以肯定，奥尔森始终没有把国家当作一个抽象的实体。从集团决定论出发，奥尔森把经济增长与社会发展的最终原因聚焦到分利集团上，认为集团的分利化倾向迟早会成为阻碍经济增长的桎梏。因而，采用限制分利集团的方式，不需要耗费大量的资源，可以增进经济的繁荣。这是奥尔森对国家提出的任务。公共选择学派与行为主义政治学一致，以政府取代国家。公共选择学派反对把国家当成抽象的实体，只研究现实中的政府，他们对政府的研究涉及的内容最为广泛，政府的职能、政府的类型、政府的起源、政府的失败等问题都进入公共选择的视野，公共选择学派提出了较为丰富的政府理论。
新制度经济学的哲学味道浓于公共选择学派，他们的分析术语是国家，而不是政府。相对于制度这一基本概念，国家比政府在逻辑上更为接近。新制度经济学对国家的合理性给出了新的论证，在克服“搭便车”现象方面、界定产权方面，国家有不可替代的作用。指出经济上已处于低效率的政府持续存在的原因是新制度经济学在国家合理性理论中最具特色的一点，这是政治学国家论所没有提出的新问题。新制度经济学从制度设计者、执行者和改变者的立场解释国家的兴衰和政府的更迭，对于抓住政治经济演变的根本动力，有独到的解释力。新制度经济学以突出制度创新对经济的促进作用作为其理论的学术落脚点。
二 国家的起源与政府的合法性
沿着国家和政府这两个不同的思路，新政治经济学中的新制度经济学家们用产权理论解释国家的起源，公共选择学派则从经济学的角度来论证政府存在的理由。
1 国家起源的新制度主义解释
国家的起源问题是政治学中的传统问题，自近代以来有过多种观点，其中社会契约论大体上居于主流地位。由于尚没有足够的考古学证据，迄今关于国家起源的看法或是被认为是假说，或是根据逻辑推演的结论。受实证主义的影响，政治学对国家的起源这类的难以用经验验证的问题减少了注意力。新政治经济学则再次提到了国家的起源问题，新制度经济学家诺斯把历史上关于国家起源的学说归结为两种看法：契约论和掠夺论或剥削论。他从产权理论出发，解释国家的起源。契约论认为国家的作用是建立契约制度和确保契约的实施，如果国家保护的是有效率的产权，就是有利于经济增长。“契约方法可以解释为什么国家提供一个经济地使用资源框架，从而促进福利的增加。”契约论已经包含了国家有制定产权的功能的观点。掠夺论认为国家是某个阶级或集团的代表，国家的作用是代表这个阶级或集团向其他阶级或集团诈取收入。“掠夺性的国家将界定一套产权，使权力集团的收益最大化而无视它对社会整体福利的影响。”
在诺斯看来，这两种理论均是不全面的，契约论只能解释最初定约时的利益动机，无法说明定约后各方的利益最大化行为。掠夺论忽略了定约时的得利，只着眼于掌握国家权力者从其他选民处诈取收入。也就是说，传统的国家起源论偏重从静态的角度分析国家，没有注意国家建立后的行为。诺斯的这个批评并不恰当，国家起源论的任务只是说明国家的形成，至于国家持续的动力应是另一个问题了。另外，契约论虽然只是一种假说，但在资产阶级反对封建制度的斗争中，却起过积极的进步作用。“这种学说不但打破了神权论的国家起源论，指出了国家是人类自觉创立的，而且发挥了统治权来自人民的人民主权观点。”[10]
诺斯用“暴力潜能”（violence potential）分配理论来统一上述两种国家起源论：作为合法暴力的垄断者，国家对暴力的使用可能是平等的，也可能是不平等的，“契约论假定主体间暴力潜能的平等分配，而掠夺论假定不平等的分配。”[11]对于国家的起源，契约论和掠夺论又都可以归结为冲突论，建立国家的定约是为了避免冲突，由权威来仲裁人际纠纷；掌权的阶级掠夺或剥削其他阶级激化了社会中的冲突，同时也把冲突固定下来。冲突的根源在于利益，冲突的程度则取决于各方所掌握的暴力资源，因此控制冲突的最有效的手段是控制社会中的暴力。正如恩格斯所言，“这个特殊的公共权力之所以需要，是因为自从社会分裂为阶级以后，居民的自动的武装组织已经成为不可能了。”[12]国家的作用正在于控制暴力和分配暴力。
