棚户改造毕业论文

发挥地方换个地方

政法机关担负着打击敌人、惩罚犯罪、保护人民生命财产安全和维护社会安定稳定的任务，其人才问题是关系政法事业发展的关键问题。本文试就我县政法人才工作情况、存在的问题及对策谈一点粗浅的看法，供商榷。一、我县开展政法人才工作情况近几年来，我县政法各级各部门着眼于客观实际和发展要求，以高层次人才队伍建设为重点，统筹各个层次、各个门类的人才需求，采取各种行之有效的措施，大力开发人力资源，大力加强人才队伍建设，培养造就了一大批优秀政法人才，并充分发挥其作用，使得政法人才总量进一步增大，班子的凝聚力、战斗力进一步加强，干警的素质进一步提高，队伍的作风进一步改善，执法水平进一步增强，为推动政法各项工作的深入开展，维护社会安定稳定发挥了重要作用。一是牢固树立人才观念。政法各级各部门始终把人才工作作为一项基础性的工作放在各项业务工作的首位，明确意识到只有通过抓人才工作，调动广大干警工作积极性和创造性，才能全面提升队伍的整体素质，提升队伍的战斗力，提升队伍的业务水平和执法水平，才能促进政法各项工作的深入开展。因此，政法各级各部门进一步统一思想，树立抓好各项业务工作首先要抓好人才工作的思路，积极主动地投入到人才队伍建设工作中，为政法人才工作的深入开展奠定坚实的思想基础。二是严格把好“入口关”。在引入人才工作中，政法各部门始终严把入口关，做到学历不够的不进，素质不高的不进，作风不实的不进。如2002年12月我县基层司法助理员收编前，县局仅有行政干警25名，为解决收编建所后人才严重不足问题，在对原有责任心强、工作经验丰富、精力充沛、符合条件的司法助理员进行收编的基础上，采取了招收公务员和从其他行政部门调入的形式向社会公开招收公务员，通过组织人事部门统一组织的考试、考核和上级业务主管部门批准，至今共招收了12 名年纪轻、素质好的公务员，进一步增强了队伍的活力。三是大胆培养使用人才。第一，用人所长。对有一已之长的干警，克其所短，用其特长，将其放在合适的岗位，使他们的才干得到充分发挥。如2003年10月份，有一名干警通过了司法资格考试，为了让他的特长得到发挥，便立即将他调进机关相关科室任负责人，让他的作用和才干得到较好地发挥。第二，科学用人。首先是坚持任人唯贤，冲破思维定势的束缚，对德才表现较好、工作负责、经验丰富、业绩较突出干警，大胆启用。其次是拓宽渠道选人，把竞争机制引入干部的选拔任用工作中。2003年，县检察院对院内的科室，除由县委任命的以外，把其余科室职位都拿出来实行竞争上岗，使优秀人才在竞争中找到自己适合的岗位。再次是敢压担子。针对政法部门以往论资排辈现象严重的情况，对年富力强的干警，不因为他们年轻而先予暂放，而是针对他们年富力强的特点，优先放到任务繁重的岗位上去锻炼，放到条件艰苦的环境中去磨砺，进一步激发队伍的活力。仅2004年就有4名年轻干警被提拔为副科级干部。第三，舍得投入。作为山区省定的贫困县，我县政法各级各部门的经费十分有限，但就是在这种现状下，政法各级各部门克服困难，多方筹措资金，定期选送干警到省、市、县有关部门进行业务技能培训，鼓励干警参加各类在职教育，以此不断改善队伍的文化素质和业务素质。近两年来，政法各部门每年都要拿出一定的经费用于人才培训，为人才的培养提供有力的物质保证。二、人才工作存在的问题我县的政法人才工作虽然取得一定的成效，但由于各方面因素的影响，人才工作还存在这样或那样的问题，具体表现在以下几个方面：一是人才总量不足。随着改革开放的深入，社会稳定形势越来越复杂，要应对这些困难和问题，警力就显得非常重要，而从目前情况看，我县的警力非常有限，远远不能适应政法工作的需要。以公安机关来说，全县共有36万左右的人口，而干警只有223人，平均每1000人中还不到一名公安干警，在机关内部有的科室只有1名干警，严重影响公安工作的深入开展。二是高素质人才短缺。从干警学历来说，目前全县现有政法干警中，全日制政法院校大学本科毕业的只有1人，其他的大都是通过函授、远程教育、电大学习等取得相关学历；从干警专业素质来说，专业带头人、办案能手短缺，有一部分干警还不能完全适应岗位需求，以致有的单位出现了“三分之一的人能干，三分之一的人跟着干，三分之一的人站着看”的现象。三是人才结构布局不尽合理。从知识结构看，从政法专业院校毕业的干警较少，非政法专业的干警较多，计算机、文秘、财务等方面人才严重不足；从分布情况看，基层特别是办案一线岗位人才缺乏；从年龄布局看，现有专业较强部门的骨干力量相对较少，且存在断层的现象。四是人才流动性不大。政法各部门之间、政法各部门与其他部门之间、上下级政法部门之间交流调整太少。以我县来说，近几年来，除部门领导提拔到外县任主要领导以外，政法副职领导几乎没有交流，其如有变动，则只在部门内部分管工作或科室进行调整，至于普通干警的交流除调到沿海地区的以外，基本没有变化，难以激发队伍的活力，进而影响工作的开展。五是进出口不畅。畅通进出口是多年来一直提的话题，但除在进口上做了规定以外，对出工不出力、大错不犯小错不断以及不服从领导等的干警，没有较为明确的规定，使得对这些干警很难通过组织措施进行处理或调整，即清理难的问题还不同程度的存在，能上能下、能进能出的用人制度、资格制度，都还需要进一步改革和完善。六是少数政法干警职业道德水平、执法水平不高。政法队伍中办关系案、人情案、金钱案等违法违纪现象还不同程度的存在。