“把政治协商纳入决策程序”是中共十七大以来我国社会主义民主法治建设的重要原则，是我国社会主义协商民主的重要特征。进一步完善社会主义协商民主，落实“把政治协商纳入决策程序”，要超越1954年以来把政治协商理解为“咨政”的观念。咨政是为决策部门提供决策参考。民主政治可以用咨政，非民主政治同样可以用咨政。
咨政与民主政治没有直接关系。社会主义协商民主体系中的政治协商是决策程序的组成部分，是我国社会主义民主的重要实现形式，也是中国特色政党制度的优越性所在，能够影响决策的进程和方向。在我国民主法治建设中，以“把政治协商纳入决策程序”为目标，充实人民政协参与决策的职能，既能有效提升人民政协的协商质量，又能促进我国人大的权力制约，并促进我国政治协商的民主化和法治化。其制度改革和转型的成本最低。
把政治协商纳入决策程序是中共十七大提出的重要制度设想。中共十八大特别是十八届三中全会以来，我国把政治协商纳入决策程序的理论和实践都有重大的进展，突出表现是社会主义协商民主的理论和实践日益深化。正确认识和理解这一进展，对于进一步发展和完善社会主义协商民主、在更高的层次上推进社会主义民主政治建设都具有重大意义。笔者拟对这一问题做出探讨。
一、从“把政治协商纳入决策程序”到协商民主的理论深化
“把政治协商纳入决策程序”这一重要思想在中共十七大报告中得到突出强调，是新的历史条件下推进我国协商民主发展的重大举措。从历史上看，虽然在我国协商民主概念提出的时间不是很长，但是协商进入决策程序早在辛亥革命后就发生了。比如，辛亥革命后的南北议和、清帝退位、孙中山退让和袁世凯就任中华民国大总统的政治变革都包含着协商的成分。
清帝退位和南北议和几乎是一场不流血的重大政治变革，是通过政治协商、谈判解决的，在中国政治文明史上有着重要的意义。抗日战争胜利以后，国民政府也曾组织过政治协商会议。当时，中国共产党和其他一些政党都参加了政治协商会议。新中国建立后，我国不仅有民主协商的实践，更有民主协商的制度和机制。60多年来，我国的政治协商制度及其实践经历了变化的过程，大致经历了如下5个阶段。
二、从协商民主反观“把政治协商纳入决策程序”
如果说协商民主是对我国民主政治建设的深化，那么这种深化首先体现在“把政治协商纳入决策程序”上。具体来说，主要表现在以下4个方面。
(一)符合协商民主的本质要求
在现代民主政治中，协商民主往往包含在许多重大决策程序之中。民主政治是人民主权条件下不同利益之间的一种博弈。理性与和平的博弈方式就是对话、交流、沟通和协商。20世纪80年代以来，西方学术界逐渐加强对协商民主的研究。不少西方学者逐步认识到协商民主理论具有重大价值，并提出了种种模式①。发达国家的协商民主无论在理论上和实践中都出现了不断升温的趋势。其共同特点就是如何在决策中纳入更多的协商。显然，我国“把政治协商纳入决策程序”体现了我国民主政治的深化，是社会主义民主政治深入发展的必然要求。
(二)丰富了政治协商的内涵
什么是政治协商或政治协商是对什么进行协商，是把政治协商纳入决策程序的出发点。纳入决策程序的协商是有特定内涵的协商，即是针对政治问题的协商。在现代民主条件下，所谓政治就是用一种民主的方式管理公共事务的机制或模式，即民主的政治。但不管什么政治，有3项内容是必需的：社会资源的分配机制、纠纷的解决机制和国家权力的设定。
分配机制是最早的政治。亚里士多德的政治学就是研究分配正义问题的学说。分配不公平就会有纠纷，就需要化解纠纷的机制，司法制度由此产生。不同的社会有不同的资源分配机制和司法制度。而分配和纠纷的解决都需要专门的人来管理，这就需要国家，于是国家机构及其设定就变得极为重要，因此有了专门以国家机关的设立、资源分配和权力运行为对象的学问——宪法学。由此来看，政治问题就是关于社会资源的分配、纠纷解决机制和国家权力设定的公共事务。
(三)明确把政治协商纳入国家决策程序
在我国，决策程序主要有执政党的决策程序、权力机关的决策程序、行政机关的决策程序和政协、司法机关的决策程序。执政党的决策程序在一定程度上已经纳入了政治协商。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。
完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。”但从依法治国的要求看，政治协商纳入决策程序主要不是纳入执政党的决策程序，而是纳入国家的决策程序。政治协商是国家事务，主要应当通过国家层面的决策来体现。人民政协本身不是具有执法权和立法权的国家机关。虽然人民政协内部也有一个政治协商问题，但是人民政协的政治协商主要是对外的。我国的司法机关依法独立行使司法权，因而不存在政治协商的问题。行政机关的权力行使有一个首长负责和上命下从的问题。
宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”民主集中制和首长负责制的行政决策特点决定了行政机关的决策同样不适用政治协商。这样一来，唯一能够适用也应当适用政治协商的国家机关就是权力机关。
