农村划拨土地权属问题研究论文

[摘 要]土地作为物，是极为重要的社会经济资源。本文立足于中国的现实，从存在的问题出发，以法学、经济学的、历史的、世界的角度和眼光考察大陆传统民法物权和民法典理论，主张物权法可以缓行，制定土地法，更加合乎我国的国情，从长远看，也更加维护了物权制度体系的完整和民法典的稳定。 [关键词]土地 土地法 一 土地法律制度建设的意义 农业税的取消有划时代意义，已经引起极大关注和广泛称赞。但是根本问题不在农业税，而是土地法律制度问题。农业的发展离不开土地，中国有 60%的耕地处于中等产量，需要有大量的投入；农民问题最核心的就是收入问题。世界发达国家土地都是私有地，土地法律制度非常完善和稳定。土地法律制度是农民增收的关键。农民上访，农村的不稳定很大程度上与土地法律制度的不完善不稳定有关。土地法律制度是农村的基本制度，不解决，国家的农村政策难以贯彻，法治、人权目标也无从达到。解决农民低收入问题，应该从土地入手。即使农业税真正取消，等于平均每亩土地增收20元。如果我们能够稳定土地法律政策，农民必然会主动增加对土地的投入，其增收远远超过20元，难度和成本也远远小于取消税赋。 国家可以帮助农民而鼓励他们留于农业，也可以帮助农民而鼓励他们转到工商业同时鼓励其他力量投资农业建立更开放的市场。第二条路更好更能从根本上解决问题。 目前制定物权法的重大障碍是民法典的稳定性，和政治、经济的制约如国有企业制度，土地制度之类的重要制度遭遇现代化、全球化年代。而“在民法的各基本制度中，物权法最需要而且最能够体现各国的本国特色”。 [1]我国的《民法通则》没有采用物权的概念，而用“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”，其现实性就在于土地法律制度的不成熟不稳定。而如果盲目追求概念体系的形式完美并急于求成，反而会损害法律的尊严并在实践上造成对社会关系的破坏从而最终侵害人民的利益。 土地是重要的自然资源，是大多数其他财产的来源。从古到今，东方西方，资本主义国家和社会主义国家，都非常重视关于土地制度的立法。在中国目前还没有《土地法》这样一个总揽性的土地法律文件，我认为未来的土地立法的一个重要目标，是拟定一部《土地法》，代替或统领目前的由全国人大常委会制定的农村土地承包法、土地管理法、农业法和 城市房地产管理法 ， 基本农田保护条例，村庄和集镇规划建设管理条例，确定土地所有权和使用权的若干规定，中华人民共和国耕地占用税暂行条例农村集体土地使用权抵押登记的若干规定，土地登记规则、土地违法案件处理暂行办法 等。 而作为民法典之重要组成部分的物权法则可以缓行。 土地法是社会法，不同于单纯的私法性质的民法或单纯公法性质的土地管理法。我所构想的土地法应该具有类似知识产权法在民法典中的地位，属于但不捆绑于，有一定的独立性，出于现实、时代和适用的考虑使其游离于民法典这一文件之外；而婚姻法则应该回归民法典，因为婚姻法本身比较起土地法更具有私法的性质，同时婚姻纠纷更加的有法可依，人们对婚姻制度有相当的信仰，现代婚姻制度已经基本建立和深入人心，未来所需要的将是细微的修改。而土地法律制度则处于一个相当变动的年代，无论是制度上还是人们的心目中都是不可信赖的。在民法典物权编中解决土地制度的立法固然是良好法治的一个重大设计，然而在当前却不大现实，只会耽误民法典的出台和损坏民法典的稳定。 《中华人民共和国法律全书》及《地方法规汇编》是《民法典》的归宿，《民法典》必须与法律规则体系相协调，这一点也很难达到。在一个权力缺乏必要控制的社会，权力必然要蚕食人民的宪法权利，民法规范必然被管理法制渗透、误导和破坏； 详尽的 民事法律这一现代社会主体性法律的处境是完全不利的。立法者一定要制定出包容一切的《民法典》，可以预计的是，相当长的时期内不可能废除掉管理法制的侵扰性规定，即使民法典颁行后进行法律清理，但是没有宪政体制的法制，不可能完成对固化权力的管理法的清理。包容一切的《民法典》纳入现有管理型法律体系内，暴露在管理法制侵袭之下，必然根本落空。物权法的重要任务是要理顺国家与国有企业的财产关系；物权法应当解决集体所有制的主体、内容、及权利的行使问题， [2]这其实是作为私法的物权法无能为力的。在当前的改革年代，土地法是变动不居的，是摸着石头过河。