根据我们的理解，关于国家的起源除了冲突说之外，还有合作说，即认为国家是社会成员为了满足共同的需要而建立起来。这种主张可以上溯到古希腊时代，柏拉图的解释为“之所以要建立一个城邦，因为我们每一个人不能单靠自己达到自足，我们需要许多东西。”[13]亚里士多德关于“人是一种政治动物”的着名论点也强调人的合作天性，人有趋向城邦生活的本性。在冲突说中除了上述认为内部的冲突导致国家的诞生之外，还有把外部的威胁作为建立国家的动力的主张，“我们可以毫不夸张地说，近代国家本身就是以抗拒国际环境压力的形式诞生的。”[14]从政治学的发展来看，国家的起源问题基本上是个近代政治学问题，已经不再是现代国家理论的主要内容，诺斯重提两种国家起源论的用意并不在于提出新的国家起源学说，而是突出国家对暴力的垄断地位，国家对暴力潜能的分配凭借的是制定产权制度。诺斯从国家的起源问题入手，目的是强调产权理论在其政治经济分析中的基础性地位。
2 政府存在的公共选择理由
新政治经济学中的公共选择学派以政府为研究的对象，他们从经济学的角度，论证政府存在的理由。公共选择学派认为政府的价值在于其在提供公共物品方面具有规模优势。公共物品（public goods）是指那些个人不愿意提供，或无力提供，在消费时具有非排他性的而又是每个个人都需要的商品或服务。比如国防，单个公民无力担负起保卫国家安全的全部任务。再比如社会治安，个人可以保护自己或小范围的安全，采取雇佣保镖或个人卫队等方式，但任何个人都负担不起保持全社会治安的费用，因此国防和社会治安只能由国家来提供。“任何集团或社团因为任何原因决定通过集团组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务。”[15]公共物品的消费是不可分割的，国家无法把国防和社会治安按人头分解为每个公民一份，也不能因为某个公民得到安全感就使该社会的治安服务因而减少了一分。公共物品具有共同消费性，即一个人消费一定数量的财富时，他人亦可消费同等数量的财富。公共物品在消费时具有非排他性，对一个人提供财富或服务时，对他人也提供同等数量的财富或服务，而不管其贡献的大小甚至是否有贡献。
公共物品的存在容易产生“搭便车（free rider）现象”。既然公共物品的消费是非排他的，无法区分享用者是否为公共物品做了贡献，不付费而白享用公共物品便成了个人最合算的选择，“搭便车”现象对每个人来说都是合理选择的结果。但如果大家都这么想，都只想索取不想贡献，公共物品的匮乏便是不可避免的了。经济学上把之称为“合成谬误”。除此之外，还可能导致因对公共物品的争夺而产生人际冲突，无政府条件下，个人行动不能自动提供公共物品，因此需要公共权威来维护、管理和分配公共物品。从理论上，不排除个人提供公共物品的情况，比如由个人组织卫队保护社区的安全，但与国家的警察系统相比，个人提供的社会安全服务的成本明显高得多，因此由政府提供公共物品，比个人效率更高，政府在提供公共物品方面具有规模效应。
公共物品的维护、管理和分配要经过集体决策，由集体决定公共物品供给的品种、数量，以及每个成员应分摊的成本。这就是公共选择，公共选择专指非市场决定，即不能由个人自由地独立地选择，其价格和供求不是由市场决定的，而是经集体决定的决策。
由于公共物品不能自由买卖，民众对公共物品的需求量无法通过市场反映，只能经由政治程序表达。由于不同群体政治影响力上的不平等，政府对民众到底期望获得多少公共物品难以做出准确判断，所以公民所希望得到的公共物品的量与公共物品的实际供给量之间总是存在着差距。公共物品既是政府存在的根据，也是政府出现缺陷的契机，在提供公共物品这一职能上蕴含着在任政府与潜在的统治者之间竞争的可能。
