耕地保护研究型审计论文

四川省成都市国土资源局局长曾敏

一、耕地保护面临的困境及问题

确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。成都市历来高度重视耕地保护，严格落实国家耕地保护的基本国策，确保市域内耕地数量不减少、质量不降低。但在实践中，我们发现，现行的耕地保护制度在落实耕地保护共同责任方面仍然存在一些不足和亟待解决的问题。

（一）建设用地的刚性扩张对耕地保护形成巨大压力

当前，我国仍处于城镇化、工业化快速发展时期，建设必然占用一定数量的耕地。同时，耕地后备资源逐步减少，补充耕地的难度逐步加大，人多地少的矛盾更趋尖锐，耕地保护与经济发展之间的矛盾日益突出，保护耕地的任务十分艰巨。

（二）耕地保护的比较利益低下

在现行的耕地保护制度下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值，由于外部性被置于公共领域，致使征地的成本很低。征地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，驱使经济相对发达地区的政府将耕地保护的责任推卸给经济相对落后地区的政府，或层层推卸，最终落到农户头上，而竞相把农地转为建设用地，享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济效益、社会效益和生态效益。

（三）农民保护耕地的内在动力不足

耕地是农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与他们在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，从而挫伤了农民耕种土地的积极性。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，其保护的手段和方式比较单一，难以调整政府与农民之间的责、权、利关系，农民保护耕地的内在动力不足，甚至为了换取生活条件的改善而附和企业占用土地，对坚守耕地红线带来了巨大压力。

二、耕地保护的“五项机制”创新

2007年6月，成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。如何探索一条既能促进经济发展特别是增加农民收入，又能有效保护资源的耕地保护新机制，处理好保护与发展之间的关系，是成都市推进城乡统筹发展必须解决好的重要课题之一。为此，成都市在科学分析新时期耕地保护面临的新情况、新问题的基础上，通过行政、法律、经济等多种手段，全面系统地创新耕地保护机制，初步形成了有机联系、相互补充、齐抓共管的耕地保护“五项机制”。这“五项机制”包括：

一是建立了土地利用总体规划对耕地保护的总体控制和对基本农田的刚性约束机制，确保全市耕地和基本农田数量不减少。

二是建立了耕地保护经济补偿和激励机制。

三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地“占补平衡”机制。按照规划，在8～10年内，投入200亿元以上的资金，整理土地600万亩，新增耕地约60万亩，建成一大批高产、稳产的基本农田。

四是建立了以促进土地集约节约利用为核心的发展用地保障机制。把落实科学发展观体现在促进土地集约节约利用的具体措施上，做到既保护耕地，又保障发展。

五是建立了查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。通过落实土地联合执法机制、动态巡查和发现制止制度、土地巡查月报制度和土地执法监察问责制等制度和措施，做到防范在前、发现及时、制止有效、查处到位。运用高科技手段和第二次全国土地调查成果，对耕地进行动态遥感监测，提高了耕地保护水平。

三、耕地保护基金的设计、操作与效果

耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，党的十七届三中全会明确提出要建立耕地保护补偿机制。成都市探索建立耕地保护基金，仅仅是补偿机制的一种方式，相信应该还有其他更好的途径来体现。

（一）耕地保护基金的制度设计

耕地保护基金是由市政府设立的，以保护耕地为主要目的，目前主要从土地出让收益和新增建设用地有偿使用费中筹集资金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。

1.资金来源

全市每年的耕地保护基金规模大约为26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市、县）共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元，区（市、县）财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区（市、县）两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区（市、县）两级财政的土地出让收益的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区（市、县）的耕地面积和类别进行统筹安排。

2.补贴对象

耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化，即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。

3.补贴标准

根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴：对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况相应增长。

4.使用范围

耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。

5.保护责任

耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，由国土资源部门责令在规定的期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，对已发放的耕地保护资金补贴予以追缴，并依照相关规定进行处罚。