仅在2003年一年，我县就有两名政法干警因违法违纪受到处理，其中一名还被判了刑。七是对人才培养的经费投入不足。虽然有投入，目前政法机关由于经费紧缺，大部分经费投入用于解决硬件设施和案件办理上，用在人才队伍建设上的经费总体上还相对不足。三、人才工作对策1、要切实提高人才工作重要性、紧迫性的认识。各级各部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真学习和深刻领会中共中央、国务院下发的《关于进一步加强人才工作的决定》，进一步把思想认识统一到中央和上级的重大决策和工作部署上来，从全局和战略的高度，进一步增强做好政法人才工作的责任感和使命感，牢固树立科学的人才观，紧紧围绕增强人才总量、改善人才结构、提高人才队伍的整体素质这个中心任务，大力冲破一切妨碍人才迅速成长的思想观念，坚决革除一切束缚人才施展才华的体制障碍，着力改变一切影响人才创业创新的氛围和环境，努力建立一支政治素质好、专业能力强、工作效率高、让人民满意的政法队伍。2、要切实加强对政法人才工作的调研。针对人才数量不足、高素质人才短缺、结构布局不尽合理等突出问题，要认真开展调研，结合实际，制定本系统、本部门加强人才队伍建设的长远规划和近期目标，提出相应工作措施。一是大力推进“人才集聚工程”。树立“才为我用”的观念，进一步拓宽人才发展思路，实行“进人”与“进才”并举，通过加强人才载体建设，创新人才发展方式等，把各类政法人才集聚到政法各项事业中来，努力实现人才结构与政法事业协调发展。二是积极实施“人才开发工程”。按照上级及政法实际工作的要求，充分挖掘现有人才资源潜能，发挥现有人才资源最佳效益。既要重点抓好高层次、急需紧缺人才的开发，又要根据推进我政法工作协调发展的需要，大力培养和开发高层次实用人才。3、要切实加强政法人才工作措施的落实。要根据人才成长规律，构建定位明确、层次清晰和支持方向相互衔接、相互促进的优秀拔尖人才培养和支持体系，继续坚持政法战线对各级领导人才的特殊要求，严格政治标准，按照德才兼备的原则，突出能力，用业绩选人，努力形成优秀人才脱颖而出的良好氛围。一要继续加大学习教育培训力度。要改革培训方式和培训内容，重点实现从知识型培训向能力型培训的转变，坚持把领导人才、业务骨干人才、专业技术人才作为培训重点，优先予以安排。要坚持创建“学习型政法机关”活动，形成全员学习、终身学习的良性机制，努力培养更多的高、精、尖人才。要坚持在实践中培养人才，通过开展轮岗锻炼、实战训练和岗位练兵，培养大批业务能手和岗位标兵。要坚持培训与使用相结合，把业务培训作为上岗、任职、晋升的必要程序。要加大投入，继续实施人才发展战略，设立专项经费，遴选一批理论基础扎实、具有创新潜力的优秀年轻干警予以重点扶持。二要继续加大交流轮岗的工作力度。首先要加强干部交流前的需求调查，充分了解对骨干人才的需求，做到按需选派。其次要调整交流干部的结构，在选派干部的同时，加大短缺人才交流的规模和力度，进一步强化交流效果。三要实行多层次、多渠道的交流轮岗。对政法干部特别是政法领导干部实行部门轮岗、异地交流、上下交流，保持政法干部的合理流动，整合警力，进一步提高政法队伍的总体水平。三要继续加大重点人才培养力度。要加大政法领导干部公开选拔和竞争上岗的力度，将靠得住、有本事、群众基础好的干部选拔到领导岗位上。要定时定期选派这些干部到上级进行培训，进一步提高其政治思想及业务素质。要完善考核，及时这些重点对象的思想、学习、工作等方面的情况。要全面推行领导干部任期制、试用期制和任前公示制，推进领导干部能上能下，对不适合岗位的领导干部要及时采取相关的措施进行调整、充实，形成正常的更新交替机制。4、要切实完善政法人才管理机制。一要认真落实有关法律法规、中共中央和中组部、人事部的招录规定，按照“按需设岗、公开招聘、择优聘任”的原则，进一步严格准入条件和准入程序，择优录用人才，优化各类人员配置，实现人尽其才、才尽其用。二要充分发挥现有人才的作用，对分布在法院、检察院、公安、司法行政和民政五大系统各专业的人才，继续试行分类管理，根据不同部门的行业特点，积极探索各类人才的成长规律，促进各类人才健康发展。三要加强分类分级考评，建立以绩效为核心、定性与定量相结合的综合考评体系，创新并完善有利于优秀人才脱颖而出的考核机制，实现由过程管理向目标管理，由单纯的数量评价向更加注重质量评价的转变。四要健全劣汰机制，通过过竞争上岗、末位淘汰和任职资格考试考核等措施，依法清理不合格人员，增强人才管理机制，激发人才队伍的活力。五要加强监督制约机制建设，在提高人才队伍职业道德水平的同时，完善内部制约和外部监督体系，严格落实执法责任制和错案追究制，严肃查处违法违纪行为。六要加强保障机制建设，积极改善政法人才的工作、生活环境和装备条件，增加政法事业对各类人才的吸引力、凝聚力。5、要切实加强政法人才工作的领导。要认真贯彻党管人才的原则，加强规划，构建科学合理的优秀人才培养和支持体系，促进优秀人才的可持续发展。要继续在广大干警特别是政法各级领导干部中，进一步加大做好政法人才队伍建设的宣传力度，用党的十六大关于人才工作的方针政策统一思想，牢固树立“政法要发展，人才是关键”的理念，继续推行领导责任制的落实，切实把政法人才工作放在事关全局发展的重要位置来抓，摆上应有位置，列入议事日程，搞好组织推动，调动各方面的积极性，克服形式主义，各司其职，相互协调，整体推进，促进政法人才工作健康、有序地发展。