在公共物品提供方面，政府的优势十分明显。按美国政治哲学家R·诺齐克的观点，政府在这方面的垄断地位来自自由竞争。诺齐克认为国家起源于个人保护自己的劳动成果和财产权的需求。在国家出现以前，社会处于无政府状态，个人之间的利益冲突导致个人的劳动成果和财产权可能受到他人的侵害，保卫机构应运而生，它们受人雇佣，负责保护雇主的财产。这些机构之间存在着商业竞争，经过优胜劣汰的过程，最后形成垄断性机构，其职能是代替个人行使保护个人财产的权利。最初的政府是各个地区性权威性保护机构的联合体，后来演变为具有独立强制力的专门机构，政府不过是放大了的保护性机构。[16]由于国家垄断了暴力的行使，在提供秩序这种公共物品上的作用是其他任何组织所无法替代的。
新制度经济学中的产权经济学也持同样的观点，着名产权经济学家科斯(Coase)认为，政府“实际上，是一个超级企业（但不是一种非常特殊的企业），因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”[17]政府的优势在于它可以用较低的代价办到私人企业难以办到的事，有关公共问题的很多事情由于涉及许多人，因而通过市场和企业解决问题的成本可能很高，只有通过政府是最节约的方式。与公共选择学派不同的是，科斯提出政府的行政机制运转也是要花费成本的，只有在行政解决的方法的费用低于市场解决的成本时，政府才有理由介入。
三 国家的本质与政府的职能
对于国家的本质和政府的职能这样的典型政治学问题，新制度经济学把国家看成一种企业，用企业的组织理论分析国家，并把克服“搭便车”现象和提供公共物品作为国家的主要任务。公共选择学派则强调政府的职能本质上以消极的方面为主。
1 国家的企业性质
与公共选择理论一样，新制度经济学也用交换的观点来分析国家。国家提供维护公共秩序、提供安全和其他社会服务，得到的是征税的权力。国家通过征税来扩大自己的收入，税负就是国家服务的价格。“我们可以把政府看成是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织。”[18]选民以交纳税赋来换取安全和秩序，作为交换的一方，选民也有自己的选择权利。公共产品的价格和质量成为评价国家的一种标准，这使得执掌国家权力的统治者有潜在的竞争对手，如果当政的统治者提供的公共服务价格过高，就会受到来自国内或国外的想成为统治者的个人或集团的挑战，他们以较低的税率或较好的公共服务来竞争统治权。选民因而有了其他的选择，选民会因追求自己的利益而转而追求来自别国的或国内的另一个统治者。“替代者越是势均力敌，统治者所拥有的自由度就越低，选民所保留的收入增长的份额也越大。”[19]
新制度经济学在某种程度上，把国家看成一种企业，可以根据其产出——公共物品来衡量其效果。科斯把国家比喻为一个超级企业，比照企业运行来分析政府。用交易费用来解释国家存在的理由。诺斯则把关于企业的组织理论引入国家分析，他认为国家的行动由统治者和代理人来完成，这与企业中所有者和管理者之间的那种“委托--代理”关系是一样的。就像企业的管理一样，国家的统治能力也会受到代理问题的困扰。国家由统治者和官僚构成，统治者位于权力的最高层，官僚按政府的行政系统分层，各个等级的官员有自己的利益。它们与统治者的利益有重合，也有区别。当两者不一致的时候，官僚倾向于首先考虑自己的利益。这时统治者的意志往往不能得到彻底的贯彻，因为下级官员会以机会主义的态度来对待上级的命令。作为对策，统治者为了避免受到来自下级的牵制，一般不愿意给下层代理人过多的权力，目的是避免造成代理成本过高或失去对下层的控制。
