美国的乡镇或社区犹如一个个小型的独立单位体，其乡镇或社区政治建制的乡民大会、行政理事会、专门委员会等机构，在涉及到居民切身利益的公共事务上发挥其公民社会作用和重要影响力，使民主成为具体可感的、可行的、可触及的和可参与的民主，而这对海南公民社会的建设具有极大的研究价值和借鉴意义。
2013年03月17日新闻发布会上，李克强一方面强调我国经济应该继续保持良好势头的持续增长，防范可能产生的通货膨胀，控制未来潜在风险，同时也要不断着力提高城乡居民生活水平，积极改善低收入者的收入现状，并持续地扩大中等收入的群体。另一方面，李克强把城镇化建设作为新一届政府的工作重点，即新型城镇化是以人为核心的城镇化，并特别强调要防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛[1]。目前虽然我国城镇化率从1978年的18%已经上升到2012年的53%，但这并不是真正意义上的“城镇化”，仅仅户籍由“农村户口”变为“城镇户口”，或者说是形式上“土地的城市化”而非实质上“人的城市化”。有3个重要的关键的问题没有解决：
一是农民工和失地农民的基本养老保险、基本医疗保险、待遇支付、基础教育及其社会保险费缴纳的问题。我国社会保险转移机制本身就不完善，国家对社会保险的跨省转移还无法真正实现，社会保险城乡之间相互衔接、转移的机制还没出台或者是不健全。农民工本身的流动性就大，当他们参加社会保险后，在外地流动就业或返回自身居住地时，社会保险关系和资金不能转移接续，很难享受到相应的参保待遇，无法为进城农民提供市民应享有的一切福利和保障。尤其是在过去十年，城镇化主要是为了拉动经济增长，而非真正意义上的促进农民向城市的转移。因此新型城镇化建设其实质应该是以人口城镇化为核心，实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转换，给予民间创造更多自由，并以中产阶级的壮大来发展服务业，吸收就业。只有这样，中国的城镇化转型与可持续发展才会实现。“我们说我国还属于发展中国家，一个重要因素就是我国城镇化率比较低。而在实现了现代化的发达国家，城市化率基本上在75%-80%甚至更高，城镇人口比例和非农就业比例都很高。”[2]
二是城镇化是我国拉动和扩大内需的最大潜力。我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。差距就是潜力。城镇化是我国当前最大的社会和产业的结构调整，是最大的内需源泉和动力，也是我国目前最大的改革红利。“从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也会给城市发展提供多层次的人力资源。但城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由‘乡’到‘城’的重要转变。我们要积极稳妥地推进城镇化，注重提高城镇化质量，科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展。同时，努力为农民工及其家属提供基本公共服务，使农民能够转为市民。展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”[3]在未来的10-20年时间之内，我国将加快实现农村城市化发展的步伐和节奏，城镇化率要达到70%以上，城镇化既可以使外需降下来，又能够转化国内的经济发展方式，只有城镇化的发展才能刺激服务业的发展。而在这个过程中消费需求将被大量地释放出来，改变目前农业比较效益较低、农村消费水平低的局面，并与投资需求结构升级产生的机遇有机结合起来，实现我国经济有质量的、可持续的发展，同时也将给世界经济注入新的动力和活力，并大幅提高我国的消费水平，而这就必须提高城镇化水平，使一部分农村居民转化为城镇居民，这是扩大内需的主要途径。
