随着欧洲政治一体化的深入，欧洲议会这一“超国家”制度形式的作用理应得到加强，而且近年来发生的一些重要政治事件似乎表明欧盟各国加强欧洲议会作用的政治意愿。欧洲议会在选举制度和职能等诸方面的变化无疑将会成为欧盟政治一体化进程中最重要的一个方面。此外，欧洲议会在外交事务上的某些异常举动也备受其他国家关注。本文旨在对欧洲议会及其相关问题做一概括性的介绍。
一、欧洲议会的由来
欧洲议会建立和健全的过程是和欧洲一体化的进程息息相关的。第二次世界大战结束以后，饱受战争之苦的西欧国家寻求联合。1951年4月，在著名的《舒曼》宣言中，法国外交部长罗贝尔-舒曼受让-莫内的启发，提出法、德两国以及所有愿意参加的欧洲国家共享煤炭、钢铁资源的建议。1951年4月，德国、比利时、法国、意大利、卢森堡和荷兰6国在巴黎签署了《欧洲煤钢共同体条约》，同年7月，条约正式生效。8月，共同体高级事务委员会开始行使职权，比利时外交部长保罗-亨利·斯帕克当选为共同大会主席。随后，在充分协商的基础上，比利时、法国、德国、意大利、卢森堡和荷兰6国在罗马签署了具有里程碑意义的欧洲经济共同体(CEE)和欧洲核能共同体条约(EURATOM)，简称《罗马条约》。“三大条约”的签署为欧洲议会的建立奠定了基础。1958年3月，欧洲议员大会成立大会在法国的斯特拉斯堡举行，以代替欧洲煤钢联盟共同大会。罗贝尔-舒曼当选为主席。1962年3月，欧洲议员大会决定更名为欧洲议会。
二、欧洲议会的选举制度
在1979年欧洲议员由全民选举产生之前，欧洲议员是由上述三个条约签署国的议会任命的。在实行完全统一的选举程序之前，欧盟各国目前的情况有所不同：
(一)选举日期。由欧盟理事会在征得欧洲议会的同意之后决定。各国选举应在确定的选举日所在的一周内(从星期四到星期日之间)进行，最后一次选举是在2004年6月10日至13日举行的。
(二)选区。除爱尔兰、英国、德国、比利时和法国特别是人口在2000万以上的国家有几个选区外，其他国家只有一个选区。例如，法国有8个选区，本土7个，海外省和领土构成一个共同选区。而比利时则由法语、荷兰语和德语区分别构成三个选区。
(三)比例代表制。大部分国家没有规定一个党派在议会获得席位的最小选票比例。但德、法等国规定，如果一个党派在选举中的得票比例不超过5%，或4%或3%，就没有获得议会席位的资格。
一些国家允许选民混合圈选，而在另一些国家则只能投一个党派的票。
(四)对兼职的要求。为了减少议员中经常发生的缺席现象，避免一些重要人物在选举过程中被列在党派候选人名单的前几名当选后又辞职的情况，欧洲议会和欧盟理事会决定，在下列情况下不能当选欧洲议会议员：政府成员;欧盟委员会成员;欧洲法庭相关人员及在欧盟有关机构工作的各类人员等。除爱尔兰和英国外，从2004年的选举开始，其他各国议会议员不能成为欧洲议会议员的候选人。
(五)选举和被选举权。18岁为各国公民参加选举的法定年龄。任何一个欧盟成员国的国民可在其居住的另一欧盟成员国投票，享有和该国国民一样的权利。但各国对“居住”时间等的要求有不同的规定;各国对被选举年龄的限制从18岁(芬兰等9国)到35岁(波兰)不等。
(六)促进男女平等的规定。欧洲议会中的女议员所占比例远比其在各成员国议会中的比例要高，而且这一比例随各届选举不断上升。但实施男女平等原则的具体要求由欧盟各政党自行规定。
欧洲议会的选举每五年进行一次。欧洲议会议员的总数随着欧盟的不断扩大而不断增加。各国所占名额原则上按其人口占欧盟总人口的比例分配。2004年选举产生的议员人数最多的是德国，有99名，最少的是马耳他，只有5名议员。而法、意、英三国因人口数基本相同而各有78位议员。但上述四个大国约占全体议员的45.5%。《欧洲宪法条约》规定欧洲议会的议员人数将不超过750名，并将每个成员国的议员人数的最低限额由4个增加到6个。卢森堡现有6个议员。同样数目的德国议员所代表的人口数是卢森堡现有人口的10倍。
三、欧洲议会职能的强化
虽然欧洲议会在各方面仍不能和各国议会相比，但作为惟一通过民主选举产生的欧盟权力机构，其作用似应进一步发挥，以解决所谓“民主缺失”问题。从1952年成立到1997年全民选举，它实际上只是一个咨询机构。之后，几个重要条约的签署对欧洲议会权力的扩大起到了重要的作用。
(一)《统一欧洲文件》，也译为《单一欧洲条约》(1987)，引入了欧洲议会和欧盟理事会在立法程序上的“合作机制”。但需要说明的是，在这种合作机制下，仍由欧盟理事会做最后决定。