我们认为，这是对政府官员监督问题的另一种表述，政治学谈监督问题多数是从权力的制约的角度，没有深入到官员的个人经济动机。从历史的经验看，最有效的监督发生在有直接利害关系的双方之间，这种情况下，监督者的动力最强。在市场条件下，消费者对厂商的监督正是出自消费时个人的切身利益。政治过程里，选民与官员的关系远没有消费者与厂商那样直接，对政治过程的监督动力低于市场情况，效果自然也会降低。即使在市场条件下，当企业出现以后，仍会有“内部人控制”问题。按新制度经济学解决这个问题的思路，即借用“委托—代理“关系，建立逐级控制机制，可以对官员的监督提出了一个更为可行的方法。
2 提供公共物品
国家的职能是政治学和经济学共同关心的问题，一般而论，政治学主要关注国家的政治职能，经济学涉及的主要是国家的经济职能。现代国家政治职能和经济职能之间的联系日趋紧密，政治学和经济学在国家研究上也有明显的交叉，政治学也开始涉足国家的经济职能，经济学则开始关注国家的政治职能。新政治经济学中的新制度经济学把国家放在制度的理论框架中讨论，认为国家是制度安排中的一种，国家有双重性质。一方面，国家与其他制度安排一样，具有提供安全、提高社会经济效益、促进合作、增加个人收益等功能。另一方面，国家又是制度的主要供给者和实施机构。宪法秩序层次的制度，即社会的基本规则就是国家所提供的，其他制度安排的实施也主要依仗国家的强制权力。国家是一种特殊的制度安排，国家与其他制度安排的一个区别是对合法地使用强制性手段具有垄断权，因而国家是一种具有垄断权的制度安排。国家也是一种组织，“国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织，在扩大地理范围时，国家的界限要受到其对选民征税权力的限制。”[20]国家垄断了最强大的暴力，国家所具有的强制力使它在提供秩序和界定产权方面效率最高。
科斯从产权经济学出发，认为由于存在着交易费用，关于交易双方的产权制度就会对交易活动，进而对生产活动产生影响。通过界定产权，或变动产权结构，降低市场过程引起的社会成本（包括交易费用），可以起到提高资源配置效率的作用，国家的积极职能即在于此。
奥尔森从集团理论出发，也主张国家的职能主要是提供公共物品。国家是组织的一种，具有组织的功能，比如提供集体物品，因而国家的基本功能是提供公共物品，如法律、秩序、国防等。国家在提供公共物品时，也会限制经济自由。不在一定程度上减少公民的经济自由，比如增税，从而造成个人消费自由的减少，就无法投资增加国防力量、警察力量和法律系统。政府的维持并不是靠其提供公共物品，不是依靠公民自愿的贡献，而是靠强制性税收来支付。
从公共选择的立场出发，奥尔森倾向于用税收来解释国家的起源。公共物品靠个人提供，不可能实现均衡，只能依靠强制的索取，这就是税收的本性。关于税收的强制性，奥尔森赞成瑞典财政学家维克塞尔（Knut Wicksell）提出“一致同意”的纳税理论，维克塞尔认为公民不反对强制性税收的原因是他们意识到这类公共物品无法在市场上购买，也不会有任何机构自愿提供，只能靠征税来支持。维克塞尔坚持旧式自由主义观点，反对强制，坚持国家在一个公民同意之前绝不能向他收税。具体而言，政府提出的每一项开支，如得不到国会的一致同意，就应该取消。
奥尔森反对传统政治学关于经济与政治、市场与国家在出发点上的二元论观点，主张个人在经济活动中和在国家中的行为出发点是同样的，均以自利为初始动机。个人并非在市场交易时自我利益至高无上，在组织中却自我牺牲压倒一切。奥尔森在其理论中只谈了国家与个人的关系，坚持用个人来说明国家，认为国家的功能是提供个人无力或不愿提供的公共物品，这两点与公共选择学派的立场是一致的。他没有专门论述国家的形态、国家的制度，而是用集团来说明国家。在他看来，国家不过是集团活动的场所，制度本质上是中性的。从纯粹政治学的角度，可以认为奥尔森没有国家理论。