（二）耕地保护基金的操作实践

1.建立耕地保护台账，夯实耕地保护基础

结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。

2.签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系

由区（市、县）人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。

3.相关部门分工协作，各负其责

国土资源部门依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制订年度分配方案，并会同农业部门划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；财政部门负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；劳动和社会保障部门负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。

4.强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理

国土资源部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市、县）监察、国土资源部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现农户和村组集体经济组织未履行耕地保护责任的，将追究其相应的法律责任。

（三）取得的初步成效

目前，成都市完成试点区（市、县）41个村组、3200户农户、12000余亩耕地保护基金合同的签订工作，累计发放耕地保护基金400万元。“5·12”地震抢险救灾工作取得阶段性胜利后，成都市在总结试点工作经验的基础上，进一步对耕地保护基金的筹集、管理、发放操作及补贴对象进行规范，预计今年完成约64万亩（占全市耕地总量的10%）耕地保护基金合同的签订工作，支付补偿资金总额亿元。力争2009年实现全市覆盖。

成都市耕地保护基金制度着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来积极的社会、经济效果。一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地保护基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。同时，通过签订耕地保护合同，强化农民保护耕地的责任意识。农民可以从耕地获得经济利益，就会自觉保护耕地，主动抵制土地违法行为。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。

另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎，符合党的十七届三中全会精神。

（四）完善耕地保护补偿机制的建议

对承担耕地保护任务的农民发放补贴的标准是根据成都市的财力，经过了反复的测算和论证，既考虑了对农民的吸引力和对耕地保护的效果，又充分考虑了财政支付的承受能力，应该说符合当前成都市经济发展的实际水平。但也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决，如增加征地成本，对政府财政形成巨大压力；因补贴标准不同有可能引发群众矛盾；因监管不到位发生徇私舞弊等。特别是落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。同时，补偿机制一旦开始运行，就必须长期支付补偿资金，政府不能以耕地保护基金匮乏为理由，拖欠或拒绝支付。目前，耕地保护基金主要依赖于每年提取一定比例的土地出让收益作为资金来源，而政府出让土地的规模是有限的（从长期来看，呈递减趋势），市场经济存在周期性，一旦整个宏观经济发生变动，土地市场出现波动，土地出让收益将会大幅下降，那么耕地保护基金将失去资金来源。对此，我们已有充分的考虑。另外，从政策层面讲，党的十七届三中全会要求建立耕地保护补偿机制，但目前财政、审计等部门对新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益的支出都有具体的规定，相关部门也应按照中央的要求作相应的调整，与补偿机制相适应。

为此，我们建议：国家设立耕地保护补偿基金，以省为单位，从耕地保护责任和义务对等的角度出发，由承担耕地保护任务较少的地区通过财政转移支付等方式，对过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展占用耕地的合理需求，又能在总体上最大限度地落实耕地保护共同责任的目标。