(二)《马斯特里赫特条约》(1993)则引入了对欧洲议会具有重要意义的“共同决策机制”，使欧洲议会在某些方面具有和欧盟理事会同样权力的真正的立法机构。这些方面包括欧盟内部市场、人员和物资的自由流动、教育等。结构调整基金的使用和一些国际条约的签署必须经过欧洲议会的同意。
(三)《阿姆斯特丹条约》(1997) 和《尼斯条约》(2001)进一步将共同决策机制适用的范围扩大到如卫生政策，反对走私、偷税漏税和营私舞弊，职业培训和环境保护等35个方面。
(四)《欧洲宪法条约》则将上述机制的适用范围扩大到如知识产权、劳动保护、农业政策、司法合作等80多个方面。同时规定欧盟委员会主席将由欧洲议会选举产生。“共同决策机制作为一个正常立法程序，赋予了欧洲议会一定范围的立法权。”
概括起来，欧洲议会的职权主要表现在以下三个方面：
(一)与欧盟理事会一起行使立法权。通过“合作机制”，欧洲议会参加欧盟有关法规和条例的起草，并就欧盟委员会的提议提出意见。 欧盟委员会应根据欧洲议会的意见对上述内容进行修改。从1986年开始，在所谓“一致意见”机制下，由欧盟委员会签署的国际条约及欧盟的扩大都必须经过欧洲议会的批准。这种机制也被扩展到别的方面，包括统一选举法案。在“共同决策机制”下，议会可以在绝大多数情况下否决由理事会达成的“共识”。但条约中同时建立了一个调解机制(程序)。在立法过程中，理事会和议会经常协商，而且在一些方面，理事会必须听取议会的意见。所以，还不能说欧洲议会具有真正意义上的完全立法权，但它确实越来越多地介入立法程序。
(二)与欧盟理事会一起行使对欧盟预算控制和批准的权力。欧盟预算必须由议会(批准)通过，这是其自1970年以来获得的主要权力。预算在欧洲委员会准备就绪后，就在理事会和议会之间穿梭。议会对预算具有否决权，预算报告遭否决后需重新启动预算程序。这种情况实际上已经发生过好几次。但对于所谓“强制性”支出(约占四分之三的预算)，其中对农业的补贴约占一半，议会只能对理事会的预算报告提出修改意见。而对非“强制性”预算的修正案，在有三分之二多数票的情况下，议会或予以通过或予以拒绝(这在1980年曾发生)。预算报告须由议会主席批准后才能最终通过。
(三)议会的监督权。这一监督权主要和欧盟委员会有关。监督权首先表现为议会可参阅所有欧盟委员会的报告，也可以书面或口头的形式向欧盟委员会或理事会提问。只要四分之一的议员提出要求，议会还可举行听证会或组织调查委员会。
最重要的监督权莫过于不信任案，这可能导致欧盟委员会集体辞职。1999年桑特委员会因面对欧洲议会的弹劾而被迫辞职，而现任主席巴罗佐迫于压力对他领导的欧盟委员会作出人事变动，反映了欧洲议会监督权的加强。
总之，欧洲议会在立法权的行使及对行政的监督方面的职权只不过在有限的范围内得到部分实现。这可以从欧盟理事会在欧盟决策机制中的中心地位及欧盟委员会不对议会负责的现状看出来。
四、欧洲议会的政党团体
欧洲政党团体早在欧洲煤钢共同体的共同大会时代就已存在，但这时候政党团体是以意识形态为中心而划分的。起初，只有三个政党团体：基督教民主党、社会民主党和自由党人。1979年欧洲议员由全民选举产生使议会的政党团体发生了变化。2004年的议会选举形成了7个政党团体。根据《欧洲议会章程》的规定，任何一个政党组织都必须有至少19个议员，而且他们必须来自至少5个成员国。本届议会现有的7个政党团体是：
(一)欧洲人民党(基督教民主党)/欧洲民主党(EPP-ED)。这是欧洲议会中目前最大的政党团体，有263个议员，占全体议员的36%。它包括德国的基督教民主党、英国的保守党和其他中间、中右派政治力量。该党团在2004年的大选中赢得38.2%选票，是惟一一个议员来自全体25个成员国的政党团体。从国籍看，德国议员共49人，而丹麦和立陶宛只有1个议员。1999年以来，该党团一直是欧洲议会中最大的党团。
(二)欧洲议会社会民主党。欧洲议会中的第二大党团，现有200个议员，来自23个成员国。该党团一直是欧洲议会的主要左派政治力量之一。法国社会民主党在《欧洲宪法条约》公投中的分裂所造成的后果使人看到这一党团的某些复杂性。
(三)欧洲自由民主联盟。现有90个议员，分别来自19个成员国，政治倾向上属中间派，是欧洲联盟主义者，在议会中正好处于大党团和小党团之间。意大利、英国和法国是该党团中议员人数最多的国家。