3 克服“搭便车”现象
国家存在的另一个理由是用于克服“搭便车”现象。选民的“搭便车”心理是民主政治可能失效的一个原因。目前西方国家普遍采用的政治制度的基本精神是一人一票原则和多数决定原则，“从逻辑上看，这种思路是将民主社会的政治程序建立在完全（免费）信息的模型之上。”[21]实际上获得政治信息需要专门的渠道，使个人的利益要求进入政府决策需要专门的技术，这些活动都是有代价的。普通选民在知晓政治信息、游说官员和议员方面要么是无法知情，要么是不愿或无力付出这方面的成本。因而，真正在政治过程中起作用的是那些组织良好的，有能力支付参政成本的利益集团，民主政治的结果就像奥尔森指出的，政策往往有利于少数人，大多数选民的利益得不到考虑，有时甚至会受损。
“搭便车”现象解释了选民为什么会放弃自己的政治权利，听任少数利益集团左右政策。在大规模的游说活动中，不管单个选民是否尽力，都可从结果中受益。这种形势使得理性的个体可能采取“搭便车”行为，致使在有关大众的利益问题上难以形成有力的团体。这就是“无组织的大众和组织严密的小团体之间的斗争为什么总是后者得胜的……理由。”[22]国家解决“搭便车”问题的思路是迫使个人参加集体行动，方式是制定排他性产权，使那些不愿意参与集体行动的个人不能“搭便车”，或给以集体成员排他性利益，或者强迫那些不参加集体行动的个人为自己的“搭便车”行为“付费”。
国家解决“搭便车”问题的方式是制定产权，产权的基本特性是其排他性，产权是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间的相互认可的行为关系。“我们把个人使用资源的权利叫做‘产权’，产权系统就是‘分配权力的方法，该方法涉及如何向特定个体分配从特定物品种种合法用途中进行任意选择的权利’”。[23]新制度经济学讲的产权比法律意义上产权概念更宽泛，大体包括三类：使用权、用益权和让渡权，因此可以把产权看成是一“束”权利。交易的过程中既有物品或服务的交换，也有权利的交换。而新制度经济学更看重的是交换过程中附在物品或服务上的权利束的交换。产权制度是制度结构中最基本的制度安排，“国家具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则与其他国家竞争的强制力。国家的出现是古代世界最主要的成就。”[24]
诺斯从制定产权这个国家的功能中得出国家在经济发展中的决定性作用，“政治团体不仅通过界定和实施产权决定了一个经济的基本激励结构，而且在现代世界中，政府在国民总产值中的份额，以及由它实施的无所不在的各种管制，也是经济绩效好坏的最关键问题。”[25]国家由于负有确定财产权的责任，进而成为社会经济发展过程中的重要影响因素，在某种意义上，说它具有决定性作用也不为过。
“搭便车”现象是使经济效率降低的一个重要原因，如果每一位当事人都抱有“搭便车”的心理，公共物品将会枯竭，结果将是一种“合成谬误”。 搭便车现象在经济和其他领域中也都有可能存在，主要的问题是无法通过市场过程，以个人自愿的方式解决。在市场领域，“搭便车”现象本身就是经济外部性的一种表现。政治过程中“搭便车”现象更是一种顽症。解决“搭便车”问题只能靠来自外部的强制，各个不同社会曾采取过种种方法，对比而言，新制度经济学从界定产权入手，应该说抓住了解决这个问题的根本。
4 政府的最小功能
公共选择学派认为有两种类型的政府：保护性的和生产性的。保护性政府的职能是确保契约性协议的执行和实施，生产性政府的职责是提供公共物品。