从19 28年12月湘赣边界政府制定的《井冈山土地法》和各地起义后制定的《土地问题决议案》等，29年4月的《兴国土地法》；30年5月的《土地暂行法》；30年8月的《中央军事委员会土地法》，31年11月的《中华苏维埃共和国土地法》，抗日民主政权的减租减息条例，1946年5月4日《中共中央关于土地问题的指示》，1947年9月的《中国土地法大纲》，到1949～1952年的土改，53年开始的初级农业合作社，56年开始的高级农业合作社，58年开始的人民公社，62年“人民公社16条”，1978～1982年的“大包干”，88年修改宪法和土地管理法，1997年后落实“30年不变”的延包政策。每次间隔太短。土地调整非常频繁，已经严重威胁到了土地的稳定。可以想象未来民法典物权制度的变动性。 土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用；土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。 [3]土地法要确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。权利不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护。如果在法律上界定给农民的权利，农民并不能全部地拥有，或者说全部地拥有代价太高，那么这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费负担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效，国家必须严格执行各项法案，并有效地监督基层严格地执行这些法案。很明显，在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。 土地法有广义和狭义之分。广义的土地法，是一切的和土地直接有关的法，狭义的，则指为实现一定土地政策所为关于土地分配，利用及改良的法律规定及其附带规定的总称。土地法从广义上说不仅包括了专门的土地立法，还包括其他法律制度中的有关土地的规定，这当然也包括了大陆物权法和英美财产法中的不动产制度的规定。土地法体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和，包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法，仅指综合性的《土地法》，也即专门的土地立法所包括的法律规范，如前苏联、朝鲜、罗马尼亚和柬埔寨等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度 .大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。本文所指的体系参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，希望通过比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。 二 中国的土地法律框架及评析 中国的土地法律框架由宪法、基本法律和土地法构成。宪法是根本的法律文件，是土地立法的基础。基本法律如民法，刑法，行政法对土地问题作出的重要的规定，是制定下一层次土地法的主要依据。土地法是土地法律体系中的主体法。目前，中国还没有一部《土地法》――以致于群众、媒体和干部在不同场合把《土地管理法》、《农村土地承包法》都分别叫做“土地法”――而只有管理性质的《土地管理法》、《农业法》，具有较多管理色彩的民事法律文件《农村土地承包法》以及环境法方面的一些文件等等。中国的土地法律框架可以从纵向和横向两个方面来划分。从纵向关系看，它包含有全国人民代表大会常务委员会制定的《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产管理法》；由国务院颁布的《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等；由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法和基本法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性土地法规；由国务院土地行政主管部门及其他各部（委）根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的土地规章，如 2002年4月3日国土资源部第11号令于2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等；由省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，根据法律、行政法规和地方性法规制定的土地规章。