结合我国现有耕地状况浅谈如何切实有效的保护耕地 土地是我们人类生存与发展的基础，是十分宝贵的资源和资产。随着人口的迅猛增长，我国人多地少，土地资源总体质量差，耕地后备资源严重不足、土地利用率低等现实问题日益显著，也越来越引起社会各界的关注。当前，我国的耕地保护形势依然非常严峻，全国耕地总面积仅剩亿亩，人均占有耕地面积只有亩，远远低于世界平均水平，同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根据中国“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的底线。加强耕地保护，已经刻不容缓。一、我国耕地的现状 与世界上其他各国相比，我国的耕地具有如下特点：人均占有耕地数量少。1996年底我国耕地统计数为 14．32亿亩，人均耕地为 117亩，不及世界人均耕地 3 75亩的 1／3，而且农业生产条件相对较好的地区人均占有耕地的数量要比农业生产条件相对较差的地区人均占有耕地的数量要低。因此，人多地少是我国的基本国情。 1.耕地总体质量差，生产水平低。从全国范围来讲，我国的优质耕地少，抗自然灾害能力差．耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差100公斤以上。 2.耕地退化严重。我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受到荒漠化的影响。我国干旱、半干旱地区40％的耕地不同程度地退化，全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。 3.耕地资源贫乏。据统计，我国耕地后备资源即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0．1亩，而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地。 因而，我国必须要保护耕地。切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。 二、我国为什么要大力开展耕地保护1.我国的确实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着我国的粮食安全可以高枕无忧。农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的首要位置，仍然要保护和提高粮食生产能力。 在21世纪，保障粮食安全是我国农业现代化的首要任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。我国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的主体，农业现代化进程包含着粮食安全水平的提高，粮食安全水平的提高是农业现代化的重要组成部分。在我国，没有国家粮食安全及其水平的提高，就不可能实现农业现代化。粮食安全水平是衡量我国农业现代化的重要标志。 2.严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。 耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。我国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制度，保护基本农田。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。保护耕地最重要的是把基本农田保护好，这是一条不可逾越的红线。保护耕地特别是保护基本农田，是保护、提高粮食综合生产能力的重要前提。耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。 三、中国耕地资源保护面临的困难 耕地是土地的精华，是农业最为基本的生产资料。一个国家的国民经济和社会的稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，尤其是像我国这样一个典型的对土地高度依赖的农业大国，耕地的地位与作用就显得特别重要。党中央、国务院对耕地管理工作高度重视。中央领导反复强调，要珍惜每一寸土地，实行世界上最严格的土地保护制度。强调保护耕地对国家粮食安全具有基础作用，对亿万农民的生计具有保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。进入新世纪，中国将加快全面建设小康社会和国家工业化、城镇化的进程，经济社会的新变化新要求，使中国耕地资源保护与食物安全保障面临不少难题。” 1．人口增长、耕地消失、粮消费需求呈刚性增长问题比较突出 农产品稳定供给的任务越来越艰巨。随着人口增长和人民生活水平的提高，今后每年中国粮食消费还要增加50亿公斤左右，非粮食食物的需求也会不断增长，食物消费需求呈刚性增长。但由于粮食生产必需的耕地和水资源数量难以增加，稳步提高粮食综合生产能力的难度越来越大，粮食和农产品供给始终面临着严峻挑战和巨大压力。耕地资源急剧流失，最大的影响就是使我国由于人口迅速增长而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全国人口每年以1000多万人的速度增长，最高达1700万人。另一方面，全国耕地资源正在以惊人的速度消失。根据中国科学院国情分析研究小组估测，我国现有耕地约亿公顷，绝对数量居世界前列，但人均占有量不足，远低于世界平均水平。人口与耕地一增一减，使我国人地矛盾更加严峻。在数量减少的同时，耕地质量下降的问题也不容忽视。 2．耕地资源保护的难度越来越大 改革开放以来，我国经济一直保持着高速增长的势头，但这种高速增长主要有赖于外延扩展而非集约化利用土地，是以占用大量耕地为代价取得的。全国上下的开发区热，是耕地流失的一大缺口。近年来，由于城镇化加快、生态退耕以及部分地方违法违规乱占滥用耕地等原因，2006年土地违法案件数量和涉及的违法用地面积出现反弹。农村建房、修公路、造坟墓等占用大量耕地，我国每年农村土葬占有2000公顷之多，其中半数以上是肥沃的耕地。3．耕地后备资源限制强度较大 国土部门组织的调查表明，当前我国耕地后备资源总量为亿公顷，但各主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成土地开发整理工程成败的关键。耕地后备资源生态背景不良。我国耕地后备资源在31个省、区、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地区。耕地后备资源丰富的西北干旱、半干旱地区，土地质量较差。其共同特点是存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。 4．我国现有的耕地质量不高 耕地退化是指人类对耕地的不合理利用而导致耕地地力下降的过程，通常表现为耕地土壤利于农作物生长的物理、化学与生物等方面特性的下降。根据全国第二次土壤普查，全国优质耕地只占21%，土壤有机质低于的耕地约占10%。现有的耕地中，缺磷地占59%，缺钾地占23%，缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。现有的耕地中，按质量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按产量分，一等地点41%，二等地占34%，三等地占20%。按产量分，高产田占，中产田占，低产田占40%。现有的耕地中，缺磷地占59%，缺钾地占23%，缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。受工业三废污染和酸雨侵蚀的耕地还有亿公顷。不宜继续耕种的耕地约占耕地总面积的。 5．建立农业可持续发展机制的要求越来越紧迫粗放型经济增长方式主要依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模，实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较高，成本较高，产品质量难以提高，经济效益较低。集约型经济增长方式是指在生产规模不变的基础上，采用新技术、新工艺，改进机器设备、加大科技含量的方式来增加产量，这种经济增长方式的基本特征是依靠提高生产要素的质量和利用效率，来实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较低，成本较低，产品质量能不断提高，经济效益较高。目前在中国农业发展中，节约资源、保护环境的可持续发展机制尚未建立起来。在农业资源的节约和利用上，节约资源的良好氛围还未形成，经济上调动农民节约资源积极性的有效办法和利益补偿机制还不健全。四、如何切实有效的保护耕地1、坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。2、严格执行土地用途管制制度。加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。严格实施土地规划计划，从严控制用地规模。减少用地报批环节，缩短报批周期，积极主动为重点工程建设项目提供用地服务。同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能以用地报批程序慢或缺乏征地资金等各种理由，擅自用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经济的一时发展。3、严格巡查,加大执法力度。建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角。对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任。4、认真落实基本农田保护制度。切实加强耕地保护，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。5、积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，严格按项目考核，落实责任，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。所以及时采取切实有效的办法保护耕地将是我国目前急需着力解决的一大重要问题。资环学院 地理科学 1060900006 贾坤