保护性政府对于其保护的对象而言，是外在的，它不会以自己的利益为出发点而行动。保护性政府并不制定法律，而是在既定的法律的规范下，按照既定的程序来裁定契约是否被违反了。如果有违反契约的行为，给以适当的惩治。政府处于一种类似弗里德曼所说的“仲裁人”角色,担任着产权的保护与保证契约的实施的任务，“最低限度政府的法律保护伞下及一定条件下，市场‘运转着’”[26]尽管保护性政府外在于其治下的成员，但还是必须从这些成员中挑选担当执行者的人，同时又要把他们看作似乎是外在的。
诺齐克（Robert Nozick）提出的“最弱意义上的”国家也是保护性的，国家没有超出保护功能之外的任何责任。[27]政府的优越性来自市场过程，来自政府在起到保护作用时的规模优势。布坎南认为保护性国家相当于19世纪自由主义者的“守夜人的国家”和诺齐克的这种“最低限度的国家”。[28]
生产性政府是内在的，且必须考虑其中每个个人的愿望。生产性政府决定那些应由自己提供的物品的生产数量,所用的费用分摊方案。生产性政府的这些功能的发挥程度取决于参加决策的每个人的价值判断，而不依靠固定的程序。从这个意义上讲,生产性政府是一种机制，它使得个人能够参与公共物品的决策,并得到公共物品。
保护性国家所做的是执行现行法律的集体行动,类似于裁判员的工作,生产性国家负责的是在现行法律内的集体行动,“这一套活动包括提供资金，供给和提供‘公众所需的商品和服务’。个人和私人在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。”[29]布坎南区分这两种国家时实际上是分别论述了政府的两种功能：保卫个人安全和公共物品的生产。
保护性政府与生产性政府并不是两个政府，而指的是一个政府的两种职能，公共选择学派提出这种区分的目的在于指出国家的有限职能的合理性。国家的职能是有限的，仅限于提供安全、秩序和公共物品，超过这一界限，就成为“剥削性”国家了。
奥尔森的集团理论中国家就像政治团体论者本特利所说的，政府是“一系列利益集团的调节过程。”集团理论的方法论基础是多元主义，按多元主义观点，国家并不重要，政府只不过反映社会上各个集团利益的平衡。政府过程不过是接收来自各个利益集团的种种压力性要求，转换为国家的政策。国家充其量是一个中立的仲裁者。在这个问题上，公共选择派的观点有些极端，奥尔森与公共选择派有所不同，是他还认识到利益集团可能控制政策，造成不公平的后果。新制度主义经济学也认为国家有自己独立的利益，出于自己的利益，国家可能维持无效产权。
四 国家的兴衰与政府的效率
国家兴亡是政治学和历史学的古老话题，在此问题上产生过种种理论和演义。奥尔森从集团理论出发，对这个老话题给出了颇具新意的解释。国家的成败往往取决于统治者的能力，公共选择学派提出政府的效率这个概念，从经济的标准评价政府行为。
1 国家兴衰的集团原因
奥尔森从集团的分利倾向出发，在国别研究和比较分析中，探讨历史上国家兴衰的原因。历史上许多兴盛强大的大帝国曾败在落后的蛮族手中，大英帝国自19世纪最后20年以来，增长率落在大多数发达国家后面。相反的例子是二次战后法国、德国、日本的快速增长。法国在二战后一段时间内，先是曾濒临武装革命的边缘，而后又有左派执政，尽管社会处于“不稳定”状态，但到1970年法国的人均国民收入却明显地高于英国，与西德速度相同，仅比美国低1/4。[30]作为战败国，西德几乎是在废墟上建立起来的，日本也同样几乎是白手起家，但西德和日本却创造了战后的“经济奇迹”。奥尔森认为这些国家的兴衰原因在于其社会中的利益集团结构。
