基层民主建设是我国社会主义民主政治的起点。加强基层民主政治建设有利于保证社会和谐，促进国家长治久安。我国高校目前在基层民主建设的过程中，还遇到一些阻力和障碍。通过法制的途径，推进高校基层民主政治建设，更有利于依法治国的实现，把人民当家作主与依法治国结合起来。
民主是一种理性的、非暴力的生活方式，也是我国《宪法》规定的公民权利之一。基层民主是指基层自治和民主管理，是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是我国社会主义民主制度的重要组成部分，也是社会主义现代化建设的重要环节和根本保证。党的十八大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”“完善基层民主制度”。作为高等教育机构的高校，是人类优秀思想的集聚地和发源地，引领时代思想潮流，在基层民主建设方面应该起到试验田和领头羊的作用。
一、高校基层民主政治建设中存在的主要问题
高校老师大多都是高级知识分子，民主素养也比其他群体相对高些，近年来基层民主政治建设取得了一定进步，但是由于我国的民主机制发展不完善，促进动力不足，使得高校基层民主政治建设也面临着一些问题与矛盾，这也在一定程度上导致了高校基层民主的发展滞后。
(一)基层党组织民主建设有待进一步加强
高校党内基层民主建设要求各基层的院系和各职能部门紧紧围绕学校的人才培养方案，依靠广大教职工党员和学生党员的积极参与，不断增强高校基层党内的凝聚力和号召力，推进高校党内基层民主的建设。目前高校党内基层民主建设仍然存在一些困难和问题，高校党内基层民主建设的发展与广大教职工和学生的期望相比还有在一定的差距。
高校作为高级知识分子集聚的地方，有很多优秀的人才和积极分子。但是随着社会的发展和时代的进步，广大党员的视野更加宽广，观念更加开放，思想更加活跃，同时，其价值观也呈现出多元化趋势。一是高校党内基层民主氛围不浓，党员的民主意识还不够积极主动，面对一些不合程序的决定，认为自己也不是领导，多一事不如少一事，就争一只眼，闭一只眼，随大流。二是新形势下有的党员干部不知道如何进一步发挥党员的先锋模范作用。有些党员干部认为自己作为一名教师，把课教好、科研搞好就是先进，没有理解在全面实现小康社会发展目标过程中，发挥党员先锋模范作用的主要形式。三是高校党内基层民主透明度不够高，监督有时被“虚化”。有些基层党组织对于该公开的党务，没有及时公开，党内也缺乏监督，很多党员对党内的事情和工作知道的比较少。四是高校党内基层民主渠道不够通畅，党员的民主意愿表达有时会受到阻碍。很多党员有时候很想表达自己不同于领导的意见和建议，但是往往多由于系里领导的谈话、院里领导的嘱托，而不敢表达。五是高校党内基层民主程序不够规范，党员的民主权利有待进一步得到保障。
(二)基层民众对基层民主政治存在较大的“误解”
在相当一些高校里，普通教师、职工往往被领导习惯性地看成被管理者，绝大多数处于高校的“底层”，几乎没有实质的机会参与学校各方面的行政管理和监督，基本不掌握高校运行的“主导权”。学校出台的各项决策、管理规章条目，多是对师生的规范，而这些规范都由院校领导层的集权系统作出，教职工提的建议再合理，也难有回旋余地，教师的“主人翁”地位往往落空，教师与学生实际上处于一种被动服从的地位。一些院校把教师这一办学主体实际置于管理决策之外，这是对教师在高校中主体地位的挑战，这必然会严重挫伤其办学积极性。对于这种情况，有的教师也常常不经过任何调查研究就想当然的将问题原因归咎于强势群体一方，甚至部分基层民众将问题归咎于基层民主政治制度本身，从而造成“误解”的产生。
(三)基层民主组织“四个民主”建设不够“平衡”
所谓基层民主政治建设是指，人民群众通过民主参与、民主决策、民主管理、民主监督等方面的实践，直接参与和自己切身利益密切相关的国家与社会事务管理。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四者相互渗透，相互促进，相互衔接，贯穿于高校基层民主政治建设的实践之中。基层“四个民主”之间是互相联系的统一有机整体，不能“厚此薄彼”，更不能人为的加以割裂。现实情况却是，由于基层民主选举相对而言在形式上易于实现，民主选举被关注度相当高，成为广大基层民众所瞩目的政治生活中的大事。而民主决策、民主管理与民主监督开展普遍要逊色的多。在有些高校基层民主选举参与人数较多，场面较大，容易得到基层民众的重视，而民主决策、民主管理与民主监督因缺乏操作性强的规章制度和管理体制，经常出现不民主、不公开、不透明等现象，造成基层群众不满意，干群关系紧张的局面。对于民主决策、民主管理与民主监督而言，没有与之相对应行之有效的监督保障程序、评估评价体系、客观的量化指标。而基层民主选举尚有一定组织程序加以监督相比，所以，基层民主选举逐渐深入人心，导致基层民主选举占据了基层民众政治生活的绝大部分，民主管理、民主决策和民主监督成了不折不扣的“口号”。