三是当城镇化发展起来之后，相应的乡镇或社区政治建制不仅要摆脱现有的体制格局的不适合甚至羁绊，更要在此基础上改革与创新。海南岛由于长期处于边远地区，经济建设和社会发展起点低、起步晚，随着海南近年来的对外开放和国民经济的发展，城市化水平也不同程度地得到快速发展，人们的生活水平得到大幅度的改善。但随之而来的是社会管理中存在许多薄弱环节，包括大量流动人口和新移民人口的增加、乡镇社区的服务、社会福利和社会公益事业在内的一系列问题。主要表现在一是乡镇与社区的组织结构与职能配置使得社会治理行政化色彩很浓，比如海口市实行的“两级政府、三级管理”、居民委员会的“四级网络”等等。使得政府在社区中的角色和职能过于繁重，这不仅造成了政府职能的“越位”和“错位”，而且也压抑了乡镇与社区内生力量的发育和成长。二是乡镇组织和公民力量发育不足，居民参与的渠道少，参与意识薄弱。而社会组织和公民力量的兴起和壮大是社会发展源源不断的动力，也是乡镇与社区自治最重要的体现。有鉴于此，我们可以从分析美国乡镇政治建制的乡民大会、行政理事会、专门委员会等机构入手，找到一些在涉及到居民切身利益的公共事务上发挥公民社会作用和重要影响力的启示与借鉴。
19世纪的法国历史学家、社会学家阿历克西·德·托克维尔(Alexis de Tocqueville) 在1830年7月革命后，因政见分歧，向司法部请假，要求去美国考察颇受到欧洲各国重视的新监狱制度。他于1831年4月2日乘船离开法国，5月9日到达美国。在美国考察9个月零几天，于1832年2月22日离美回国。托克维尔考察美国后，把新大陆美国的民众基本的社会组织形式—乡镇作为民主制度和民情的基本因子和起点。社会的进步有赖于经济的发展，经济自由的前提是政治自由，政治自由就是免于强制的自由，是摆脱了他人专断权力的自由，是从种种令人难熬的束缚中解放出来的自由，在人们能真正获得自由之前，必须打破“物质匮乏的专制”，解除“经济制度的束缚”。托克维尔终其一生的真正的主题在于他关注那种可能唤醒公民灵魂的阐明，他不仅是个废除主义者，更是一个民主与自由的倡导者，他认为民主在本质上是一种个人主义的制度，与社会主义有着不可调和的冲突。1848年9月12日在制宪会议的一次演讲中，托克维尔还是强调了民主与社会主义的区别：“民主扩展个人自由的范围，而社会主义却对其加以限制;民主尽可能地赋予每一个人价值，而社会主义仅仅使每一个人成为一个工具、一个数字。民主与社会主义除了‘平等’这一词以外，没有任何相同的地方。但注意两者间的差异：民主是为了自由而追求平等，而社会主义则是为了压迫和奴役而追求平等。”[4]托克维尔也批评了个人主义，他认为人与人之间根基于相同目标的团结合作，因此他在考察美国之后认为美国可以建立起一个公民社会，从而避免过度依赖政府的干预的理想国家。因为“世界上所有社会中，长期以来一直最难摆脱专制政府的社会，恰恰是那些贵族制已不存在和不能再存在下去的社会。”[5]认为“一切政治权力、一切豁免好处、一切特权、政府的一切管理权，统统落在这个资产阶级的狭小的圈子里。……他们占据了所有的官职，使官职数大大增加，而且几乎全靠国库生活并把国库视为自己的产业。”他们“受利己心的驱使，对政府进行私人企业式的管理;他们当中的每个人，都把国事按照私事处理。” 正是出于这种“利己私心”和政府权力干预的担忧，美国乡镇在政治建制的考量就特别注重公民社会的建立，其政治建制的架构主要包括以下3部分：