英国社会长期以来国内既无极权统治，又无革命动荡，也没有被占领的年代。在这样的“超稳定”社会中，“各集团领导人的利益保证了绝大多数组织集体行动的集团会生存下来，因此这种社会内的特殊利益集团的数目与日俱增。这些团体，至少是其中的小型团体，对提高社会的生产力缺乏兴趣，却致力于从国民收入中攫取更大的份额，即使这样的活动会极大地破坏社会生产力也在所不辞。由分利集团筑起的对自由流通的障碍以及由于决策的缓慢和相互扯皮大大削弱了经济的活力和增长率。分利集团还增添了种种清规戒律，官僚主义，以及对市场进行政治干预。”[31]奥尔森把这种现象称为机构僵化症（institutional sclerosis），“随着英国社会年龄的增长，在其中已形成了如此众多的强有力的各种组织和行会，从而使它患上了机构僵化症，以致适应环境和技术变化的步伐十分缓慢。”[32]他认为古代史上的罗马帝国、中华帝国的衰落也有这方面的原因。
西德、日本国内的利益集团很多在战争中不复存在，集团之间形成的旧的分利联盟(distributional coalitions) 被摧毁，新的集团力量弱小，还不足以左右政策。集团成立的时间短，还没有形成新的分利联盟。社会中致力于分利，甚至不惜阻碍经济增长的势力几乎没有。法国的情况是不稳定与增长同时存在，按奥尔森的理论，在动荡的环境中，利益集团难以有效地发挥其功能，包括正面的功能和负面的功能，所以法国在战后有快速增长。“极权主义、动荡、战争使德国、日本和法国的特殊利益集团锐减，而稳定与和平却使英国的这类集团持续发展。”[33]
与此同时，瑞典、挪威等北欧国家也是长年无战事，但却有比英国好得多的增长记录。奥尔森仍然用集团理论来解释。瑞典与挪威均有强大的，且成立时间较长的特殊利益集团，但两国的主要特殊利益集团都是高度综合性的，那里的工会是全国性的，雇主的组织也是相容性的，主要的集团都是广泛性集团。广泛性组织有考虑社会利益的动机，不是通过分利，而是通过增进整个社会的经济来为自己的集团谋利。比如，“挪威和瑞典劳工组织在战后一段时间内与更具广泛性的劳工党派部分地联合起来（与英国的情况相反），不时强调要鼓励保护高效率和增长率的政策。”[34]而英国的利益集团大都历史悠久，范围狭隘，只代表特殊利益，缺乏广泛性，它们只注重分利，没有考虑社会整体利益的动机。加之英国人的正统观念顽固，阶级壁垒森严，有的集团排他性强，倾向于排斥新成员，反对社会变革。英国僵化的集团结构遂成为经济增长的障碍。[35]根据奥尔森对上述国家的兴衰的分析，打碎分利集团的联盟，消除制度僵化症是国家发展的一种重要条件。
另一种例子是19世纪后期美国、德国、日本的高速发展。美国独立以后到一战前，在短短100多年里一跃成为世界经济强国。德国在19世纪初仍十分贫穷，但到1914年却超过了英国。日本在1868明治维新以后仅半个世纪内就成为世界上唯一的非西方工业强国。俾斯麦统一德国境内的众多小邦国，日本的明治维新消藩设县，剥夺幕府将军的特权，加强中央集权。政治统一是这两个国家经济起飞的助推剂，奥尔森认为近代欧洲在世界上的率先现代化也出自同样的原因，即由政治上的统一扫除全国统一市场的障碍。1957年成立的欧洲共同市场（法、德、意、比、荷、卢）到1980年代前的经济增长也明显地高于二战期间未遭受军事侵略与政治动乱的澳大利亚、新西兰、英国和美国。[36]
这类国家的发展动力来自管辖权的统一(jutisdictional integration)，即在一个广阔的区域内，实行比较自由的贸易，允许生产要素相对自由地流动，把一部分重要的经济决策的权力转移到新的权力机构手里。[37]共同体内的自由贸易政策对阻止垄断和特殊利益集团形成强有力的约束，管辖权的统一摧毁了原来较小辖区内的垄断势力，实现了有利于经济的增长制度环境。欧洲国家在近代的兴起大都经历了政治统一，市场扩大，分工专业化，贸易增加这样几个阶段。“一般说来，在现代欧洲的早期阶段，实行管辖权统一的地区比实行地方性限制的地区有较快的经济增长；最快的经济增长发生在既进行政治变革又实行管辖权统一的地区。”[38]美国的经济快速发展也正是发生在实行宪法以后的一个多世纪内。
