“政治制度”是一个含义较广的概念。一般地讲，除了国体、政体这类纯政治问题之外，还包括人事行政、监察制度、司法制度乃至军事制度等等。不过，在中国传统史学中，其内容却只有两项：一曰“职官”，二曰“选举”。前者是讲官吏制度，或简称官制。后者并非今天我们所说的投票“选举”这类事体，而是指举士、举官，或可笼统称为选官制度，亦曰仕进制度。本文拟遵循传统史学的做法，来说一说汉代政治制度及其得失的问题。
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汉代官制基本承袭秦代，故有“汉承秦制”之说。因此，这里有必要先了解一下秦职官制度的情况。
大家知道，秦统一后，在原秦国官制基础上，进一步确立了完整的集权型职官制度。其于至高无上的皇帝之下，设立三公九卿，组成中央政府。三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是百官之长，“掌承天子，助理万机”，分左、右丞相。太尉掌军事。御史大夫“掌副丞相”，主要管监察。九卿有奉常，“掌宗庙礼仪”;郎中令，“掌宫殿掖门户”;卫尉，“掌宫门卫屯兵”;宗正，“掌亲属”;治粟内史，“掌谷货”;少府，“掌山海池泽之税以给共养”。此外，还有诸卿。如中尉，“掌徼循京师”;将作少府，“掌治宫室”;典属国，“掌夷蛮降者”;主爵中尉，“掌列侯”;内史，“掌治京师”，等等。三公、九卿及诸卿，各有自己的一套机构，处理日常工作。大事总汇于丞相，最后由皇帝裁决。
秦帝国在地方上实行郡县制。郡设郡守，为一郡的最高行政长官，掌管全郡政务，直接受中央政府管辖。另有郡尉，辅佐郡守，并掌军事;还有监御史，为中央派遣的监察官吏。郡下设县。万户以上的县设县令，不满万户的设县长，掌管全县的政事。另有县丞，掌文书、刑法等事;县尉，掌军事。县以下分若干乡，乡以下有若干里。一般认为，里就是村落。《汉书?百官公卿表》称：“乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼徼循禁盗贼。”里的头人为里正。乡、里官吏虽不由皇帝或官府任命，但却要由地方推择当地富庶人家的适龄人员充当。
汉代官制虽然继承秦的制度，但却更加充实，且有新的体制上的变化。
汉中央官，于三公之上设太师、太傅、太保，皆金印紫绶，作为大官的荣誉头衔。三公的名称则屡有改易，大体情况如下：
汉代九卿名称较秦也有所变更。主要者如奉常改太常，郎中令改光禄勋，廷尉多次改称大理，典客改大鸿胪，治粟内史改大司农等。虽然这些机构的职能、属员基本维持原样，但个别地方也有较大变化。如太常所属博士，原来仅备皇帝顾问，自武帝时变为兼掌教育之官。特别是少府属官尚书，到东汉时由原来仅仅给皇帝传递文书的事务官变成处理具体问题的政务官，有尚书令、尚书仆射、尚书郎等大批官员，并分曹办事，掌握实权，故有“政归台阁”之说。
对于诸卿名称，汉代亦做了一些更动。如更名中尉为执金吾，更名将作少府为将作大匠，分内史为左、右内史，又分别更名为左冯翊、京兆尹，更名主爵中尉为都尉，又更名右扶风等。一些职官名称更动后，职掌亦有变化。此外，汉代还新设了一些官职，如水衡都尉(掌上林苑)等。
汉代的军官比较特殊。从武帝开始，把原来临时设置的大将军变为常设，又置骠骑将军、车骑将军，皆加大司马之号，以示尊宠。早在文帝时便置卫将军，领南北军，其下沿秦制设左、右、前、后将军。自大将军至前、后将军，均为重号将军，是皇帝的高级侍卫武官，参与朝议，决定军国重务，或加领尚书衔总理朝政。另还有级别较低的其他名号如骁骑、护军、轻车、材官、伏波、楼船等将军。这些将军名号多临时所加，出则领兵或分主特定任务，入则仍为侍卫武官。各将军一般都有幕府，置长史、司马、从事中郎等。幕府多为将军自置，主要职务参与谋议、助理军务。将军以下武官有都尉、校尉等。