棚户区改造的财税政策论文【1】

摘 要：棚户区改造不是单纯的居民居住区的翻新，这涉及到棚户区在改造的过程中各个方面的问题——拆迁、建设、回迁、管理，文章主要总结辽宁省棚户区改造的模式、改造后的影响。

辽宁省棚户区改造的模式及经验是我国城市建设过程中的创新，实现了优势资源互补，减少棚户区改造过程中存在的诸多矛盾。

文章从财税政策的视角提出支持棚户区改造的有效机制，强调需进一步深化我国的财税体制改革，使财税政策在支持棚户区改造的过程中发挥长期性、有效性以及持续性作用。

关键词：棚户区改造 辽宁省 财税政策

棚户区改造工程，既是有效解决辽宁省遗留下来的历史问题的举措，又是全面落实科学发展观，全面建设小康社会及全面振兴辽宁的重大决策，这也与我国《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》相吻合。

棚户区的改造，是一项长期重大的任务，特别是集中连片特殊困难地区的改造，这更是一项全新的历史课题。

到2011年底，辽宁省共改造大面积棚户区万平方米，建设万平方米回迁楼，改善了万户万棚户区居民的居住条件。

从而有效地解决了低收入家庭住房困难，增加了棚户区居民的就业，提高了居民收入水平，使家庭发生巨变，使整个辽宁经济、社会发展等各个方面得到进一步发展，为辽宁老工业基地加快转型步伐、实现全面振兴注入了新的生机和活力。

一、推进辽宁省棚户区改造的主要模式

辽宁省进行棚户区改造所选择的主要模式是政府主导与市场运作相结合模式。

政府主导，就是采取省市区三级政府分级负责的办法，省级政府主要负责整体规划、政策制定等带全局性的工作，而市级政府主要负责资金筹措、协调指挥等工作，区级政府就承担拆迁、建设、回迁后管理等具体环节工作。

总言之在棚户区改造的过程中，充分地利用各级政府与市场的优势力量，涉及棚户区整体规划等工作由政府主导，投资主体多元化：政府、国企、私企等可以作为投资主体，这样在拆迁、回迁的环节动用政府的力量，而建设的环节交给市场(开发商，在这里既可以是国企，也可以是私企)，这样就综合运用了行政手段、经济政策及法律措施来进行棚户区改造。

抚顺、本溪、阜新、铁岭等市就采取了政府主导、市场运作的模式。

在整个辽宁省的棚户区改造过程中，14个市大多都选择政府主导、市场运作相结合的棚户区改造模式，主要原因在于：

1.政府主导、市场运作结合的模式能在最大的程度上维护棚户区居民的切身利益。

棚户区房屋的现状十分复杂，有的拆迁政策很难适用实际需要。

如果由开发商作为拆迁主体承担棚户区改造任务，很有可能造成开发商与棚户区居民的对立，影响整个改造的进程，最终还是要政府出面调解。

2.政府主导、市场运作能最大限度使用资金。

棚户区改造过程中，辽宁省打破行业垄断，实行招标投标选用施工单位，采用合理地标价法，全方位实施棚户区改造工程新型的计价方式。

3.政府主导、市场运作既能充分整合行政资源，又能有效地发挥市场配置资源的作用。

在棚户区改造的过程中，政府能在有限的时间内调动资源为棚户区改造服务。

比如，各级消防部门在政府的带动下，主动为棚户区居民服务，用最短的时间完成棚户区改造消防审批手续;水电部门在棚户区建设期间，为保证工程质量、进度等问题，主动垫付资金用于工程临时用水电。

