——福建省村民自治的实践与探索
摘要：村民自治制度是社会主义政治文明的基础和重要组成部分，是实现人民当家作主的重要途径和方式。总结我国开展村民自治工作十余年来的经验教训，研究解决村民自治工作中存在的突出问题，进一步加强和完善村民自治工作，是推进我国社会主义政治文明和两个文明建设的迫切需要，也是实现党的十六大提出的全面建设小康社会战略目标的必然选择。
关键词：政治文明；基层群众自治；村民自治
******同志在“5·31讲话”中指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。”这是在我们党和国家的历史上第一次明确提出建设社会主义政治文明的任务，具有重要的理论和现实意义。社会主义现代化建设的奋斗目标，不只是物质文明和精神文明，还包括政治文明。所谓政治文明，是指“一种社会形态由生产关系所决定的政治发展的程度或水平。”①政治文明是物质文明建设和精神文明建设赖以顺利进行的制度安排和体制保障，是连接物质文明与精神文明的桥梁。政治文明建设的重点，在于扩大民主、实施法治②。党的十六大提出了全面建设小康社会的发展战略，而发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，正是全面建设小康社会的重要目标。在我国，农民依然是人数最多的阶级，是社会人口的主体。这就决定了农村基层民主建设在社会主义政治文明建设中的地位，而推进农村基层民主建设的根本途径就是加强和完善农村村民自治制度。可以说，村民自治是我国社会主义民主政治建设和政治文明建设的基础，起着无可替代的重要作用。我国经过十几年村民自治的实践探索，积累了相当丰富的经验，但仍然存在一些亟待解决的问题。本文结合福建省村民自治的实践经验，就如何搞好村民自治，推进社会主义政治文明建设进行一些初步探讨。
一、村民自治是社会主义政治文明建设的基础和重要内容
（一）村民自治制度是社会主义政治文明的重要组成部分
社会主义政治文明建设包含着丰富的内容，其核心与精髓是社会主义民主与法制建设。村民自治实现了民主建设与法制建设的有机结合，更体现为亿万农民的伟大实践。推进基层民主政治建设，是我国政治体制改革的重要方面，而其中最重要的环节就是实行村民自治。我们党和政府从农村实际出发，审时度势，在农村推行了直选村民委员会的制度，由村民直接投票选举村民委员会主任、副主任和委员，这是加强农村民主与法制建设的重大战略举措。村委会直选促进了农村基层民主的发展，推动了基层政治体制的改革，至少在两个方面取得了革命性成果：一是结束了村干部长期以来由上级任命的历史，把村干部的选举任用权交给了农民群众；二是打破了人民公社体制和生产大队体制，改变了村干部只接受来自上面的指令、只对上级负责的状况，使村干部更多地倾听来自农民群众的声音，时刻接受村民的监督。以此为基础，村民自己的事情自己决定，自己办理，改变了过去政府包办一切的管理模式，彻底改变了计划经济体制下的农村基层管理体制，推进了政治体制改革的深入。可以说，村民自治制度是具有中国特色社会主义政治文明的重要内容和表现形式，它的进一步发展与完善对于社会主义政治文明建设意义十分重大。
（二）村民自治是实现人民当家作主的重要途径和形式
政治文明建设的当务之急是“着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。”社会主义政治文明必须通过制度化、法律化的形式加以保障。通过这种制度化和法律化的保障，人民群众的民主权利得以落实和维护，人民群众的主人翁地位得以巩固，而一切违背社会主义民主、侵犯社会主义民主的行为也能够得以及时制裁或制止，表现的正是社会主义政治文明体现大多数人意愿、维护大多数人利益的本质。******同志曾经指出：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表代表人民参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民群众在基层还要直接参与管理经济文化和社会事务。这种代表制民主和直接民主相结合，是我国社会主义民主政治的重要特征，也是一个重要创造。”村民自治主要体现为“三自”，即自我管理、自我教育和自我服务。其中，自我管理是基础，是核心。在社会主义市场经济条件下，随着具有自主地位和能力的社会主体的日益成熟，自我管理的发展将主要体现为自我管理中的自治性的提高，即自我管理将更多地围绕着协调、整合和实现社区自身利益来展开。