一、民主行政是世界各国公共行政改革的价值取向
民主行政在一定意义上是世界民主化浪潮与行政改革相互促进的结果。在当今各国的公共行政改革中，民主的价值日益受到人们的重视。这不仅是由于各国对民主本身所蕴含的人文价值的政治信仰，以及实际的运行程序和技术，使政府行政经由民主化实现为民之政，而且，由于现代公共行政诉求社会公平与公民满意，鼓励行政过程中的创新与参与，因此，行政改革的普遍特征倾向于对民主价值的弘扬与民主手段的实行，从而将民主行政推向了一个新阶段。
1.民主制行政范式的确立
托马斯•库恩在《科学与革命》一书中指出，“一个科学的范式就是一套关于现实的假设，这套假设比其他的假设能更好地说明当今的世界”。在这里，库恩试图运用范式来揭示科学发展和科学革命的结构，认为科学革命实际上就是范式的转换，是一个范式代替另一个范式，而抛弃一个范式是同接受另一个范式同时发生的。库恩认为，之所以会发生范式转换，是因为己有的范式不能说明与解释新出现的事实与社会现象直接导致了反常和危机的出现，使新范式的产生成为必然。后来，“范式”这一概念被广泛应用到其他科学领域。行政范式概念是对库恩科学范式概念的引申运用，被界定为政府行政机构及其运行机制的一套假设、一套规则或一套观念，它是观察和认识政府行政的一幅地图。总体上，行政范式发展至今己有三种类型：前传统官僚制行政范式、传统官僚制行政范式和现代民主制行政范式。目前所说的范式转换实际上是从传统官僚制行政范式向民主制行政范式的转换。
作为一种理念和制度创新的民主制行政范式，其理论基础体现在：政府的主要宗旨和任务就是为了提供服务。在行政过程中行政行为体现的是部门平等、为民服务、社群意识、由下而上、多元公民参与、分权与民主、自由、开放等特点。由此可见，民主行政的基础或精神关注‘‘平等至上、重要决策的共同决定、命令权力范围的最小限定与行政机关地位的公仆化”。2)(P87)目前，各国学者对民主行政的含义都有界定，虽然说法不同，但意义大致相同，即民主行政是将民主原则贯彻到公共行政过程，强调行政过程的公平、公开、自主、对权力制约和参与的一种服务性的公共行政，其基本构架主要包括“建立参与型的公共行政决策架构，实施程序化的公共行政管理模式，推行竞争性的公共行政服务机制。
民主制行政范式是与传统官僚制行政范式相对应的概念。传统官僚制行政范式的奠基人是德国社会学家韦伯。韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，传统官僚制具有如下基本特征：合理的分工;层级节制的权力体系;依照规则办事的动作机制;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机构;合理合法的人事行政制度等。在工业社会时期，官僚制行政范式曾发挥过积极作用，但在二战后，随着西方国家的政治、经济与社会基础的变革，伴随着行政权力的扩张、知识经济导源的政治权力资源的多中心化与公域、私域的互相渗透(政府与公民社会的互动)，传统官僚制开始显露出种种弊端：第一，回应性差。所谓“回应性”是指政府与社会的互动，政府权力的运行既有自上而下的运行，又有自下而上的运行。传统官僚制权力的运行是单向度的，回应性差，或者可以说根本不具有回应性。因为，传统官僚制管理结构是一种封闭式的‘‘金字塔”型的结构，其权力的传递是自上而下的单向度传递，信息不对称，从而导致权力垄断。第二，缺乏亲和力。由于传统官僚制所追求的对技术理性的无限张扬，从而导致行政人员缺乏激情，其行政行为只是一种机械式的非人格化的状态，缺乏公共行政所应有的亲和力。第三，绩效差。绩效是衡量公共行政能力的一个指标。虽然官僚制能使大规模的复杂任务得以专业化地完成，但是，这是一种机械性的官僚体制，其刚性有余，灵活性不足，效率不高，更为重要的是，其对理性的过分张扬，使行政人员失去使命感，缺乏创新意识。另外，官僚制的过多规制，使行政人员的行政行为只对规则负责，而不注重结果，很难达到理想的业绩或作为。第四，忽视民主。公共行政既讲求效率，又注重民主。但是，传统官僚制行政范式强调的是一种系统化的规则与内部程序，而忽视行政中的民主观念，特别是公民参与的观念，因而，在行政运行过程中，必然与民主宪政原则相磨擦，从而不利于社会的稳定。传统官僚制行政范式的上述先天固有之弊端与现代民主宪政原则的不相容性必然导致民主制范式在全球范围内的盛行。