(四)法制保障制度存在缺陷
在高校基层民主的立法方面，我国缺少相应的法律规范。我国《宪法》对于一些基层群众自治组织，只是做了职责、性质、地位、组织机构、产生方式和工作方式等一系列问题等简单的规定，而对于自治的核心问题并没有做出明确具体的规定。而我国法律在选举委员会的产生、投票、流动票箱、罢免等方面过于简单的规定，也使得具体到基层工作中出现无法可依的局面。我国现阶段，与时代要求相适应的法律法规还没有被制定出来，现行的相关法律法规不能完全适应新情况新问题的出现，这些新的挑战必然会导致不良后果的出现：一部分人钻法律的“空子”，违法乱纪，破坏基层民主政治建设的发展;一部分人在行使民主权利时出现“无法可依”的窘迫局面。譬如，《高等学校教职工代表大会暂行条例》已公布30多年了，但却从未成有过修改。该条例规定：学校重大决策和涉及教职工切身利益问题必须由教代会通过或审议决定。但究竟以何种形式通过，却语焉不详。
(五)二级教代会制度作用的发挥受到限制
教职工代表大会和工会会员代表大会是高校基层群众自治制度在高校的表现形式，是高校民主管理的基本形式。然而，“两会”在高校基层民主政治建设中的作用发挥却受到了阻碍。如教代会召开与换届不按规定举行、教代会工作程序随意性很大、一线教师代表比例明显不足、四项权利”落实情况等等。有的学院领导把二级教代会当成工会的一项普通工作，没有给予充分的重视和支持;有的学院领导则认为，各学院既有党委会议、党政联席会议，又有院务会议、教授委员会议，没有必要再建立教代会制度;有的学院领导习惯于我行我素，对于重大问题等相关制度方案不按规定提交教代会讨论。有的教职工民主意识不强，对教代会的职权和作用认识不明确;有的教职工认为，开教代会不过是搞形式、走过场;有的教职工认为，工会的工作范围除组织召开工代会外，就是办办福利，搞搞文娱。目前，绝大多数高校没有按规定配备学院工会主席，普遍的做法是由教职工会员直接选举产生，基本都是兼职人员，无职级，无待遇。教代会具有审议建议权、审议决定权、审议通过权和评议监督权，这是其法定的民主管理职能。但在实际上，几乎就是有关领导说了算。审议中教师提了意见，往往得不到任何反馈;对学校重大事情的审议决定，教代会更只能听之任之。这些情况表明，教职工代表大会和工会会员代表大会在一定程度上被边缘化了。
二、加强高校基层民主政治建设的法治途径
(一)立法，坚持依法治校
法制是民主的保障，没有法治的民主，社会经济、文化建设就会陷入无序状态。在民主法制建设的大背景下，要促进有法可依的进程，以有关法律、法规和政策为依据，加快完善高校基层民主政治建设。如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国高等教育法》都分别对教师通过教代会或者其他形式参与学校民主管理和监督做出了明确规定。教职工参与学校民主管理和民主监督是《中华人民共和国宪法》赋予的权力，具有强力的法律依据。
实行依法治校，就是广大教职员工在党组织领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理学校事务，使学校各项工作逐步走向法制化和规范化。高校必须建立现代学校制度和依法决策、办学、管理的工作机制;保障国家教育方针的贯彻落实，创造良好的法制环境;切实提高校长、教师、学生的法制素质;改革不合理的管理体制;努力实现学校内部的教育公平;建立完善的救济渠道，使教师和受教育者的合法权益依法得到保障;实行公开公正民主的干部选拔制度;切实提高管理人员的素质，增强学校内部管理的公开性和透明度。
(二)普法，增强教师自身的维权意识
随着社会的发展，普法教育变得越来越重要。深入学习宣传国家基本法律制度，培育民主法制观念、爱国意识和国家安全统一意识。作为高校老师，要努力做到学法、懂法、用法、守法，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，使公民牢固树立法律至上、崇尚法治、公平正义等社会主义法治理念。积极的接受普法教育，树立法律保护意识，维护自我权利。