论文开题报告基本要素

各部分撰写内容

论文标题应该简洁，且能让读者对论文所研究的主题一目了然。

摘要是对论文提纲的总结，通常不超过1或2页，摘要包含以下内容：

目录应该列出所有带有页码的标题和副标题， 副标题应缩进。

这部分应该从宏观的角度来解释研究背景，缩小研究问题的范围，适当列出相关的参考文献。

这一部分不只是你已经阅读过的相关文献的总结摘要，而是必须对其进行批判性评论，并能够将这些文献与你提出的研究联系起来。

这部分应该告诉读者你想在研究中发现什么。在这部分明确地陈述你的研究问题和假设。在大多数情况下，主要研究问题应该足够广泛，而次要研究问题和假设则更具体，每个问题都应该侧重于研究的某个方面。

根据审计署发布的关于加强资源环境审计工作的意见，今后，经济责任审计将关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责、尤其是完成节能减排目标、耕地特别是基本农田保护责任目标的情况。 审计署强调，经济责任审计应关注领导人履行资源管理和生态环境保护职责，揭露其由于决策失误、履责不当和管理不力造成的资源环境问题；财政审计应关注各级政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况，揭露其资源环保政策制度执行不到位和资金分配、使用与管理中存在的不合规、不真实等问题；投资审计应关注国家重点建设项目在规划布局等环节是否严格执行国家环保产业政策，揭露其建设项目违反国家投资产业政策、环境保护措施不到位、浪费资源、污染环境和破坏生态等问题； 金融审计应关注银行贷款的投向及用途，关注“绿色信贷”政策执行情况，揭露其违背国家环保和产业政策，支持高耗能、高排放和产能过剩行业，造成资源浪费和环境污染等问题；企业审计应关注企业执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，以及其污染防治设施建设与运行效果，揭露其在生产经营过程中高耗能、高污染和破坏生态环境等问题；外资审计应关注国外贷援款项目的环境影响，评价国外贷援款环境项目资源利用和环境保护绩效。