从政治发展的角度看，这种自治性因素的提高，必须通过双重的政治发展过程来实现：一是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预；二是提高社会的自主性和独立性，逐步加强社会自我管理、自我协调和自我发展的能力。村民自治制度在加强与扩大农村基层民主，培养与提高农民的自我管理、自我教育和自我服务的意识与能力，促进农村两个文明建设等方面发挥了重要的作用。“村委会直接选举是我们党扩大农村基层民主，带领亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是建设我国农村政治文明的重要举措。”③因此，村民自治制度是基层民主与法制建设的重大体制创新、制度创新，是具有中国特色的人民当家作主的重要途径和形式。
二、村民自治的实践经验与存在的问题，以福建省为例
（一）村民自治的经验与成就
从实践来看，作为农村基层群众自治组织的村民委员会，能否达到村民自治的目标，主要体现在三个方面：一是实现“三个自我”，即自我管理、自我教育和自我服务；二是实现“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；三是实现“两个公开”，即财务公开、村务公开。民主选举是村民自治的前提和基础。福建省作为民政部的村委会换届选举情况问卷调查省份和全国计算机统计村委会换届选举数据的试点省份之一，为认真贯彻执行1998年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，于2000年7月由福建省人大常委会会议通过了《福建省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法》和《福建省村民委员会选举办法》，进一步完善和细化了村民委员会的选举规则，规范了村民委员会直选工作，加强了对村民委员会直选的指导和监督，从而有力地促进了福建省的村民自治工作。2001年，福建省古田县被民政部树为全国10个村民自治模范县之一，其实行村民自治工作的先进经验被收录在《中国农村基层民主政治建设年鉴》中。经过2000年的村委会换届选举，福建省14830个村委会中，有14754个村完成了换届选举，完成率达到99.48%。
福建省开展村民自治工作的主要经验是：
1．“选好班子，选准一把手”，为村民自治提供组织保证。由于村委会的领导是经过全村村民直接选举产生的，得到了大部分村民的支持和拥护，在村级的权力结构中具有很强的民选的合法性基础。而相对于这种经选举而得到的合法性而言，那种由少数党员中产生并由上级任命的党支部的合法性就在一些地方受到村民们和村委会的质疑，一些地方的党支部权威逐渐弱化。近几年来，许多地方两委矛盾冲突已经公开化，一些地方甚至达到了比较激烈的程度，发生了许多当选的村委会拿不到印章、无法领导村里经济的事例。有些地方的村主任和党支书各领一班人马对着干，而有些乡镇政府也在中间插手支持一拨，打击另一拨，这样就使得选举以后村里的矛盾更加复杂。因此，对农村党支部班子的选择就成为影响村民自治成败的关键，而对党支部书记的选择更成为重中之重。福建省的做法就是在选择村支部成员人选时，按思想觉悟高、作风正派、办事公正、懂经营会管理、先致富并能带领村民致富的综合标准依次选择干部，如能符合上述标准，为最佳；如无人符合，退而求其次，以人选须符合第一项标准为最低底线。
2．组织好换届选举，加强对村民自治的规范与指导。在制度上，福建省人大制定了《福建省村民委员会选举办法》，进一步明确选举规则。如确立“直接、差额、无记名、秘密划票、公开计票”的原则；严格实行“一人、一证、一票制”；实行村民委员会候选人可以自荐或其它个人或两人直接提名制度；改革另行选举的计票方式；规定了户口已迁出本村或未迁入本村，但住在本村且尽村民义务的可以选择在本居住地进行选民登记等等，确保了选民充分行使民主权利。在组织机构上，健全选举工作指导机构，各县（市、区）、乡（镇）、街道均成立村委会换届选举指导组，由党政领导担任组长，抽调各有关部门人员作为指导组成员，明确指导责任，分别挂钩乡（镇）。全省共抽调县（市、区）、乡（镇）、街道领导及选举联络员36500名，形成了自上而下、完整的选举工作指导网络，为村委会选举工作的顺利实施提供了有力的组织保证。在宣传上，全省共印发宣传材料1133500份，编写简报2863期，出墙报专栏41676期，播放广播稿30856篇，出动宣传车412辆，利用有线电视宣传4214次，召开各类会议62162场次，宣传面达96%以上，增强了选民的参选意识。全省选民15739532人，参加投票的有13651444人，参选率达87%。