(四)绿党/欧洲自由联盟。欧洲自由联盟是指所谓“无国家民族的代表(地区主义者)”[1]。这一党团有42个议员，来自13个成员国。其中13位来自德国，而卢森堡等国只有一个议员。这是一个相对较年轻的党团。绿党是在上世纪70年代出现的，而它和“欧洲自由联盟”的联合是1997年7月才开始的。由于长期参加欧盟政治进程，绿党所关心的实际上已经超出了与环境有直接联系的问题，而涉及政治、经济、社会和可持续发展等一系列问题。
(五)欧洲左派联盟/北欧绿党。该党团有41个议员，来自14个成员国，在2004年的选举中，共赢得近900万选民的拥护。议员人数最多的是德国和意大利，各有7名议员。这一党团由16个党派组成，代表共产党、其他左派和部分欧洲社会民主党，其中两个党派属于非欧盟成员国挪威和瑞士。现任党团主席是法国共产党人弗朗茨-乌尔兹。
(六)独立/民主党团，该党团是2004年7月在原“民主、多元欧洲(ED)”的基础上形成的，现有22位议员，约占议员总数的3%，他们分别来自8个成员国，其中英国“独立党”(UKIP)议员10名。这些英国议员主张英国退出欧盟。这一党团的成员以反对“欧洲宪法条约”，常试图“干扰”欧盟各国及欧盟委员会官员在欧洲议会大会上的讲话或演说，采用特别的政治宣传方式而引人注目。他们把自己描述为“欧洲批评主义者”、“欧洲悲观主义者”。
(七)民族欧洲同盟(UEN)，该党团在2004年的选举中获得的投票率为3.7%，有27个议员，另加之后选举的3名波兰议员。其中，由两个波兰党派产生的议员共10名，意大利有9名。“民族认同”、“文化”、“语言”、“家庭”等一般概念被该党团赋予特殊的含义，以与所谓的“唯物主义的社会概念”相对立。
欧洲议会现在仍有43个议员由于各种原因而未能组成或加入一个党团。就法律条文而言，议员在议会参加表决是个人行为，事实上，各个政党团体对议员的影响是很大的。电视画面上见到的，议会表决过程中不断朝上朝下的“大拇指”就是这种事实的生动反映。
欧洲议会与各国议会不同，没有执政党和在野党之分。从1979年到1999年，欧洲议会的多数派是由欧洲人民党团(PPE)和欧洲社会民主党团构成的。尽管1999年选举后左、右两大政党不再正式合作，但从议会历年投票的情况看，他们仍在50%以上的投票表决中作出同一选择。同样，受比例制的影响，议会主要机构的人选(包括欧洲议会主席、议会常务委员会及主管财务和行政的总务主任、调解员)和各个委员会的报告起草人等人选都和党团的大小有关。正是为了能够更多地影响几个在决策中起重要作用的委员会的工作，法国等几个国家增加了选区，以保证在比例制选举条件下，国内几个大党能够在有影响的委员会中有更多的议员。这说明，这些国家的政府对欧洲议会的专门委员会、特别是几个重要委员会的重视。
结束语
从一个不受重视的咨询机构到具有越来越重要的立法、批准和监督权，欧洲议会的成长过程反映了欧洲经济、政治一体化的进程。以欧元为象征的欧洲经济一体化取得了令人刮目相看的成就，但《欧洲宪法条约》 在公决中遇到的挫折也预示着政治一体化的艰难和曲折。然而，我们完全有理由相信，拥有发达的科学技术、优越的自然条件、共同的文化根基、一致的利益基础和基本一致的政治意愿的欧洲诸国，一定能够在比较短的时间内克服由发展水平上的差异等因素产生的一些问题，向政治一体化迈进。在这一过程中，欧洲议会作为惟一由民主选举产生的欧洲共同体的权力机构，无疑将会在许多方面起到越来越重要的作用。近年来，欧洲议会做出了很大的努力来缩短其和选民的“距离”。总之，欧洲议会在立法和监督等方面虽仍不能和各国议会的政治作用相提并论，但它在立法等各方面对欧盟各国及同盟外其他国家和地区的影响日益明显是不争的事实。不能排除某些力量企图把欧洲议会作为其政治、特别是外交工具的可能性。这些都应该引起我们的重视。
我国是一个多民族的大国，地区差异比较大，社会结构在比较短的时间内经历过也正在经历着重大变化。国外的经验证明，人民代表大会制度的健全和完善是我国政治文明建设的关键，我们需要借鉴各种有益的经验。长达200页的《欧洲议会章程》，把一个有25个成员国、讲20种语言并在三个国家办公、开会的庞大“超国家”机构组织得井井有条，不管这可能产生什么形式的“官僚”作风和行为，都是令人惊叹的，它反映了一种强烈的政治意愿。欧盟的经济、政治一体化，也为东亚各国寻求一体化、构想新的战略格局提供了不可多得的经验。
作者：贺长年 来源：人大研究 2006年9期