4.政府主导能有效、及时地解决棚户区拆迁、建设、回迁及管理等各个环节的矛盾和问题。

由于辽宁省棚户区形成的历史久远，涉及房屋产权关系复杂，最突出的问题就是“偏厦”问题。

所谓的“偏厦”，就是棚户区居民很难在其它地方买得起房子，当房主的子女长大成人后，为了解决住房紧张的问题，就在原住房的旁边违规搭建一些临时性的住房，久而久之，一代传承一代，就这样形成规模庞大的、问题严重的“偏厦”。

二、推进辽宁省棚户区改造产生的积极影响

1.促进棚户区居民资产迅速增加，缩小了棚户区居民与非棚户区居民的差距。

通过对棚户区的改造，不仅为全省200多万人改善了住房条件，还大大缩小了全省各个棚户区家庭住房面积、资产等。

辽宁省在回迁安置的过程中，想尽一切办法做到棚户区居民“住得进”，采取“拆一补一”的措施，适度进行补助，尤其是那些特困户，使其花较少的钱就拥有价值十万元左右的或者甚至价值几十万元的住房，家庭财产增值了十几倍乃至几十倍，缩小了贫富差。

2.优化了城市的总体规划，加速推进棚户区与城市一体化进程。

改造前，棚户区居住环境相当恶劣：没有像样的道路、排水系统、垃圾清理系统，以煤炭取暖、做饭，烟雾弥漫。

棚户区改造后，居住环境得到明显的改善，垃圾少了，环境优美了，道路也宽阔了。

据调查显示：的居民认为居住区的噪音下降，70%的居民认为饮用水质量提高，认为绿地增加、景观改善、住房更舒适、空气质量改善的居民分别是、、93%、。

比如抚顺市棚户区拆迁改造拆掉了1万多根居民燃煤的小烟囱，年减少排放燃煤炉灰万吨，烟尘2475吨，二氧化硫1441吨。

3.加快了棚户区基础设施建设。

通过棚户区的改造，使得棚户区基础设施进一步完善，居民生活更加便利，发展空间进一步增大。

据调查显示，阜新市对100多条街道的新扩建改造，实现了城市公共服务网络的全面改造升级，建设了日处理能力1500吨的垃圾无害处理厂和日处理能力10万吨的污水处理厂，进一步增强了城市服务功能，城市集中供热率、自来水普及率、燃气供应率分别从棚改前的66%、94%、提高到目前的95%、97%、64%。

抚顺市在各个棚改新区建设过程中，同步建设社区管理基础设施总面积达万平方米，铁岭市在新建的社区内建设供水管网长公里，排水管网总长公里，燃气管网总长公里，供暖管总长公里，供电线路总长度80公里，而且新建的社区内道路都采用沥青混泥土路面，总长29公里，新道路面积达万平方米。

通过完善基础设施配套建设，社区服务功能得以全面提升。

三、存在的主要问题

1.棚户区发展战略认识不足，政策持续性有待完善。

辽宁省作为全国的老工业基地，由于时代背景、历史发展原因，多年发展的结构形成了产业转型升级滞后、基础设施不健全等问题。

辽宁省从2005年开始，实施城市集中连片棚户区改造。

但是，一些地市为了追求所谓的政绩，“民生工程”、“一号工程”难免就变成“形象工程”。

不切实际地盲目进行棚户区改造，造成许多棚户区无就业现象;有的地方把棚户区改造简单地认为是广场建设、基础设施建设、道路建设等，而没有建设相关的配套设施，比如学校、就业救助中心、社区管理中心等。

基础设施建设与基本公共服务的供给不能满足棚户区居民的需要，有时还出现抢资源、争市场的现象。

棚户区社会保障体系、土地使用与征用机制、劳动力转移、财税政策及行政管理等制度不配套、不健全。

2.“半棚户区”将会成为城市化进程中的绊脚石。

通过几年的努力，辽宁省棚户区改造取得了巨大的成就，棚户区改造进程全面推进，极大地改善了城市面貌，完善了棚户区设施的配套建设，使得棚户区生活质量得到极大的提高，同时还极大促进经济的发展。

但与此同时，由于许多棚户区内居民仍然保留原来的生活习惯，土地及行政管理体制还没有完全跟上城镇化步伐，导致棚户区居民空间聚集，许多棚户区在城市与郊区的边缘，使得这些棚户区即像城镇，又像新型农村，这种现象就叫做“半棚户区、半城镇化”的现象。