从土地法的横向关系看，应包括所有与调整土地关系有关的法律，如《城市规划法》、《测绘法》、《铁路法》、《森林法》、《水土保持法》、《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《水法》等。这些法律从不同的侧面，规定了法律的调整对象与土地关系的协调问题。 农村土 地私有化是可行的和必行的。土地的所有权应该界定给农民， 农村土地承包法 的宗旨其实就是如此。 私法性质最浓的农村土地承包法 在维护农民的权益方面，有很多值得肯定的地方。例如，在总则部分，强调农民，亦即承包方，有平等的承包和不承包的权利，特别强调发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款，强调土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。并尽量避免土地使用权的频繁更迭。鉴于有些地方农村干部常常任意改变机动地的面积，操纵其分配和使用而牟私利，严重侵犯农民的土地使用权，第 63条规定，“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”这些规定有利于农村土地使用权的相对稳定，有利于农民保卫自己对土地的使用权、转包权、出租权、互换权、转让权、继承权等权利，使农民在承包期内捍卫自己对土地的排他性使用，强调了土地权利的物权性。 从效率的角度，特别是从促进要素的充分流动性和自由组合性的角度，这部法律似乎缺乏前瞻性。农村土地的流转必须大大加速，才能有助于农村人口的大部分彻底离乡离土，有助于耕地尽速向种地能手集中，有助于农业经营的平均规模的扩大和生产结构的深刻改变，有利于中国农业生产力的提高，有利于中国农业在竞争日益激烈的世界农贸市场上发挥比较优势。中国农村土地制度和世界上绝大部分实行土地农户所有的国家还有较大的区别。中国仍然坚持农村土地的集体所有制。先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度的。这种土地制度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过渡的历史过程中，逐渐显示其局限性，不利于城市化和现代化的进程。和私有制下的土地流转相比，其规定不但使土地流转变得更为困难，而且容易政治化。《土地管理法》和《土地法管理实施条例》中对土地的控制权规定不明确，容易造成上级和下级的管理混乱。上级和下级之间的权限没有划分清楚，就会造成权力缺位或者权力越位，其最终结果只能是对农民权利的损害而已。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对农民和国家的权利与义务界线划分不明确，国家和农民处于不平等的地位，处于农民之上。在国家征用土地的时候，法律上规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。但是，至于政府应该怎样有偿使用，法律上却没有提出具体的解决方法，或者解决原则。农民的土地权利没有得到法律的有力保障，农民的土地权利在国家权力面前变得非常脆弱。而在农民和政府之间关于土地问题���苁保�┟衲岩哉业揭桓龊侠淼慕饩龇桨浮！锻恋毓芾矸ā酚搿锻恋毓芾矸ㄊ凳┨趵�返牟蛔悖��踅缯�圩罹缌业木褪桥┟竦耐恋厮�腥ㄎ侍狻Q�踅缂负跻恢氯衔��ǎ可对农民与土地郑夸的相互关系没有能够清常跨定＃壳当矗咯民龋浚寇害、龋咯问题难决的关迹浚口。应该福咯民以确切的土地耍啃权＃竣在罚可在明确福胯保障。只有剑苛地权永久性地赋予农民＃咯民才会珍惜保护土地；只有剑苛地权永久性地赋予农民＃咯民才会真眨磕实现土地的自由买卖＃矿规?呐┮稻？貌拍芄挥行У亟？小？/SPAN> 而且目前 农民对土地公有的法制观念非常淡薄，一些人片面认为，土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的，于是千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任田当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房 .现在农村大量空闲宅基地问题， 在老村之外又聚集成新村，致使旧村出现了大量闲置、废弃的宅基地和空白带， 而新的民宅布局散乱，占地面积过大，宅基规模一年超过一年。久而久之，便形成了一个个庞大的 “空心村”。 