3．建立农村服务联动网，为村民自治提供服务信息保障。目前，在不少地方普遍存在着农产品产销信息和农资采购信息闭塞的问题，严重影响了农村市场经济的发展。为解决此问题，福建省屏南县率先建立了农村服务联动网。其初衷是为了解决农民的产品销售困难，为其提供需求信息，没想到建立起来后其作用不同凡响，深受广大农民群众的欢迎。于是，屏南县政府在网上加载了农村生活所需的各种信息和技术以及党和国家的政策法律法规信息，村民一个电话就可获得及时、无偿、满意的服务，既密切了基层组织的干群关系，又在很大程度上缓解了农村市场信息不灵的问题。在2000年的村民委员会选举中，该县的农村服务联动网为村民了解选举政策和汇总选举数据发挥了重要作用，成为推动村民自治的有力手段。屏南县的这一做法很快被总结并在全省范围推广，取得了较好的效果。
4．实行村财任期审计和村务公开制度，建立健全村民自治的监督制约机制。从福建全省来看，全省各村委会在换届前普遍进行村财任期审计并建立任中村务公开和财务公开制度。其具体作法是先由村民民主理财小组和财务人员自查自审，再由乡镇经管站统一组织人员深入各村审计，审计的结论或结果须通过召开村民会议或村民代表会议在会上通报，并在村务公开栏上公布。村务公开和财务公开的内容主要涉及村民最为关心的计划生育问题、农民负担问题、集体企业承包经营等问题。村委会甚至连木材砍伐、宅基地的安排、救灾物资钱款的发放以及公购粮的完成情况等，都要一一上墙公布。经济条件好一点的村委，建有专门的长廊，作为村务公开和财务公开的场地。经济条件差一点的村委，则利用村委的办公场地，或利用村委会驻地显眼当要的房屋墙壁，因地制宜布置好公开的各项村务，使村务管理的透明度大大增加。由于村务、村财得到公开，村民监督的力度大大增强，干群关系好转，群众对村委干部的信任度大为提高。在建章立制方面，各村的村委严格按照《村民委员会组织法》去实施，建立了村民代表会议制度、村民大会会议制度、会议记录制度、村民理财小组监督制度、重大事项决定制度等等，使村委的工作有章可循，村民对村委的监督有制可依。
5．大力发展农村集体经济，为村民自治提供物质保证。经济是村民自治的基础，据统计，福建省为村委会选举共筹措选举经费达6479万元，其中设区的市、县财政417万元，乡级财政1387万元，村级财政用于选举的经费4675万元。村级财政用于选举的经费占全部选举经费的72%，从中也可以看出村级财政是村民委员会选举经费的主流。在福建省不少经济发达县、市的村民自己“掏腰包”参加竞选，甚至有的村主任上任后为履行竞选承诺先垫付村级基础设施建设的款项。在实行联产承包责任制的农村，如不大力发展村级集体经济，村民自治就失去了物质基础，不仅选举工作受影响，而且村委会的各项开支也会成为村民的一项沉重负担，更不要提为村民办好事、办大事了。在福建省不少乡镇为解决经济欠发达村的村委会主任无人当或因各种原则无法选出村主任时而下派能力强、技术型的乡镇干部到村当临时村主任的作法，实践表明这种作法对发展村级集体经济、凝集村委会成员的战斗力有很好的效果。有的临时村主任被村民认同还当上正式的村主任。
（二）村民自治中存在的一些问题
1．基层政权指导与村民自治之间、村党支部与村委会之间的矛盾，使村民的自治权力得不到尊重和保障。从传统上讲，乡镇是一级政府机构，当然对村有领导关系。实行村民自治以来，按照现行法律的规定，乡镇政府对村的领导变成了“指导”。依照这样的指导关系，村级事务由村民自己管理，而涉及到国家的税收、计划生育、社会治安等事项则由乡镇政府代表国家出面进行管理。在这样的一种管理体制下，村民的内部事务由其自行解决，乡镇一般不进行干预，而村民对于国家的所有义务也必须履行。这是一种新型的政府与农民的关系，是适应村民自治的发展需要的。但在现实中，这样一种新型的关系很难为习惯于传统思维和行为模式的乡镇政府所接受，这也是目前乡（镇）村关系紧张的最主要原因。可以想象，在中央集权政治体制不变的情况下，村民的自治是非常困难的，而乡镇政府的“指导”也很难实行。④传统的中央集权控制农村的方式就是通过党的领导来加以实现。每个村里实际上由上级任命的党支部书记就代表了上级党的领导，党支部书记由党员选举，而党员资格又由党支部确定，这实际上在村里形成了以支部书记为核心的一个封闭的权力体系。多年不发展党员或者只发展书记亲属的党支部在农村比较普遍（地方上大量的新党员出自复转军人，所以，复转军人是目前拥护村民自治的重要力量）。在村民自治的条件下，许多地方经选举产生的村委会主任和党支部书记之间产生了很大的矛盾，任命的书记不愿意向“民选”的主任交权，仍然要控制村里的财政大权，这就势必要和村主任产生矛盾。