“半棚户区“现象突出地表现为：一是只重视棚户区硬件设施的配套建设，忽视社会保障、棚户区居民的素质、子女上学、居民看病等软件设施的建设。

二是建设布局缺乏统筹规划。

重复建设、有些新建的棚户区过于分散等，这严重浪费土地资源，缺乏科学的规划，导致棚户区管理跟不上去。

三是缺乏保障措施。

原来棚户区居民迁到新建的社区后，使得新的就业岗位和生产岗位很难得到满足，棚户区居民的收入预期大大减少，其基本生活很难得到保障。

因此，就业难、社会保障标准低、棚户区居民收益少、社会保险程度低等，使得原来棚户区居民表面上有城市居民身份，实际上不能过上城市居民应有的体面生活。

这些“半棚户区”现象已经成为我国城市化进一步深化发展的绊脚石。

3.棚户区改造面临资金困难。

在目前的体制下，棚户区改造资金主要来源于拍卖土地所得以及财政扶持资金。

但是，棚户区改造资金面临以下几个问题：第一，棚户区改造资金供给总量不足，供需矛盾突出;第二，金融支持棚户区改造效率比较低，促进作用不是特别明显;第三，金融支持结构比较单一，难以满足棚户区改造对资金的需求。

四、进一步推进棚户区改造的财税政策思考

经过多年的改造工程，辽宁省棚户区改造具有质和量的改善，在量的方面，许多大片集中棚户区被改造，棚户区居民向城市集中和聚集，城镇空间随之也越来越大，越来越多的棚户区居民变成新型市民;在质的方面，通过棚户区的改造，城市基础设施更加完善，棚户区居民生活水平进一步提高，棚户区居民与非棚户区居民差距进一步缩小。

2005年以来，财税政策在支持辽宁省棚户区改造的过程中，发挥了积极的作用。

据不完全统计，就地税系统而言，全省(不含大连)共减免各项地方税收亿元(营业税及附加：亿元，土地使用税：亿元，契税：亿元，其他亿元)。

但是，棚户区改造的进程中存在很多市场本身无法解决的问题，这就要求政府积极介入，充分发挥财税政策促进棚户区改造的宏观作用，为此，需要建立健全各项财政制度，完善公共职能，使财税政策更符合棚户区改造的要求，为政府履行职能、改造棚户区提供有力的财力保障。

1.加速健全并完善财税政策对棚户区改造的制度供给。

进一步完善财政公共物品供给职能。

加大财政在棚户区改造过程中公共物品供给结构的调整，全面加大对棚户区改造过程中公益基础设施和公共基础设施的财政投入力度，加大对棚户区居民子女上学、棚户区居民看病、棚户区居民文化建设、棚户区内配套设施等建设投入，建立适合棚户区改造的公共财政体系，逐步完善与棚户区改造相对应的税收优惠制度。

建立健全棚户区改造地方税体系，为棚户区改造提供优惠的税收政策。

不断完善房产税、土地税以及相关的税收，加强棚户区改造建设税等，环境保护、资源等专项税，使之成为地方税的主要收入来源。

2.加大政府财政对棚户区改造制度需求者的投资力度。

要进一步提高棚户区改造进程中制度需求的整体素质。

棚户区居民和市民、当地政府等是推动棚户区改造的主体，棚户区居民在早期为工业化、城镇化建设做出巨大的贡献，也是棚户区改造的制度需求者和最大的收益者，政府主导的棚户区改造应该加大财政投入力度，不断创新政府财政理念，创造棚户区改造进程中文化和谐发展。

要积极发展多元文化意识，树立棚户区居民也是基本公共服务的对象，促进其尽快融入现代城市文明。

另外，要注重区域差异性发展，当地政府在制定棚户区该走的财税政策时要适应当地的情况，又快又好、基本均等地提供财政公共服务。

尽管经济发展不均衡决定了棚户区改造进程中有一定的层次性，同样也决定了制度需求的非一致性，但是政府财政可以通过加强政策调控，按照基本公共服务基本均等要求，有计划有步骤地实现区域发展和棚户区均衡改造。

3.积极构建政府财税在棚户区改造过程中生产型社会保障制度建设。

棚户区在改造后，棚户区有一部分居民的生活在一定程度上改善了，但是由于住进了城市，生活费用会有所提高，为进一步提高棚户区居民生活质量，当地政府应该在已经建立起来的社会保障体系的基础上，加快步伐、积极地构建生产型社会保障制度。

积极发展工业经济、广开就业门路、创造自主创业平台、增加就业渠道、增加居民收入预期等，这是提高城镇化水平的重要措施，促进棚户区改造的长远之计，改善民生、促进棚户区与非棚户区协调发展的'根本举措。

一是制定财政支持棚户区与非棚户区协调发展规划，强化政府的财政宏观调控的引导作用。

尽快制定一系列的政策、措施，对棚户区与非棚户区关系进行宏观管理;不断改革棚户区改造的相关财税政策，以适应不断发展的新形势新情况，加快棚户区与城市的融合力度，理顺棚户区与非棚户区的财政的关系，为棚户区与非棚户区动态协调发展奠定坚实的体制基础。