作为工业时代的产物，官僚制曾在西方国家发挥过巨大作用，但是随着信息社会的到来，官僚制越来越失去了其存在的合理性，这正是20世纪80年代以来行政体制改革向非官僚制方向转变在西方国家如火如荼地进行的根本原因。值得注意的是，中国行政范式的转换却与西方国家有所不同。
中国正处在信息化背景之下的工业社会，中国行政范式既要与国际社会接轨，更要与中国实际相结合。因此，中国行政范式的转换，即是在扬弃官僚制精华的基础上，迎合世界民主行政的潮流，塑造以民主制行政范式为主、官僚制行政范式为辅的主次渐进的行政范式。基于此，建立与西方国家具有同质性的但又具有中国特色的行政范式——民主制行政范式是目前中国行政体制改革的最有效的必然选择。这就要求我们在民主制行政建立的过程中，既要吸取官僚制所蕴含的法制精髓，又要培育公民民主法治意识，树立法治权威。中国自古以来就不是法理型统治，而是克里斯玛型统治，国民法律意识淡薄，再加上在中国官僚制体制运行过程中，官僚制所具有的合理的价值理念并没有得到较好地吸取，反而负面影响加深。因此，在当代中国，行政民主的推行要切实依靠法制的保障，达到民主与法制的良性互动。
2.中国民主行政理论的发展
中国民主行政理论的发展主要是基于三个方面的因素：首先，借鉴西方国家在公共行政实践中建立的民主制普遍模型，即参与型的公共行政决策制度;程序化的公共行政管理模式;竞争性的公共行政服务机制。其次，对民主行政理论发展远景和目标的体认。政治的民主必须真实地体现在民主的行政过程之中，民主行政是现代社会的大势所趋，是社会进步的表征。再次，在行政改革实践中的价值认同。中国的行政体制改革，真正在公共领域诉求民主理念，追求行政的民主价值是由地方政府在行政改革的过程中，进行服务改造和行政创新的同时确立的。在理论的指导下，民主行政得到初步实践，其实践成果包括公共决策听证制度的推行，社会服务承诺制的施行，政务公开的推广以及行政法体系的逐步健全，等等。在这种理论的指导下，中国民主行政发展的具体内涵包括：“一是民主行政理论发展的现实基础;二是民主行政前提，即政府与社会定位;三是民主行政本质，即政府与公民关联，这是民本位目标的确立;四是民主行政实现，这是政府内涵的革新，要求民主政府转型”。
二、民主行政的文明内涵
1.民主行政的文明内核
从官僚制到民主制的转变，是政治文明发展的结果。这一结果的文明内核即由官本位向民本位行政模式的变革。由官本位向民本位的行政模式变革充分体现了现代政治文明中人民当家作主的原则。
第一，民主行政的公共性所蕴含的民本思想
所谓的民主行istrati&n)。公共行政是指“政府处理公共事物、提供公共服务的管理活动”。[5)()5)它包括‘‘公共”和‘‘行政”两个方面。‘‘公共”(public)—词有公有的、公众的、公立的、公用的、公开的等多种含义。行政是‘‘公共的”，是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事物而进行的管理活动。‘‘行政”(Administration)—词有控制事物的方向、运用合法权力处理事物、进行管理等含义。可见，公共行政是在政府的主导下，由公民参与的行政，其核心原则是‘‘公民第一”。而行政权力是一种公共权力，是一种二次权力、派生权力，它来源于人民的授权，必须用来为人民服务，受到人民的制约和监督。在以往的行政管理中，由于受官本位思想的影响，权力主体与权力客体的地位相互颠倒。在行政过程中，信息的沟通是自上而下封闭式单向度传递，人民经常游离于政治之外，忽视了行政的‘‘公共性”。