2．物质基础建设与民主政治建设之间的矛盾，导致村民对待村民自治的态度开始出现两极分化。一般而言，在村级财政情况较好的富裕村，村民参与村民自治的热情高涨。而对于无村级财政来源的“空壳村”，村民的自治积极性普遍不高。如福建省长乐市金锋镇地处省级开发区拥有相当强的村级财力的某村，在2000年村委会选举中，村民提名的村主任候选人达30多人，有村民竟自筹经费30多万元参加竞选，村民参选的积极性非常高，甚至出现每张选票500元的贿选行为。而在地处闽北的建瓯市某村，因分产到户，把村集体财产都分光了，无人报名参选村主任，最后镇政府只好要求村支部书记自己参选。3．宗族、帮派势力的控制与村民自治的民主产生的矛盾。由于福建省多山，交通不便，进入福建的古代中原移民虽经过近千年的演进，仍是以同姓聚居为主，宗族势力相当强大，而且在一个行政村会出现几个不同大姓的自然村情况。因而，在村委会选举中，会出现不同姓氏自然村之间相互竞选僵持不下或在同村中姓大姓的村民往往当选，而有能力、素质高的姓少数姓的村民落选的情况。甚至在少数地方，出现了宗族、帮派及流氓恶势力通过撕毁选票、威胁使用暴力等手段，干扰、操纵及破坏选举的恶劣事件，严重破坏了村民自治工作的正常进行。
三、加强与完善村民自治制度，推进社会主义政治文明建设
（一）坚持以“三个代表”重要思想为指导，把握村民自治的正确政治方向
“三个代表”重要思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承与发展，反映了当代世界和中国的发展变化对党和国家工作的新要求，是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器，是全党集体智能的结晶，是党必须长期坚持的指导思想。
加强与完善村民自治制度建设，必须坚持“三个代表”重要思想。只有这样，才能够始终保持村民自治建设的正确方向，不断改革和创新有中国特色的村民自治制度。保证村民自治的政治基础就是要改善村级党的领导，改革党支部权力的生成机制，加强村级党组织的建设。
这几年许多地方开始实行一些创新改革作法值得肯定，让党支部的产生也经过村民的投票认可。有的地方叫“两票制”，有的地方叫“两推一选”，还有的叫“公推直选”，内容基本一样，就是党支部要先经村民全体投票或是村民代表投票，村民所投的信任票的最高得票者，才有资格去出任村的支部书记。再由村里党员投票，成为支部书记。另外的办法叫“一肩挑”。“一肩挑”实际上有两种方式，一种就是鼓励村支书去竞选村主任，当选上村主任以后就具备了村民认可的合法性基础；另外一种“一肩挑”是经过村民投票当选为村委会主任以后，这个村委会主任如果是党员就在随后召开的党支部会上被当然地推选为村支书，这样这个支书就有了村民支持的基础⑤。这一改革将消除所谓“两委”矛盾。在条件成熟以后，可以创造一种形式使“两委”选举统一起来。⑥
在村民自治中，要坚持贯彻“三个代表”重要思想，还必须依据新修订的党章，“最广泛最充分地调动一切积极因素，不断为中华民族的伟大复兴增添新力量”，“中国共产党始终是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”。对于那些能带领广大村民致富的先进分子，只要承认党的纲领和章程，愿意参加党组织和执行党的决议的，可以吸收进党内，扩大党的阶级和群众基础，进一步提高党在农村的凝聚力和影响力。
当然，最重要还是要加强“两委”的建设，尤其是要加强村党支部的建设。要积极探索适应于村民自治的新的领导方式，把握正确的政治方向，全面贯彻党的路线、方针和政策，为村民提供贴心而又周到的各项服务，带领他们走共同富裕之路。
（二）贯彻“依法治国”方略，实现村民自治的法治化、制度化
党的十六大报告指出，必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制。民主政治的推进与法制的完善紧密相连。在当今中国，民主政治建设是法制建设的价值导向。离开了民主政治建设的价值导向去进行法制建设，只能使法制建设离开了社会主义政治文明建设的最终目标，违背人类政治进步的方向，阻碍社会的进步和发展。同时，民主政治建设离开了法制的建立与完善，就不会得到有效的保障，甚至会使民主成为“民乱”，导致无政府现象猖獗，这对正处在现代化进程中的中国是十分有害的。正如******同志所指出的：“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”