二是积极实施棚户区财政扶贫开发政策，全面协调棚户区与非棚户区经济发展。

努力改善金融服务机制，加大对棚户区扶贫资金投入。

三是建立制度化的棚户区经济投入机制。

鼓励和引导民间资金投入到棚户区改造中，鼓励民营企业吸纳棚户区有效劳动力。

另外，政府财政要重点支持棚户区基础设施管理和维修专项基金，加大棚户区基础设施和生态环境等的保护。

参考文献：

1.余姚市财政局课题组.推进农村城镇化建设的财政政策思考.财政改革热点问题探索——2010年浙江省财政课题研究成果汇编.浙江人民出版社

2.徐保成等.财政支农政问题研究与对策思考.中国财经信息资料，2012(13)

棚户区改造涉税问题的研究【2】

摘要：棚户区改造作为党的民生工程之一，已纳入各级政府的重要工作议程，并提出用3年左右时间，“让棚户区百姓住上好房子”。

然而如何动员全社会的力量加快棚改进度，来实现党和政府提出的目标，有很多政策需要研究制定。

本文通过实例，就税收政策方面加以研究阐述，并提出粗浅建议，以期引起关注。

关键词：矿区;棚改;税收探讨

“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”，唐代诗人杜甫这一千古绝唱，正在淮南矿区变成美好的现实。

这种居官思民、拥富怜贫的思想，穿越了千年时空，至今还闪耀着博爱的熠熠光辉。

淮南煤矿秉承祖国优秀的传统文明，以职工的福祉为己念，充分让职工享受改革和发展的成果。

然而，随着棚户区改造规模的不断扩大，企业面临两难的窘境。

一是棚改不能像房地产开发那样，进行市场商品化运作;二是棚改公益、公共设施投入不能由棚改困难户来承担，企业投入逐渐增多，负担加重;三是由于国家政策不明确，棚改涉税矛盾愈加突出。

税收作为国家组织财政收人的主要形式和工具，调控经济的重要杠杆之一，具有维护国家政权和监督经济活动的作用毋庸置疑。

但是，就棚户区改造单个经济活动而言，它是利国利民维护民生的重要举措，出台免征棚改涉税政策从法理上理解符合“取之于民用于民”的宗旨。

要实现“党和政府要让棚户区百姓住上好房子” 的目标，国家应研究制定棚户区改造税收扶持和激励政策，创造良好的税收环境，帮助棚改主体放下包袱、轻装上阵，加快进度。

笔者以淮南矿区棚改为例，就涉税政策提出粗浅建议。

一、淮南矿区棚改现状

淮南煤矿作为百年老矿，历史原因遗留下来的棚户区有78片，棚户区房屋基本上为上个世纪50～70年代建造的砖木结构房屋和筒子楼。

由于当时建设标准低，房屋厨卫不配套，区域基本无排水、道路、活动等基础设施，加之使用年限已久，破损情况比较严重。

目前多数已墙体开裂，屋面渗漏，安全隐患多。

这些棚户区既威胁居住安全，又影响职工生活质量和城市形象。

为彻底改善棚户区职工的居住条件和居住环境，2003年，淮南煤矿率先启动了安徽省也是行业规模最大的棚户区改造工程，提出用10年左右的时间投资120亿元新建约850万㎡住房，拆迁安置棚户区约9万户，全部解决煤矿棚户区问题。

其中：棚户区改造新建约700万㎡住房，拆迁安置棚户区约万户;采煤沉陷治理新建150万㎡住房，搬迁安置沉陷区住户约万户。

淮南煤矿棚户区改造本着“个人出资、财政支持、政策优惠、企业补贴”的原则，由国家、地方政府、企业、个人等共同出资，多渠道筹集资金。

当前，随着棚户区改造逐步完成，企业在并不富足的情况下已累计拿出近26亿元资金补贴棚户区改造公共和公益设施建设。

同时，由于国家涉及棚户区改造的“税费”政策不明确，税企涉税矛盾愈加突出。

原本应由政府主导的棚户区改造工程，企业主动承担了社会责任，反而为“税费”的事“闹心”不尽合理，挫伤了企业积极性，阻碍了棚户区改造的进度，增加了企业负担。

棚改让矿区“大庇寒士俱欢颜”，企业因此涉税“愁眉不展”。

二、棚户区改造涉税分析

据不完全统计棚户区改造涉及“税费”种类近20余项，如安置房营业税、城建税、教育费附加、土地增值税、印花税、契税、人防费、城市建设配套费、渣土处理费、墙改基金、白蚁防治费、规划编制服务费、拆迁管理费、图纸审查费、测量费、质量监督费、工程交易费、招标代理费、劳动保护费、拆迁补偿费以及其他等费用。

截至目前已发生棚户区改造工程“税费”近8亿元，如果按照现行政策项目完工预计要发生“税费”近13亿元，约占实际投资额的16%左右。

笔者认为：

一是棚户区改造工程项目不能等同于房地产开发企业经济业务。

棚户区改造以解决棚户安居为目的，房地产开发在遵循市场经济规律的基础上以盈利为目的，两者有质的区别。

因此，棚户区改造不能完全参照房地产开发企业涉税政策执行。

二是棚户区改造是政府行为，带有计划性。

企业依据政府批文实施棚户区改造，不是市场化行为，也不是完全意义上销售不动产的买卖关系，而是按照国家规定拆迁安置“职工拿一点(资金)”，不完全符合营业税条例规定的纳税要件。