汉武帝为加强中央集权，逐渐收权于自己宠信的近臣，并以之来牵制、压抑甚至代替三公九卿组成的中央政府的行政权力。这样，便形成了所谓的中、外朝。《汉书?刘辅传》注引孟康曰：“中朝，内朝也，大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝，丞相以下至六百石为外朝也。”这就是说，皇帝的各类近臣，形成中朝，而以公卿为主体的中央政府变成了外朝。中朝官对政事有更大的参决权。其议事一般都秘密进行。西汉所谓的加官，大多数都属于中朝官。
汉世地方行政采用的是郡国并行制，即郡县制与封国制同时存在。不过“七国之乱”以后，王国的行政权力收归中央，其建制已与郡县相同。
京师是比较特殊的政区，秦设内史治之，入汉相沿。景帝时分置左、右内史，武帝朝则更名右内史为京兆尹，更名左内史为左冯翊，又将景帝时由秦主爵中尉更名而来的都尉更名右扶风。这样，京兆尹、左冯翊、右扶风合称三辅，共辖京畿之地。三辅长官秩禄与九卿同，得参朝政。东汉迁都雒阳，治京师长官称河南尹，与西汉不同，但三辅之名仍保留，并与河南尹同辖于司隶校尉部，属京畿范围。
县以下的乡、里组织，大体同于秦制。关于“亭”的问题，在此需要提出来特别说一说。《汉书?百官公卿表》有“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡”的记载，与应劭《风俗通》(《续汉书?百官志》刘昭注引)“国家制度大率十里一乡”的记载相互矛盾，自来令史家困惑不解。后来王毓铨在《历史研究》1954年第二期发表《汉代“亭”与“乡”“里”不同性质不同行政系统说》一文，认为“亭”不隶属于“乡”，亦不统辖“里”，而是与“乡”“里”属于不同性质和不同的行政系统。从尹湾汉墓出土的《集簿》将乡、里和亭、邮分别列项统计来看，王说可能是对的。
汉武帝时将全国划分为十三监察区称十三州，每州设部“刺史”，监察州内郡县政务。其以“六条问事”：“一条，强宗豪右田宅踰制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥裁黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，通行货赂，割损政令也。”刺史官秩不高(仅六百石)，但地位特殊。西汉末，曾有刺史更名牧、又改称刺史、复更名牧的变化。随着时间的推移，刺史(牧)权力逐渐增加，并由监察官演变成郡之上高一级的地方行政长官。其幕府成员有主簿、别驾、治中、簿曹、兵曹、门亭长、律令师、月令师、孝经师、部郡国从事史等。东汉末，刺史实为牧伯，仿将军府置吏，新增属佐甚多，如长史、司马、东曹、校尉等。
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迄今我国有文字记载的选举制度，最早的是西周的乡举里选。至西汉，产生了以察举为主体的新选举制度。
所谓“察举”，通俗地讲，就是考察后予以荐举。公元前196年，汉高祖刘邦下了一道求贤诏，令郡国向中央举荐人才。一般认为，这道诏书已显露了察举的端倪。不过，严格意义上的察举之产生，是文帝朝的事儿。当时，出现了一种选举新方法，其步骤是：