如何让 “空心村”实起来，保护现有耕地资源，提高土地利用率，已不仅是基层组织面临的新课题，更是国家土地立法的大问题。土地私有化就能从根本上解决这个问题。 三 横向对比考察 德国，日本，韩国和我国的台湾地区土地所有制度和物权制度可能是我们最终的目标体系。美国在西部开发过程中，为了处理西部拓殖中的土地问题，美国国会通过了多个土地法。 1785年土地法是第一个付诸实施的联邦土地法。它规定了土地国有制和向移民出售的原则。在出售公地的过程中，联邦政府从1796年至1820年间，采取了部分信贷和延期付款的优惠政策。从1806年至1832年间，国会又通过了多个《救济法》，来延缓未付款土地被没收的期限。这些措施对贫苦农民获得土地起了一定的作用。 1861年 5月20日通过的著名的《宅地法》是西部开发中最具民主色彩的一部土地法，它实际上为每个或每户合乎条件的定居者无偿分配了一块160英亩的安身立命的宅地，从而大大加速了西部的土地开发。1866年，联邦政府将土地出售政策扩大到了矿产地，推动了采矿业的资本主义开发。从1823年起，联邦政府为公路、运河及铁路的修建，拨赠了大量的土地，推动了西部交通运输业的发展。在美国，一个以农为业的小康之家，需要拥有的一级农地大约是中国的三百亩。今天中国一户农家的耕地太少，还要交承包租金。可以肯定的是：如果不大量地弃农从工，中国的农民不可能达到小康。 法国社会经济的发展，大大得益于拿破仑的法典。土地制度改变，农奴就变成自由民，人身依附关系也即消灭。俄罗斯总统普京上台，首先就是土地私有化。 土地的私有所有权，是基于既定约束下的成本最优或收益最大的经济学基本原理。在交易成本不为零的条件下，将土地的所有权界定给农民将比界定给政府或国家会产生更大的收益。任何制度或契约能够顺利施行，不仅需要清楚地界定所有权，而且还要有效地保护所有权，否则制度或契约将难以执行，违约、越权及各种侵权行为都会发生。 四 历史考察和 土地私有化思路 土地私有制的确立代表了人类历史上的一次意义重大深远的制度更替；土地制度对生产力的发展也起着重要的促进或制约作用；同时中国历史上因土地制度政策的失误导致灾难性后果的教训也值得吸取。 [4]中国传统是土地私有，从井田制到明清，私有是一个传统。而且，民国以来，土地私有就已经制度化了，而在清朝，皇帝还可以没收土地。 中国在20世纪20年代就有《土地法》。当然，当时的《土地法》有其局限性，比如限制租赁、限制租金比例、强制永佃权等，行政权力过大。自秦汉至清末的二千多年间，耕地始终是在国有――私有――国有的三轮大循环中变化着，每一次由私有土地向国有土地转化都伴随着社会动乱与逆转；而由国有土地向私有土地转化则促使农业经济恢复和国家强大。与此相适应，通过土地买卖兼并转移产权，利用租佃制经营又成为中国封建社会土地关系的主要内容。非耕地一般属于国有，基本上不加入产权流动的领域[5].我国封建制度中的土地私有产权曾长期存在并允许在较大范围内自由流转，起了重要作用。 新中国成立后，通过土改彻底废除了封建土地私有制，建立起土地平分的农民家庭私有制，允许私有土地产权自由买卖、出租、典当、抵押、赠与等，并受到国家土地法律制度的有力保护。这种社会主义性质的农地私有制，具有很强的生产激励作用、农地配置效率和制度变迁绩效。随后，我国确立的农村土地集体所有制隐含着土地平分机制，它直接刺激农村人口快速增长，反过来又使人地比率下降，造成农地经营规模的细碎化，使农业劳动生产率不断下降和土地报酬率递减。十一届三中全会以来，在继续坚持农村土地集体所有权不变的前提下，通过土地所有权与使用权相分离，使农民拥有一定的生产经营自主权，但国家始终没有给农民下放土地私有的财产权。因此，下一步农村土地制度创新，必须彻底恢复土地作为农业最基本的生产要素的性质，引入市场经济机制，发挥市场在配置农业资源中的基础性作用，真正使农村土地流转起来。通过积极培育和逐步完善农村土地市场，来提高农地利用水平，提高农业劳动生产率和投入产出率，提高农业市场化、国际化程度，不断地增加农民收入，促进农业生产持续发展和农村经济全面繁荣。我国下一步继续进行农村土地制度改革和创新，必须建立科学有效的土地法律 制度。 我国农村家庭承包经营体制下的集体土地所有权长期虚置，形成行政权大于农地所有权或使用权的传统，导致农村耕地资源大量流失，侵犯了农民的经济利益。要按照农民所拥有的土地所有权在法律上与经济上相统一的原则，重构产权清晰的农村土地市场主体，并从宪法和有关土地法律制度上予以保护。 据1996年中国土地资源调查数据分析，国有土地面积占，农村集体所有的土地面积占，尚未确定土地权属的面积占[6].