依法治国具体到农村基层就是依法治村，要求加强村民自治的法律、法规与规章制度建设，为村民自治提供可靠的法律与制度保障。首先，要通过立法、修法，使村民自治制度更加细化、更具有操作性。现行的《村民委员会组织法》较以前更贴近实际，但仍需要进一步修订和完善，如选民资格的认定、村民代表选举时间与方式、候选人条件的限制、候选人辞退、违法选举的处理等问题需要进一步明确。各省的分别立法也有违《宪法》规定的公民平等权。如各省对村民选举权利主体即选民资格、候选人资格、罢免条件等的规定就很不一致。对外来人口，有的省份规定一定条件下也可享有选举权，而有的省份却没有对此做出规定。有规定的，其规定的条件也有很大不同。选举权利是《宪法》规定的公民基本权利，不应该有差异。从全国范围来看，这些差异性规定是不公平、不平等的。而且，这种立法上的不一致也在一定程度上导致了法律适用上的混乱。其次，加强村民自治工作的程序立法。只有实现程序的正义才能保障实体的正义。制定统一的选举法，实现程序法和组织法的分别、平等地立法，正是上述民主理念的体现。现在我国已积累了一定的村委会选举立法经验，村委会选举也日趋成熟。在全国新一轮大规模的村委会选举即将展开之际，制定全国统一《村委会选举法》的时机已经成熟。再次，加强村民委员会日常工作制度的建设。如果说依法治国重在治权、治官的话，依法治村就有着眼于对村委会成员的监督和制约。因此，要根据法律、法规和上级政策的精神，加强村民委员会工作制度的建立，如建立健全议事制度、财务制度、村务公开制度、罢免制度等村规民约，使村民委员会更好地为广大村民服务。复次，要建立审查机制，由县级、基层人民代表大会对村规民约的合法性进行审查，保证其符合宪法、法律、法规规定。最后，还要建立监督制度，由县级、基层人民代表大会以及民政部门来监督乡镇党委、政府与村民自治是指导关系而非领导关系，保证村民真正自治。
(三)坚持“以德治国”思想，深化村民自治制度的功能
******同志明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。他指出：“法律与道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”“以德治国”就是要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”思想为指导，积极建立适应社会主义市场经济发展的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的规范。在广大的农村，由于是乡里乡亲，受传统世俗的影响，使长期世居的村民更在意周围的人们对自己的评价，德治有时比法治更有效。因此就更应该在广大村民中特别是村委会成员坚持不懈地开展以为人民服务为核心，集体主义为原则，诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，认真贯彻《公民道德建设实施纲要》，弘扬社会公序良俗。
注 释： ① 王惠岩：《建设社会主义政治文明》，《政治学研究》，2002年第3期。 ② 那述宇：《政治文明的理论定位与实践思考》，《前沿》，2001年第09期。 ③ 多吉才让：《村委会直选是建设农村政治文明的重要举措》，网址www.ccrs.org.cn，2002//11//11。 ④ 李凡：《中国基层民主发展的现状和问题》，网址www.ccrs.org.cn，2002/11。 ⑤ 李凡：《中国基层民主发展的现状和问题》，网址www.ccrs.org.cn，2002/11。 ⑥ 党国英：《村民自治的现实与未来》，网址www.ccrs.org.cn，2002/11参 考 文 献 [1] 国务院研究室国务院部委领导论中国加入WTO：机遇、挑战、对策［C］.北京：中国言实出版社.2002，559。［2］人事行政学会. 海峡两岸人事行政学术交流研讨会论文集［C］.赵其文.现代人事行政的策略性作为--人力规划. 台湾：人事行政学会.2001。［3］ 徐颂陶、徐理明、迟耀春. 中国人才资源开发全书［M］.北京：中国人事出版社，1998，495。［4］（美）罗纳德·克林格勒Dongald E.Klingner. 公共部门人力资源管理：系统与战略［M］.北京：中国人民大学出版社，2001，6。［5］《九三学社中央国是建言集萃》编写组.九三学社中央国是建言集萃［C］.段余应.实施人才战略是实现“十五”计划的关键.北京：学苑出版社，2001，546。［6］ 汪怿. 人力资源管理：未来十年的变化［J］.行政与人事，2001.9。 作者单位：福建行政学院