因此，棚户区改造安置房收入是对投入成本的一种补偿，带有集资建房性质，按照营业税税目征税，理由不充分。

三是国务院《关于促进煤炭企业健康发展的若干意见》指出：“继续采取国家、地方政府、企业和个人共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题”，可见棚户区改造的特殊性。

四是最早实施煤矿棚户区改造的老工业基地——吉林省，为了妥善处理好棚户区改造涉税问题，印发《关于落实城市棚户区改造项目地方税收优惠政策的通知》明确规定，“对房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁面积房屋部分，经主管税务机关核准，暂不征收营业税”，可见棚户区改造涉税处理有先例。

三、矿区棚改涉税建议

税收优惠，是指国家在税收方面给予纳税人和征税对象的各种优待的总称。

是政府通过税收制度，按照预定目的，减除或减轻纳税义务人税收负担的一种形式。

通过这种形式可以激励棚改主体，加快棚改进度，早日实现职工“安居”的目的，促进矿区和谐稳定。

1、免征煤炭企业棚户区改造安置房收入营业税。

淮南煤矿棚户区改造工程是国家发改委批复、有中央专项投资补助的项目，同时也是淮南市旧城改造的重要组成部分。

建议，棚户区改造工程比照吉林省同类性质棚户区改造工程的做法，“对房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁面积房屋部分，经主管税务机关核准，暂不征收营业税”。

2、免征土地增值税。

淮南煤矿实施的棚户区改造是一项整体民生工程，符合国务院《关于促进煤炭企业健康发展的若干意见》的规定，不存在土地增值问题，建议免于预征土地增值税。

3、企业补贴棚改项目支出应允许所得税前列支。

淮南煤矿棚户区改造本着“个人出资、财政支持、政策优惠、企业补贴”的原则，由国家、地方政府、企业、个人等共同出资，多渠道筹集资金。

建议，煤炭企业棚户区改造工程，企业补贴资金允许在成本列支，税前扣除。

4、建议减半征收地方政府出台的各项行政事业性规费，帮助棚改主体减负，早日完成棚户区改造任务，实现矿区健康稳定发展。

棚户区改造工作是党中央、国务院决策部署的一项重大的民生和发展工程。按照省委、省政府对醴陵棚户区改造的工作要求，市委、市政府把棚户区改造作为振兴醴陵老工业基地的重要工作，改善民生的头号工程，科学部署，全力推进，取得了阶段性成果。做为棚户区改造的管理部门，现将我市棚户区改造情况汇报如下，供领导决策参考:

一、基本情况

醴陵市是全省重要的交通枢纽和传统的陶瓷生产基地，上世纪50年代到80年代初，先后布点建设了多家大型陶瓷生产企业，这些企业在为全省做出重大贡献的同时，也建成了一大批企业职工住宅，聚集着一些平房和简易楼，由于经营不善或改制转轨，企业无力对房屋进行维修、改造，再加上醴陵历史悠久，老城区房屋密集，多为上世纪建设的房屋，改造难度大，逐步形成了现在的棚户区。

历史原因形成的这些棚户区具有四个突出特点：一是房屋破损严重，棚户区房龄大多超过30年，阴暗窄小。二是基础设施条件极差。区内普遍自来水没有入户，居民仍使用公共厕所，道路狭窄且没有排水，居民吃水难、如厕难、行路难等问题十分突出。三是职工支付能力低，既无能力出资改造房屋，更无能力购买新房。四是商业化运作难度大。棚户区大部分位于城市边缘地带，区位较差，房屋密度大，动迁成本高，商业开发价值低。长期以来一直无法改造，严重影响居民的生产生活和城市形象。

二、近年来工作开展情况

根据上级有关部门的统一部署，我市于2010年成立了棚户区(城中村)改造指挥部，在我市开展了棚户区改造工作，截止目前，我市棚户区改造工作情况如下：

1、已完成项目

我市已完成湖电、永胜、国光建陶、星火、李畋路(原电瓷厂)、潘家冲铅锌矿、新民瓷厂、瓷泥矿等八个企业的部分棚户区改造，共改造棚户区2200户。建设棚改安置房2000套。

2、现在建项目

目前，我市已动工在建的棚户区(城中村)改造项目3个，全部为渌江集团的城中村改造项目，其中阳三棚户区300户为2013年任务，截止目前，该项目尚未动工。珊田城中村改造项目60户安置房正在建设中，玉屏山城中村改造项目200户已长期停工。

3、201X年将开展的棚户区改造工作

根据企业及相关单位申报，201X年，我市将开展的棚户区(城中村)改造项目共七个，分别为渌江集团的万宜城中村改造、茶塘城中村改造、陶机棚户区改造448户、群力瓷厂棚户区改造96户、柳家湾棚户区改造470户、醴浏棚户区改造480户以及改制企业改扩翻814户，目前，七个棚户区(城中村)改造项目正在进行改造前期工作。