由此可见即使把农村集体所拥有的土地面积全部私有化，也不会彻底改变我国土地资源的社会主义公有性质；相反若继续维持现行的国家土地征用制度，只能使农村集体土地所有权往城市国有土地所有权单向转移，直接造成农民所拥有的农用土地资源存量的净减少。农村土地私有化使城乡土地市场的产权关系更加明晰，便于引入市场竞争机制来优化配置资源，促进可耕地在农户之间自由流动，提高农村土地利用水平和农业劳动生产率，推动农业生产结构调整和农村第二产业、第三产业的快速发展。农村土地私有化有利于耕地规模适度的集中经营，可以更好地发挥土地作为增加社会财富母体的再生功能，将会培育出大量的新型合作经济实体和合作经济组织，建立 和发展新型的具有社会主义市场经济性质的农村集体经济。土地不是私有的，按照马克思的说法，就是“农民被束缚在土地上”。意味着农民如果永久性地离开土地，就将丧失土地的权利。所以打工在外，他要定期回去，政府对农村土地按照婚嫁生死3、4年调整一次。调整意味着没有真正的私有产权。调整的权力，完全在政府手中。 农民人口一定要大幅下降，弃农转工商。 中国几亿农民都要从土地里面走出来。中国现状却是农民走了，就会丧失对土地的权利。所以现在农民抛荒现象非常严重。把土地交回村里以后，丧失权利；却又不能买卖租赁，因此他宁愿荒着，出去打工。 土地制度应该公有还是私有，其实这是农民的权利问题， 他应该能自己决定土地是公有还是私有。宪法规定，农村土地是集体所有。集体所有就是说，那这个村集体里的人应该能决定将它们分了或者出租或者出卖。没有完全的私人产权，没有土地私有和自由买卖， 地价不能形成。土地私有化，以及取消户口制度、把人变成自由民。这是两件重大且急迫的事情。如果土地是他的，他就可以永久移民。因为他的地即使不卖掉，也可以委托别人管理、出租。 随着农村劳动力向城镇转移步伐加快，举家进城居住、务工或经商的农民日益增多，建新房弃旧房日多，农村集体土地上农民卖私宅的情况越来越普遍。由于没有产权证而无法办理过户手续，拆迁时如何确定受偿主体，由此引发的纠纷越来越多，主要原因是我国现行法律对此类财产的买卖没有作出明确的规定。既没有规定农村集体土地上的私宅不得买卖，也没有规定农村私宅如何买卖。因为这些房屋没有产权证，买卖时无法办理过户手续，导致大量农村私宅闲置，进而由于无人居住、无人修缮而倒塌。另外，土地法第八条第二款规定，农民土地包括宅基地、自留地和自留山，属于农村集体所有，出售宅基地实际上是对农村集体组织所享有土地所有权的侵害。而在农村，以出卖房屋为名出售农村宅基地非法谋取利益的现象也比较突出。农民的房屋财产缺乏保护，不利于农村人口的流动和农村经济的市场化发育。私有化使农村集体土地上所建私宅能够合法、有序地买卖，以促进农村人口有序流动，推动农村经济健康发展。 土地所有权私有化可以在改革中逐步实现，在此基础上在建立成熟完善的物权法体系和民法典。正是 向来枉费推移力 ，此日中流自在行。 2002年土地承包法案而言，已经明确地将土地的使用权、收益权、流转权界定给了农民，但是农民并没有完全得到法律上赋予他们的各项权利。 当然与私有化应该同时进行的是加强基层民主化进程。另外可以取消、削弱或者淡化乡、镇政府和村委会。因为村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要，并且就其所起的作用看已经是弊多利少。目前农村村委会的工作绩效看是非常差的。农村土地的所有权界定给农民。农民行使土地权利将不再与村委会签约，而只是与国家签约，是社会契约（ SOCIAL CONTRACT）。 五 结语 民法的各基本制度中物权法最需要也最能够体现本国特色。物权法基本上可以归结为一国对本国资源的分配和利用的范畴。况且，我国是资源相对短缺的人口大国，长期以来实行生产资料公有制，而且在进行经济体制改革的过程中一向重视财富分配的相对公平，不能不在制定物权法的过程中更多的强调从本国的国情出发，而不是从现成的概念出发，所以要研究中国的物权，必先研究中国的土地权利；要建立适合中国国情的物权法，必先建立适合中国国情的土地权利制度。[7]在这一点上中国的物权法、民法典不能急于求成，现实的做法可以考虑先建立完善的土地法律制度这并不意味这我们停滞不前。而是在不断前进不断完善中要注意立足现实，一步一个脚印，才能真正有利于民生和国计。 [1] 王卫国，《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年5月第1版，第6页 [2] 王利明，《物权法专题研究》，吉林大学出版社2002年7月第1版，第3页 [3] 王卫国，前书，第3页 [4] 王卫国，前书，第2页 [5] 江平， 《 中国土地立法研究 》， 中国政法大学出版社， 1999，第96-97页 [6] 刘育成， 《 中国土地资源调查数据集 》 全国土地资源调查办公室印制， 2000，第38页仅供参考