1、皇帝下诏，指定举荐科目;
2、丞相、列侯、公卿及地方郡国按科目要求举荐人才;
3、皇帝亲自对被举者进行策问;
4、据对策的高第、下第不同，区别授官。
这些步骤体现了察举制的最基本特征，故研究者普遍认为，汉文帝时才有了正式的察举制度。
察举制发展为一种比较完备的选举制度，并得以真正确立其在两汉选举中的主体地位，乃是武帝时期完成的。
首先，这时察举人才的标准有了明确的新规定，即以儒术取士。
其次，这时察举取士的范围有所扩大，即不仅从现任官吏中察举人才，而且还从布衣之士中选用人才。
复次，这时察举科目有所增加，即除了文帝时已有的“贤良”之外，又先后增加了“孝廉”“秀才”等新科目。
最后，也是特别重要的，这时产生了岁举性的科目。据《汉书?武帝纪》可知，两汉察举最重要的岁举孝廉一科，是从元光元年(前134年)开始实行的，而且人数还有具体规定。如此，察举制以岁举的孝廉科产生为标志，既表明它本身已经发展为一种比较完整的仕进途径，也表明它作为两汉选举制度主体地位的确立。所以曾有学者指出，认为元光元年是“中国学术史和政治史上最可纪念的一年”。
由于察举的第一步要诏定科目，故科目在整个制度中占极其重要的地位。当时科目名类很多，不过倘做归纳，无非常行科目与特定科目两大类。
常行科目即经常性的科目，简称常科，一般指岁举性科目而言。两汉岁举科目主要有：
1、孝廉
按照孝子廉吏的标准察举人才的科目。为两汉最主要的察举常科。具体要求一是岁举，二是一定要由郡国(地方)向朝廷(中央)举荐，三有人数的限定。
至东汉和帝时，改变了孝廉制度原来规定的每郡岁举二人的旧典，实行按口率岁举之法，即“郡国率二十万口岁举一人”“不满二十万二岁一人，不满十万三岁一人”。后又对缘边郡给以特殊照顾，规定“缘边郡口十万以上岁举孝廉一人，不满十万二岁一人，五万以下三岁一人”。实行上述按口率察举新规定后，每岁所举孝廉数约为288人。
经对今可考见的汉代孝廉进行统计，其官贵及富豪子弟所占比例在75%以上。孝廉本人资历，以儒者最多，大体上儒生和兼有儒、吏两种身份的人可占到1/2左右。另外，孝廉多数是从未仕者之中察举的。这一点，特别值得重视。孝廉的任用，绝大多数被授予郎官，亦有少部分任为其他职务(秩多在六百石以下，最高仅为千石)，还有举孝廉后被辟除或被再察举者。
东汉顺帝时，实行左雄建议的限年考试法，规定：“孝廉年不满四十，不得察举，皆先诣公府，诸生试家法，文吏课笺奏，副之端门，练其虚实，以观异能”。这就是著名的“左雄改制”。单就左氏所提考试法而论，在古代选举史上无疑是重要事件之一。不过当时的考试，仅仅作为察举的辅助手段，而且总是察举在先，考试在后，并不完全同于后世的科举考试。
2、茂才
茂才或作茂材，也是汉代较重要的察举常科。西汉时原称秀才，即秀美之才的意思，东汉时因避光武帝刘秀之讳而改茂才。此科也为汉武帝所创，不过时间稍晚。一般认为，东汉时茂才始为岁举;但也有研究者考证，言其西汉已为岁举。
茂才举主的情况比较复杂。西汉时茂才既有州举，又有郡举，还有派员专举，以及列侯、丞相、光禄勋、御史、中二千石察举等。东汉茂才举主则有三公、将军、光禄、司隶、州刺史等。这种举主的多元性，是两汉举茂才的第一个显著特点。
茂才虽是较高一级的察举，其举主又具有多元的性质，但每年察举的人数却十分有限——大体在20人左右。这样，人数少就成为举茂才的第三个特点。
3、察廉