4、2017-2020年棚户区改造工作任务

根据《国务院关于加快棚户区改造工作的通知》国发(2013)25号，按照上级部门的部署，我们会同有关部门就我市2013-2017年需进行的棚户区及城中村改造项目进行了摸底(摸底情况见附表)，根据摸底，我市需进行城市棚户区改造项目18个，拟改造4337户，改造面积220000平方米;国有工矿棚户区改造项目2个，改造380户，改造面积19000平方米;林业及农业棚户区改造项目3个，改造250户，改造面积13000平方米;城中村改造项目8个，改造739户。

三、存在问题及下一步工作思考

我市的棚户区改造工作,在上级的大力支持帮助下,虽然取得了一些成效,但下一步工作仍然十分艰巨,许多矛盾和问题也在不断地显现出来。主要是，启动资金的筹集更加困难，新一轮棚户区改造所需资金缺口较大;受宏观经济的影响，土地的出让和保障住房建设用地受到制约;棚户区困难群体比例较大，拆迁和安置面临较大压力。面对这些矛盾和问题，下一步我们认为要着重抓好以下几个方面的工作。

(一)、要进一步加强棚户区改造的整体规划。要统筹城市发展与棚户区改造的整体布局，统筹规划公共配套设施，逐步推进城市公共设施的合理布局，切实解决关系群众切身利益的居住问题。针对很多人担心棚户区新盖楼房密度大，缺少统一规划，甚至会变成未来新棚户区的问题，采取用规划先行办法推进城市的合理布局，保证棚改工程的质量。

(二)、要进一步完善工作机制。将棚户区改造纳入党政一把手考核指标体系，在进一步明确职责的基础上，将棚户区领导成员单位，一并纳入目标考核，切实形成棚改工作的强大合力。

(三)、要进一步拓展融资渠道。充分发挥省住房保障融资平台的资金优势，积极争取上级部门对资金和政策上的扶持。进一步拓展多元化投融资渠道。

(四)、要进一步完善制定优惠政策。认真研究新形势下出现的新问题，在坚持政策统一的前提下，加强政策的针对性和灵活性，出台新办法，起到政策管用有效，解决实际问题的目的。尤其是拆迁政策要切实使其在棚户区改造中起到“风向标”作用。

(五)、提前开展明年项目的前期准备工作

对明年拟启动的`项目，争取在今年底前完成具体安置方案、安置房规划设计等拆迁前期手续，完成拆迁摸底及前期准备，年初即开展拆迁项目的启动工作。

一、象州县201X年棚户区改造项目基本情况

201X年我县棚户区改造没有建设任务，其中棚户区改造项目350套。情况如下：

(1)象州县 职业中学棚户区改造项目，176户，面积26887平方米，计划总投资4446万元。目前，该项目正在进行配套设施建设，即将竣工待验收，累计完成投资3850万元;

(2)象州马坪镇政府棚户区改造项目，30户，1200平方米，计划投资240万元。目前，该项目正在装修，累计完成投资190万元;

(3)象州县恒星公司棚户区改造项目，20户，1820平方米，计划投资291万元。目前，该项目正在进行主体建设，进度情况为四层主体施工，累计完成投资150万元;

(4)象州县妙皇乡政府棚户区改造项目，17户，680平方米，计划投资42万元。目前，该项目已完工，累计完成投资42万元;

(5)罗秀镇旧住宅综合整治项目，107户，计划总投资万元。目前，正在对旧街老楼房改造的前期工作，项目累计投资50万元。

二、存在的主要问题及困难

1.对项目点的确定问题存在异议，资金一直没有拨付，影响到工程的进度。

主要是对象州县职业中学、马坪镇政府、恒星公司、妙皇乡政府等4个项目是否符合棚户区改造项目存在异议。住建部门根据桂建保【2014】33号文件精神。经请示上级业务主管部门、根据上级主管部门领导现场指导确定的项目，县人民政府已将其纳入2015年棚户区改造实施方案(象政办发【2015】101号，项目在上级相关平台都有备案设有台账，并通过2015年区、市年终绩效考评的核验。财政部门没有认同，所以资金一直没有拨付。一定程度影响工程的进展。

2.罗秀镇旧住宅区综合整治项目进展缓慢。

三、今后工作措施

1.加强领导，明确责任。为进一步加强对我县保障性安居工作的组织领导，我县及时调整充实了县保障性安居工作领导小组。组长由县长担任，副组长由一名副县长担任，成员由涉及保障性安居工作相关单位负责人组成。各成员分工协作，制定保障标准、条件、措施和程序，确定保障对象，落实保障资金，推动保障工作的开展。

2.制定和完善保障性住房的各项制度。严格按上级有关棚户区改造工程有关政策办事。

3.加强督促检查，及时解决问题。加强与主管部门的联系与沟通，经常下到项目点检查、指导工作，确保项目顺利实施。协调解决项目建设中存在的问题与困难，为项目建设排忧解难。

4.加强培训，确保项目质量。各业务部门加强棚户区改造项目技术人员的培训，提高工作水平，保证项目建设质量。