现在的人们很难想象，30年前，拥有960万平方公里国土的泱泱中国，没有一部专门规范土地管理和利用的法律。30年过去，伴随着我国改革开放的伟大历程，落实最严格的耕地保护制度、符合社会主义市场经济发展要求的土地管理法律体系已初步建立，土地权利保护、土地登记、土地用途管制等诸多重要方面，均从法律上得以规范。在市场化配置土地资源的历史进程中，我国广袤的城乡土地激情拥抱法治。零的突破：选择市场，选择法治，土地管理和利用步入有法可依的轨道土地管理法制建设，合着改革开放的节拍而动。改革始于土地，改革唤醒了对法治的需求。1978年12月，安徽凤阳小岗村18户农民的包干协议一举掀开我国农村土地承包经营新的历史，农村土地从人民公社的集体化大生产转变为以户为单位的农村家庭联产承包。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”土地管理法制化进程不断加快。1982年，国务院决定在农牧渔业部内设置土地管理局，作为依法统一管理全国土地的职能机关。同时，《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》、《中外合资经营企业建设用地暂行规定》等一系列法规出台、实施。然而，这些规定不能从根本上扭转土地分散管理、政出多门的局面。1985年，全国耕地净减少高达100万公顷，唤醒了人们对耕地资源的严重稀缺及加强耕地保护紧迫性的认识。1986年是新中国土地管理史上具有决定意义的一年。3月，党中央、国务院发布了《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》，提出要“建立和完善土地管理法规”，“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。4月，农业部上报《中华人民共和国土地法》，经国务院常务会议通过后提请第六届全国人大常委会审议。6月25日，全国人大常委会第十六次会议审议通过。《中华人民共和国土地管理法》于6月25日公布，1987年1月1日起施行。依据这部法律，我国对城乡土地集中统一管理。1986年8月1日，原国家土地管理局诞生，代表国务院对全国范围内的城乡土地实行统一管理。随后，省、市、县、乡四级地方土地管理机构也相继建立，我国土地管理队伍不断壮大。我国土地有偿使用制度改革的步伐不断加快。1987年12月，深圳经济特区敲响了土地拍卖第一槌，突破了当时《宪法》对出租土地的禁令。法随事变。1988年4月，七届全国人民代表大会第一次会议通过了《宪法（修正案）》，明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。修改后的《土地管理法》明确规定，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这次适宪性修改，一举扫清了土地使用制度改革面临的法律障碍，为土地作为生产要素进入市场开辟出一条法治之路。原国家土地管理局成立后，以《土地管理法》配套法规建设为中心，形成以《土地管理法》为基本法律的法规体系框架。据不完全统计，仅从1986年8月到1992年年初的5年多时间里，国务院先后制定颁布了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资成片开发经营土地暂行管理办法》、《土地复垦规定》等；原国家土地管理局制定颁布了《土地违法案件处理暂行办法》、《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《土地登记规则》等。土地管理有法可依，并不意味着高枕无忧。随着改革开放的逐步深入，特别是进入上世纪90年代以后，我国国民经济发展中的深层次矛盾逐渐显现，土地管理面临严峻挑战。法律规定的分级限额审批制度，在现实生活中大打折扣。各地通过“化整为零”、“下放土地审批权”等办法，大量占用耕地。据统计，1986年到1996年，因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等原因全国共减少耕地约亿亩，而同期开发复垦的耕地只有7368万亩，10年间，耕地净减少2898万亩。严峻的现实，迫切要求土地管理法制与时俱进。关键之举：确定用途管制的法律地位，土地管理思想发生根本性转变广泛深入的调查研究，为法制变革打下坚实基础。