(四)扩大了政治协商的主体
“把政治协商纳入决策程序”要求明确政治协商的主体。我国已经形成的政治协商主体之一是人民政协。政治协商是我国各级人民政协的重要职责之一。一般认为，人民政协经过60多年的发展，已经成为具有广泛代表性和最大政治包容性的组织。然而，由于政治行为的广泛性，仅仅有人民政协的政治协商显然是不够的。
三、进一步推进和落实“把政治协商纳入决策程序”
“把政治协商纳入决策程序”作为社会主义协商民主的本质特征，不仅应得到重视，而且必须成为我国社会主义民主法治建设的主要内容。“把政治协商纳入决策程序”还存在大量的理论和实践问题，要求进一步解放思想和推进、落实。
如前所述，“把政治协商纳入决策程序”与权力机关有关。但从我国人大决策的程序来看，人大的组成人员及由人大选举和任免的国家工作人员及议案的提出并进入会议议程，已经包含着政治协商的过程，投票只是确认最后的结果。
从这个意义上看，我国人大的决策程序已经做到了政治协商和民主决策的结合。从权力机关层面落实“把政治协商纳入决策程序”看，主要是改进和完善人大内部的政治协商机制问题。这一点在国外同样如此。发达国家一些争议较大的议案在通过前往往有一个激烈的博弈过程①。目前，我国人大在审议议案时，政治协商的博弈性还不够，“一致”通过率过高，有待完善② 。
由此，落实“把政治协商纳入决策程序”的重点应放在我国人民政协的政治协商上。1949年，《共同纲领》对政协的定位是建议案的主体。《共同纲领》第13条规定：“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”也就是说，在第一届全国人大召开前，人民政协是决策机构。
在第一届全国人大召开后，人民政协是咨政机构。1949年9月，周恩来在政协第一届全体会议召开前向政协委员所作的报告中指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”[7]这是决策机构的表述。1954年，第一届全国人民代表大会召开后，毛泽东指出：“人民代表大会是国家权力机关，有了人大，并不妨碍政协进行政治协商。
政协是各党派的协商机关。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”[8]这时的人民政协就成了咨政机构。
我国在人大之外有没有必要自上而下专门设立一个类似于国家机关的咨政机构，在实践和理论上都值得商榷。一方面，人大完全可以承担“各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商”国家大事的职能。而且从人大的本来意义来说，它就是各党派、各民族、各团体的领导人物及其代表参与的政治平台。
人大的各项重大问题经过各党派、各民族、各团体的领导人物及其代表的协商，最后以投票的形式做出民主决策，体现了民主和科学的统一。所以，在人大之外再设立一个代表性与人大相近、主要用来咨政的机构，而其咨政的建议又不能直接进入决策程序，在职能和机构上就有重复和累赘之嫌。
另一方面，由于在一定时期内协商脱离了决策程序，我国政协在发展过程中，其应有的民主协商职能逐渐淡化，咨政作用却越来越突出，不少地方直接把政协理解为咨政机关①。参加政协的各党派、各团体也时常以一些提案、建议被中央或国家有关部门采纳或批示作为“政绩”。
这与民主和政治协商的概念有诸多不符。在中国历史上，咨政是君王对大臣的要求。好的资政也发挥过一些积极作用②。但咨政及作为其形式的奏折能否发挥作用，主要取决于君王的个人意志，君王个人的德性及其开明程度在很大程度上决定了咨政的作用③。显然，在一个民主和法治的国家，国家公共事务的管理和决策不是一个咨政的问题，协商民主也不能仅停留在咨政的阶段，而是应全面纳入民主决策的程序。
同时，将人民政协改造成具有与人大不同的参与职能的国家机关，既能加强对我国权力机关的权力制约，又能有效实现政治协商的法治化，落实“把政治协商纳入决策程序”的方针。这种制度转型的成本最低。至于“影响工作效率”的担忧，不是完全没有道理的。但从新中国建立60多年来的实践看，我国的国家机关主要应当防止的是权力不受制约，而不是公权的工作效率受阻。
然而，在一段时期内，应当发挥政治协商职能的人民政协却未能对一系列后来被证明是错误的并给国家和人民带来极大危害的政治运动起到应有的制约作用。不仅如此，人民政协作为我国一项基本政治制度的组织载体，甚至在相当长时间里连会期都得不到保证。从1957年至1977年，人民政协有近20年没有正常开展活动。今天，人民政协已经有了很大发展。
但从协商民主的要求看，“人大举举手、政协拍拍手”现象仍然存在，政治协商的平等性、有效性、多元性仍待增强。所有这些问题能否解决，取决于“把政治协商纳入决策程序”是否能够真正有效地转变为制度。
作者：蒋德海 来源：重庆社会主义学院学报 2016年2期