正统的政治团体论的一个缺陷是忽视对民族、国家和社会的政治研究，被批评为只研究有限的政治现象，无法处理“公共利益”、“国家利益”或“民族利益”等更为宏观的政治现象。奥尔森的集团国家分析正好弥补了政治团体论的这一缺陷，他的方法并不是把国家、民族等实体当作一种团体，而是通过集团之间的相互关系从结构的角度分析集团互动对国家的影响。我们认为，尽管奥尔森没有专门论述国家问题，但他从集团活动形成的结构性后果出发，找到了一个建构集团与国家之间逻辑联系较好的一个渠道。
2 政府类型的效率分析
从政府的有限职能出发，根据政府的目标，公共选择学派把政府分为三类模式。一种叫仁慈的****者模式，政府具有绝对的权威，但以社会利益为自己的利益，并把利益最大化，即全民最大福利作为自己政策的出发点，又可称之为柏拉图式的政府，即无私的、只为全民利益的公仆政府。政府根据社会的偏好向社会提供公共物品，没有任何统治者个人的，或政府自身独立的利益。政府的全部收入都用于公民的福利，公共选择学派认为社会的总产出能达到极大化，这种政府是有效率的。
另一类为“拥有独立利益的巨物”模式。政府机构庞大，目标是追求自身的利益最大化，政府整体的利益在于财政收入的最大化，官员的目标则是追求权力和待遇等。巨物型政府包括两种：一种是****君主政府，与公仆政府相反，这种政府的目标只是使统治者的收入最大化，民众所需的公共物品供给不足，君主强征暴敛，百姓不堪重负，因此****君主政府是低效率的。另一种是官僚政府，与****政府类似，这种政府的目标只是使整个官僚机构的收入最大化，选民的偏好永远是第二位的，这类政府治下的社会总产出少于柏拉图式的政府，因而也是低效率的。官僚政府与****政府还是有区别的，统治者不是****君主个人，而是官僚群体，官僚之间在谋取个人利益最大化时存在相互制约，社会的福利损失可能会减少，因而官僚政府的效率可能高于****政府。
再一类是西方的民主政府模式。全体公民通过选票的形式参与决策，政府的决策与公民的偏好之间从而建立起联系，政府行为受选民的约束。选民与政府之间还有个重要的中介——利益集团，利益集团集中和综合了选民的意愿，通过种种渠道影响政策，政府的决策是各个利益集团相互博弈的结果。民主政府中选民的偏好能反映，社会总产出有可能达到最大化，因而是有效率的。但民主政府的效率带有约束条件：社会总产出与利益集团的竞争占用的资源量成反比。
公共选择学派对三种政府模式的区分以社会总体的经济效率为重要依据，在这点上吸收了福利经济学的观点。福利经济学的一个重要任务是分析集体的福利是如何增进的，这个目标是否实现，用帕累托最优作为标准，即“如果某个经济达到这样一种状态，以致于一个人的状况不可能再变得更好，除非使其他至少一个人的状况变得更坏时，社会福利就不再有改善的可能，”的时候。[39]公共选择的学术目标是研究理性的个人如何通过集体行动，借助政府决策，实现集体福利的增进。
公共选择学派认为现实中的政府介于“巨物模式”与“民主模式”之间。从政府官员的角度，作为经济人，他们的目标是个人利益的最大化，有可能以权谋私，从而使国家成为“具有独立利益的巨物”。另一方面，现行制度下选民对政治家和官员又有制约，限制了政治家和官员追求个人利益最大化时的消极后果。
公共选择学派在这里评价政府效率的标准是一个政府是否与尽量多的选民，或选民的尽量多的偏好相符。这时他们对效率的理解不是增长，而是切中民意，他们以社会总产出的最大化来定义效率，这与经济自由主义的哲学——个人主义，已经相去甚远了。