1.居民大会(Town Meeting)。实际上从早期的17世纪的移民时代开始，定居点的居民就每周定期“以击鼓为信，在乡镇礼堂召开全体乡民大会，商讨并决定公共事务的有关事项，每个人都必须参加，不得缺席”[7]。如果缺席居民大会的话，将被处以罚款，因为这是每个居民的义务。在乡民大会上，每个人无论是贫富贵贱，都有发表自己不同意见的权利;每个人都可以根据自己的意愿和判断，对居民事务选择投票或弃权，赞成或反对。居民大会是整个乡镇的最高立法机构，而且是开放式形式。只要涉及到大家的事务都在公共广场由公民大会讨论决定。到后来随着人口增加和为提高议事效率，逐步产生了居民代表大会制的代议制机构。居民代表由居民直接选举产生，代表不同的选区，任期一般为2-3年，同时，选民也可以在代表大会上旁听代表大会，并发表自己的意见。在关键时候，居民还可以通过公决投票的方式推翻代表大会所做的决定。同时，居民大会的主席也是由选民产生。
2.行政理事会(Selectmen’s Meetings)。行政理事会实际上就是执行机构，在居民大会休会期间负责乡镇的日常事务，它也是由居民选举产生，任期2-3年。“每个乡镇的自由民将有充分的权利从他们自己中选举出对本乡镇的重大事务慎思明辨的事务官员，条件是不违背国家公法和命令，行政理事的数量不得超过9人。”[8]行政理事会没有专职人员，他们大多都有自己的职业，薪资也很少。平时负责乡镇的修桥补路、公共设施建设、学校、图书馆、养老院、卫生所、墓地管理等和居民生活戚戚相关的生活事务。
3.特别委员会(Select Committee)。负责专门事务的特别委员通常会分为两类：一类是常设委员会，如分管财政的财务委员会、管理学校的学校委员会等;一类是出于临时目的而设立的临时委员会，如天灾人祸的应急委员会等。特别委员会是“随着乡镇事务的日趋繁杂，分工越来越细密，对某一方面专门技能和知识的要求不断增强，应运而生产生的。委员会有些是乡民大会选举产生的，有些则是行政理事或乡民大会主席委任的”[9]。临时委员会只向居民大会提交工作报告，而且它一旦设立，可以不受外界干扰地独立开展工作，以保证其公正性和正常行使权力的有效性。
从以上美国乡镇政治体制的结构可以看出，公民社会的一个关键元素就是能有自由表达权，其中包括言论自由的表达权、投票选举的自由表达权。二者一定要基于一个每个人都有平等的身份。托克维尔就准确地观察到西方几百年来政治、社会中的各种因素都在促进平等的产生，美国民主乃至整个民主制的本质特征是平等，即身份的平等。这“是一件根本大事，而所有的个别事物则好像是由它产生的”[10]。所以“平等的逐渐向前发展既是人类历史的过去又是人类历史的未来”[11]。与其他相比，托克维尔认为民主的政治制度有其他政治制度所无法比拟的特定优点，即它使政治权利的观念普及到了每个公民，而在一个民主的时代，人民最需要的，仍然是自由。
因此，针对目前海南省乡镇与社区的治理行政化太强、乡镇组织和公民力量发育不足、居民参与的渠道少、参与意识薄弱的特点，我们必须通过平等、自由、民主和公民参与公共事务的方式建立起这样的政治体制。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督几个方面直接产生从村级到乡镇与县级的人大代表和管理者，并以此为契机大大改善基层干群关系，提高干部的服务意识，化解矛盾，稳定基层社会并发展社会经济。同时也更加提高了基层民众对社会事务的决策、管理和参与意识，让他们不要把民主当做别人的事、政府的事，而是要当作自己的事，并将基层民主政治建设由民主选举向民主决策、民主管理、民主监督推进，加快我国的民主化进程，不断加强执政党的领导水平、执政能力和自身干部队伍建设。通过民主体制打破部分既得利益者的收入分配，以及整合民众和社会的利益，通过民主这种方式让公民参与到公共事务管理当中，使之更趋于公正、合理，体现社会的正义;扩大公民对公共事务管理的参政议政权利，提高参与政治的积极性，以适应社会发展和进步的要求。使政府调整行政组织结构，从控制人民走向服务人民，按照依法治国、依法行政的要求，加强对政府的监督，抑制政府行政的不规范行为，并培养和发展社会中介组织，实现政府职能运行的法制化、社会中间力量的规范化。
作者：江亚南 来源：赤峰学院学报·哲学社会科学版 2013年10期