综上所述，民主行政的公共性特征主要体现在以民为本，‘‘公民第一”是其核心原则，而行政为民则是民主行政的内在要求。
第二，民本思想的体现：政务公开
民主行政最基本的方面体现于参政权，参政先要议政，议政权源于知情权，而没有政务公开就没有人民的知情权，‘‘公民第一”的原则就成为一句空话。人民参与行政管理，实现行政民主，一个最基本的立足点就是政务必须公开。政务公开使民主由原则变为现实，变为可操作性的行政程序和行为规则。政务公开是人民的权力。广泛民主原则，要包含两个必然条件：第一，完全的公开性;第二，一切职务经过选举。
政务公开之所以体现以民为本的思想，关键就在于政府权力运作的公开化，即从‘‘黑箱”行政到透明行政。所谓‘‘黑箱”行政，亦即行政运行过程中的封闭性，是指在行政过程中政府官员采取暗箱操作和双面手段施政的一种行政价值取向。所谓透明行政，又称‘‘阳光行政”，亦即行政运行过程中的公开性，政府官员的一切行动都暴露在阳光下，随时接受公众监督的一种行政价值取向。一个行政系统如果是黑暗的，系统之外的人看不见其运行，就会产生神秘感，具有这种‘‘神秘感”的系统，就会为行政权力的行使提供“挥洒自如”的场所，行政腐败由此而生。而透明行政则是防止行政腐败的良药。透明行政具有的双向性特点恰恰是行政民主所追求的一种价值理念，蕴含着民本位的思想。
透明行政所要求的是公开的、透明的行政，只有公开、透明，才能使“顾客”明白办事规则和程序。何况现代市场经济是一种信息经济，反映在政治上，现代公共行政也可以说是一种信息行政。这种信息行政的立足点便是政务公开。现代公共行政既然是由单向的、自上而下、集权式、命令式与双向的、自下而上、分权式、回应式结合起来的管理模式，那么，公共行政就是行政部门与公众的交互作用过程。在这一过程中，信息是两者沟通的基础，信息传播的时空维度，对民主行政起着基础性作用，民主所能实现的范围实际上是以信息所能有效传播的范围为基础的。“人民第一”原则的民本思想是行政民主的文明内核，民本思想体现于政务公开。
2.民主行政折射出政治文明的内涵
民主行政既然是历史发展的结果，是世界各国行政改革的共同价值取向，其文明内核以人民为本，是人民当家作主的行政，这一文明内核恰恰符合现代政治文明的内涵要求，是现代政治文明发展不可或缺的重要内容。
第一，行政主体文明。行政主体大体上可划分为两部分，一是国家权力主体;二是群众形式主体。作为国家权力主体的文明，主要体现着这个国家政权的性质、作用、结构和活动方式，在多大范围、多大程度上代表了劳动群众的利益;它的占主导地位的政治组织是否具有合法性基础，能否得到绝大多数社会成员的支持和拥戴，其活动方式、组织化程度、从事政治活动的能力如何，代表公民从事政治管理、政治统治活动的各种管理者如何产生，其行为、后果是否受到有效的制约。群众形式的主体文明，主要指群众的权力义务观念、法治意识、道德观念、参政议政的意识和能力。这种政治主体的文明，恰恰是行政民主所要求的。民主行政体现的政府与公民的双向互动，既要求政府具有行政行为能力、行政效率和行政为民之宗旨，又要求群众具有参政议政的能力，从而对政治主体的自身素质提出了很高的要求。
第二，行政关系文明。行政关系实际上集中反映利益关系，能否合理地理顺、妥善处理好各种行政关系，不仅关系到行政主体的合理定位和潜能的发挥，而且关系到各自利益的满足程度和政局的稳定。民主行政说到底就是调节行政关系的润滑剂，通过利益主体的规范行为，在行政过程中政府执政为民，群众参政议政，贯彻民主理念，明晰各自定位，发挥最大潜能，从而协调官民间的关系。