教师自身维权意识的淡薄直接影响着教师权益的维护和保障，切实维护教师的合法权利和利益，首先需要增强教师自身的维权意识。教师自身维权意识缺乏，既受传统“人治”思想的影响，也受现行法律不完备等因素的制约。致使，当自身权益受到侵害时，更多的去选择忍耐和沉默。作为引导当代青年健康成长的教育工作者，要熟悉并领会《教师法》、《教育法》、《教师资格条例》、《高等教育法》等相关法律法规，强化自身的法制意识和法制观念，同时要敢于运用法律武器维护自身的合法权益，当自己权益受到非法侵害时，要直面法律事实，增强自身的维权意识和责任。
(三)法治，依法办事
在推进基层民主政治建设过程中，要始终坚持严格依法办事的原则，树立严格的法律意识。在制定政策、起草文件、指导基层过程中，注重法规的规范指导作用，使基层民主政治实践稳步向前。
1、加强制度建设
规章制度具有权威性和制约胜，是在一定范围内要求人们必须共同遵守的具有法规约束的文件。规章制度不是法律，但是制度建设的目的确是依法办学、依法治校，用切实可行的规章制度规范工作程序和工作行为，使管理民主化、规范化，完善和发展民主集中制。民主建设是制度建设的基础和前提，制度建设是民主建设的规范与保证。制度建设保证并实现民主的制度化、规范化、程序化，民主建设为制度建设提供广泛的群众基础和合理性取向。没有制度建设，民主就会流于形式民主薄弱;没有民主，制度建设就会走向强制。民主与法制的建设是一个长期过程，发展民主、完善法制的任务很艰巨。所以，制度应以思想道德建设为基础，使制度建设成为全体师生的共识，把制度建设与思想建设结合起来，提高执行的自觉性。制度建设主要应该体现四个方而的原则：一是学院规章与政策法规相符合的原则。二是规章之间相协调的原则。三是以提高师生执行制度的自觉性为目的的原则。四是能够建立保证制度运行的机制的原则。
2、坚持校务公开，建立监督评估机制
校务公开是教职员工的参政渠道的拓宽，是高校基层民主政治建设的新探索和新实践。教职员工应该享有知情权、参与权、决策权和监督权，因为他们高校的主体，是高校发展的依靠力量。推进院务公开关键是公开、实质是监督、难点是真实，目的是要让教职工真正成为主人。一是进一步增强推进校务公开的自觉性和紧迫感;二是要抓住关键环节和重点、热点问题实行公开。三是建立健全统一领导、各负其责、相互密切配合和监督、师生员工积极参与的领导体制和工作机制。
建立和完善院务公开监督机制。校务公开的真实性、及时性和实效性需要进行监督检查。建立适合新时期高校基层工作特点的监督机制，是落实校务公开、维护教职工主人翁地位、推进民主建设的重要保证。这个监督机制要落到实处，必须与学校党政对二级单位的工作考核联系起来，必须与组织人事部门对中层干部的考核联系起来，必须与评先评优联系起来，这样才能推进监督机制作用的发挥。 3、完善教代会，发挥工会作用
教代会是由全校教职工民主选举产生的代表组织，是全校重大活动重大决策的议事机关。教代会在高校中的地位是法律所规定的。教职工通过教代会这一组织形式，参加高校的民主管理和民主监督，推进高校的民主政治建设，是法律所赋予的权利。教代会的定期召开、教代会代表的产生、代表的权利和义务、教代会议题的确定、教代会决议的通过、代表提案的征集及落实提案的督促、开展校务公开、民主评议领导干部等等，都是发扬民主、贯彻民主集中制的过程。进一步完善和发展教代会制度建设，是高校认真贯彻党的“全心全意依靠教职工办好学校”方针的具体表现。高校的教代会制度，体现了民主集中制原则和社会主义民主政治建设在高校的发展。
工会是高校各级机构教职工活动的基层组织，是维护教职工权利和利益的正规行政组织。工会作为教代会的常设工作机构，要注重发挥教代会闭会期间代表的民主参与和民主监督作用，不断丰富完善闭会期间教职工的利益表达和协调机制。各级工会管理人员要经常深入群众中去，了解教工的思想动态，体察教工的实际困难，及时向学校决策机构反映教工的实际情况和实际困难，切实加强工会的制度建设，建立健全工会的各项规章制度，最大限度的体现广大教职工的权利和利益。因此，要健全工会的各级组织，最大限度地发挥工会的桥梁和纽带作用。
4、发展协商民主，进一步提高教职工参与民主管理的积极性
党的十八大提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断。高校广大教职工，特别是高校教师，可谓人杰济济，藏龙卧虎。在新的形势下高校要办出自己的特色、办出自己的水平，必须依靠全体教职工的聪明才智。协商民主强调平等，协商民主的内涵就是协商主体的平等性。发展社会主义协商民主，进一步给全体教职工提供积极参与学校改革发展的便利平台，集中教职工的智慧，求同存异，使他们以更为明确的主体身份、平等的地位、明确的利益主张和有保障的权利，参与学校公共事务管理，为学校科学的决策提供可靠、科学、可执行的依据，积极地为学校发展承担责任与贡献力量。
作者：杨文超 来源：当代青年(下半月) 2016年3期