察廉又称廉吏科，是一种长官按年选拔廉洁优秀属员予以升迁的科目。所选择的对象大体限于斗食(东汉桓帝后改为秩满百石)至六百石之官吏，一般均根据本秩直接迁补，而且一次被察举之后，还可以再次被察举，具有明显的考课性质。其举主广泛，自中央公卿，到地方郡县，以至率军将军，均可察举。东汉初有一道诏书，规定当时三公岁察廉各二人，光禄岁举三人，中二千石岁察各一人，廷尉、大司农各二人，将兵将军岁察各二人。由此来看，廉吏科每岁所举人数相当可观。廉选后的任用，一般较茂才低，而与孝廉相近，基本限于县长至县丞，或相当于这一级别的职位。过去学人把此科误作孝廉，或附于孝廉，均是不对的。
4、光禄四行
察举的特定科目，简称特科。其又可细分为常见特科和一般特科两大类，主要有：
1、贤良方正
贤良方正是指德才兼备者而言，为常见特科中最主要的科目。后人曾有“炎汉得人自贤良之选”的说法。此科大多是在遇到日食、地震、奇特星象及各种自然灾害之后举行。另外，也有个别特典，如新皇帝登基，为表示励精图治的决心，亦诏举之。
贤良方正作为举目，形式变化多端。它既可分开单言“贤良”或“方正”，也可以在“贤良方正”或“贤良”或“方正”之后，根据临时需要再粘连其他名目，最常见者为“直言极谏”或“直言”。就此科举主来看，基本上限于从诸侯王、列侯、特进、三公、将军、中二千石、二千石、司隶校尉、州牧、郡国守相之中，由皇帝指定。诏举贤良方正的人数，大多情况下为“各一人”。被举者绝大多数均为现任官吏(或故官出身者)，以及州郡属吏。
2、贤良文学
“贤良”与“文学”相连称做“贤良文学”，也是常见特科中较重要的科目。汉世文学与儒基本是同一概念，自汉武独尊儒术后，此科诏举不断升温。昭帝时，文学又单独作为察举科目出现。至王莽时，则将单独的文学归入四科之举。所谓“四科”，即“有德行、通政事、能言语、明文学”。
3、明经
明经即通晓经学，是两汉察举的一般特科。由于通经可以入仕，故当时邹鲁一带流传谚语说：“遗子黄金满籯，不如一经”。一般情况下，郡国所贡举的明经，还需按射策(一种抽签考试)加以复试，故有明经射策之科。东汉时，又产生了按郡国口率贡举明经的规定：口十万以上五人，不满十万三人。另还实行限年诣太学之法，规定：“郡国举明经，年五十以上、七十以下，诣太学”。顺帝时因太学新成，遂令试明经下第者补博士弟子，让他们在太学重新学习一年，以便来年复试。为次，又特增加明经射策甲、乙科员各十人。
4、明法
明法即通晓律令文法的意思，为两汉察举的一般特科。汉代统治者表面上号称尊儒，但实际上却“霸王道杂之”。其选举除重儒生外，把通晓律法也作为察举科目。
5、至孝
两汉统治者标榜以“孝”治天下，故选举尤为重“孝”，除岁举孝廉之外，还有名为“至孝”的一般特科。
6、有道
有道又称“有道术之士”或“有道之士”，为汉代察举的一般特科。这里的“道术”，主要指治道的方法。不过，汉代道术概念应用很广，有时也指天文(包括占候、星占)、医学(包括巫医)、神仙术、相术、命相、遁甲、堪舆等;有时似还可指精通谶纬之学;在某些地方，“道”又作“道德”讲，“有道之士”即“有道德之士”。
7、敦厚
两汉察举敦厚(或作“淳厚”“淳朴”“敦朴”)，大率分三种情况：一是敦厚与质朴、逊让、有行连在一起，构成岁举性科目光禄四行;二是敦厚粘连在其他科目之后，仅仅作为一种附加成分;三是敦厚单独作为科目(多数在敦厚之后还粘连附加成分)。这里所述，系指第三种情况而言，亦属察举的一般特科。
8、尤异
汉代官吏治绩特别好称做尤异。把这样的现任官吏察举出来，使之担任更高一级的职务，便是所谓的“举尤异”，亦属察举一般特科。
9、治剧