第三，行政观念文明。观念文明是政治文明的重要内容。从构成要素上看，它包括思想文明、心理文明和道德文明等;从价值取向上看，它包括公平、公正、正义、权力、义务、责任、自主、平等、竞争、民主、自由、博爱等进步的政治理念。在某种意义上，从官僚制行政范式到民主制行政范式的转变，也是政治观念文明发展的过程。传统的官僚制行政是一种私人领域里的行政，它不需要对公众开放，从而也就不需要民主。随着社会结构的变化，私人领域与公共领域在经历了近代以来的相互分离之后，在当代又慢慢地向公共领域渗透并且融合。这种趋势反映了人们的一种观念，政治是公共事物。众所周知，中国公民的民主意识落后，最根本的原因之一，就是在封建社会政治生活特别是国家政治的活动，历来是私人的领域，国家事务就是皇帝的私人事务，只有他一个人可以对这些事务作出最后的决定。可见，民主制行政范式的确立，就是“政治是公共事物观念”的确立，是政治观念文明的产物。
第四，行政行为文明。政治主体在政治观念的驱动下，就会产生一定的政治行为。政治行为文明是政治文明的重要内容，从某种意义上讲，政治文明更多地表现为政治行为文明，通过政治行为文明得以体现。而民主行政从一个侧面折射出政治行为文明。在政治观念文明的推动下，行政行为也必然体现文明。因为，判断政治行为是否具有积极意义，关键要看政治行为是否代表了社会中绝大多数人的利益。民主行政贯之于民主的理念，得到人民的认同，具有合法性，无异是代表了人民的利益。
第五，行政制度文明。政治制度是政治生活中人类政治行为的基本准则，政治主体的一切政治实践活动，都是围绕政治制度这一核心问题展开的。政治制度是一个动态发展的过程，其存在必须与现存社会制度体系的功能相适应，并随着社会的发展而发展。传统的行政运行制度是在官僚制行政范式下形成的，它的存在和发展己不适应民主政治发展的要求，随着社会主义市场经济体制的确立，民主行政理论的发展，一种新型的行政运行制度也逐渐确立。行政运行制度的变革和调整，无疑是政治制度文明的主要内容和表现形式。
三、推进行政管理体制改革，发展民主行政
既然民主行政是现代政治文明发展不可缺少的重要内容，所以，发展现代政治文明，必须重视民主行政的发展。而发展民主行政，从一定意义上来说又有赖于行政管理体制的改革。行政管理体制改革的重要内容之一就是从以统治为中心的管理走向以服务为中心的治理。为此，要求政府必须处理好以下两个关系。
第一，政府与公民的关系。过去，政府与公民的关系处于一种非均衡状态，政府权力的运行是一种自上而下的单向过程，回应性差，信息的传递只是自上而下单向度传递，造成信息不对称，导致信息垄断。在行政管理体制转变之后，就要打破这种局面，公民与政府之间的关系应该是一种均衡合理的关系，政府权力的运行是自上而下和自下而上的双向互动，信息的传递是双向度的。政府与公民也基本上处于一种双向互动的关系之中。这种双向互动的关系就意味着权力关系由官本位向民本位的变革，这是民主行政的最基本的要求。为此，政府的目标就被定位为透明性、响应性和法治性。
第二，政府与社会的关系。随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，人们的思想观念和社会行为方式发生了巨大变化，政府的行政生态环境由此也发生巨大变化。社会或市场在寻求自由、平等和充分竞争的发展氛围，要求政府有与之相应的行政观念，实质上就是要重新思考政府与社会的关系。在处理政府与社会的关系上，主要是大力培育和发展社会中介组织，加快事业单位改革的步伐，将政府的一些职能交给中介机构，努力实现政事分开和政社分开。为此，政府要成为有限政府、有效政府。有限政府要求政府权力应该受到以法律为主的制度限制，建立“小政府、大社会”的管理模式，政府更多的是掌舵，而不应是划桨。有效政府，必须是民主的政府，既要讲求民主参与和政府的透明度，又要受到一定的监督。
政治文明是人类社会文明的重要组成部分，是社会主义社会政治建设和发展的重要目标。社会主义政治文明的涵义是多方面、多层次和多向度的，其核心或精髓是社会主义民主政治。行政民主从一个侧面反映了政治文明的内在要求，是社会主义政治文明建设的必然选择。因此，推进行政体制改革，发展民主行政，是摆在我们面前的一个重要课题。