治剧是与尤异十分相似的察举一般特科。两汉时，郡县因治理难易程度有剧、平之分。能治剧者，用现代话讲，即能治理老大难郡县之意。其察举亦限于现任官吏范围之内。
10、勇猛知兵法
勇猛知兵法或称举勇猛士，亦为察举的一般特科。这是因军事需要而采取的应急措施，多见于“灾变不息，盗贼众多”之时。
11、明阴阳灾异
即察举明习阴阳灾异学说之人，属一般特科。这是当权者为解决某种危机而乞灵于术数迷信的措施。
两汉察举科目，由于往往只是皇帝根据需要临时指定，故新科目不时有之。限于篇幅，以上仅罗列了最主要者和最重要者。
当然，汉代选用官吏的途径很多，于察举之外还有辟除、任子、征召、荐举、功次、自衒鬻、计吏拜官等等。不过，察举却是其选官的正途。换言之，即最具时代标志意义的仕途。它反映了汉代政治文明所达到的最高成就。
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如上所述的由“官制”“选举”为主体构成的汉代政治制度，究竟有何利弊得失?这显然是需要我们继续探讨的一个重要问题。
关于汉代政治制度之“得”，拙见以为主要有三点：
1、汉代承秦而发展完善的科层式的官僚制度，与中国帝国时代初期的社会情势基本相适应，有力地促进了当时社会的发展与进步。
西汉初，社会残破，经济凋敝，“民失作业，而大饥馑”。但经过汉政权五六十年的运作治理，当武帝即位时，社会经济不仅得到了恢复，而且有了很大的发展。史称：“民人给家足，都鄙廪庾尽满，而府库余财，京师之钱累百钜万，贯朽而不可校，太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食”。这一事实雄辩表明，当时政治体制下的国家管理，是相当卓有成效的;其基本与以小农为主体的汉代社会相适应，能够较为有效地保障社会生产力的发展，促进经济的增长繁荣。
2、汉察举选拔人才具有对体制外的开放性，而汉的官员任用则具有很强的流动性，这些在一定程度上使汉的政治肌体能够不断地补充新鲜血液，保持其活力与稳定。
两汉官员任用，罢免频繁是极为显著的一个特点。尤其高级官吏的变动更甚，故致人有“大臣难居相位”之感叹，史有“岁旬间阅三相”之记载。据学者统计，西汉时丞相一职，平均任期为4.55年，大体与现代任期制常见的4～5年任期相当;而东汉之三公，平均任期只有2.43年，其中司徒2.6年，司马(太尉)2.4年，司空2.3年。高级官吏如此的变动速度，实在令人叹为观止!这种频繁变动的结果，势必带来官吏队伍的流动。其有助于提高官员的素质，增加官吏队伍的活力，使官府保持良好的办事效率。当代一些发达国家，有意识通过各种方式造成公职人员的频繁变动(如美国平均变动率保持在1/4左右)，以求得积极的效果。毫无疑问，汉代官吏的流动，客观上也是具有这样的社会功能的。
3、汉代察举的标准，多伦理、道德、品质方面的要求，这对于引导当时的社会风气，规范时人的行为准则，起了相当积极的作用，即便今天来看，也是具有借鉴价值的。
这里，值得我们注意的是，汉代政治制度中对于“赃吏”所做出的种种严厉打击措施，例如规定“赃吏子孙不得察举”之类。如此严格限制并殃及子孙的举措，从另一个方面有力地促成了汉世广泛的崇廉风尚。在两汉人心目中，“贪汙坐赃”实为最可耻的事情。总的来看，汉代历史上出现的大贪污犯相对较少，当是不争的事实。这，应该说与其制度规定严密、执行力度坚挺有绝大关系。
两汉皇权的膨胀，使本属集权型的政治制度更加集权，造成官僚机构的重床叠架，贻害无穷。
作者：黄留珠 来源：休闲读品·天下 2014年4期