1996年初，中央农村工作领导小组下达了11个重点调研课题，其中之一就是耕地保护问题。原国家土地管理局党组十分重视，举全局之力开展这项调研。经过对广东等13个省（区）和上海等12个城市历时10个多月的调查，原国家土地管理局向中央提出了保护耕地的政策性意见，其中一项重要内容就是修改和制定有关法律。1997年4月15日，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》即中央11号文件下发，明确提出，必须从体制、机制和法制上采取治本之策，扭转人口大量增加、耕地大量减少的失衡趋势。此时，《土地管理法》的修订也正式启动。1997年5月成立修改小组， 8月18日修订草案上报国务院。经国务院第64次、第65次常务会议讨论审议原则通过后，形成了《土地管理法》修订草案。1998年4月11日，由国务院正式提请全国人大常委会审议。4月26日，九届全国人大常委会第二次会议听取国务院就《土地管理法》修订草案作的说明。8月29日上午，出席九届全国人大常委会第四次会议的141名代表按动了表决器，新修订的《土地管理法》以139票赞成获高票通过。新修订的《土地管理法》，以立法形式明确肯定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，确立了土地用途管制制度和土地利用规划的法律地位。在立法指导思想上，从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主；在土地管理方式上，从分级限额审批制度转到用途管制制度；在土地利用方式上，从外延粗放型转到内涵集约型；在各级政府土地管理职权分配上，从土地管理权主要集中在市、县转到按社会主义市场经济和土地用途管制要求合理划分；在执法监督工作上，从传统的土地监察转到建立现代土地执法监察体系；在调整范围上，从单纯调整行政管理关系转到既调整行政管理关系又调整财产关系。1999年1月1日，新修订的《土地管理法》正式实施，作为其重要配套法规的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》同步施行。速度之快，在中国立法史上前所未有。土地有偿使用制度改革继续向前推进。2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台，明确规定四类经营性用地一律实行土地使用权招标、拍卖和挂牌出让。但随着我国工业化、城市化进程的加快，征地规模不断扩大，涉及征地问题的土地信访数量不断攀升，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出，社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。2004年3月14日，十届全国人民代表大会第二次会议通过了《宪法修正案》，决定将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这一修正，不仅将原来的土地征用区分为土地征收或者征用，而且从《宪法》层面上强调无论征收或者征用都要给予补偿，体现国家对公民合法权益的保障。同年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，对《土地管理法》的部分条款进行了第三次修正，主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，将《土地管理法》中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。随着土地管理法律体系不断完善，国土资源部门依法行政的水平在不断提高。以《土地管理法》修订草案征求全民意见的成功尝试为起点，国土资源部对关系人民群众切身利益的法律草案，积极采取听证会、论证会、座谈会等形式多方听取意见，奉行“开门立法”。对一些技术性较强的立法，认真组织专家咨询论证。《征用土地公告办法》、《国土资源信访规定》等规章在出台前，都全文公布，向社会征求意见。作为健全依法决策机制的重要内容，《国土资源听证规定》是第一部严格规范国土资源系统听证工作的规章。2004年1月9日经国土资源部第12次部务会议通过后公布，自2004年5月1日起施行。它是最早的由部门制定的听证规定。颁布并实施《国土资源听证规定》，是国土资源系统推进依法行政的重要举措。与此同时，以层级监督和行政救济为重点的国土资源行政复议工作不断得到加强，探索建立征地补偿安置争议裁决制度，有效化解因征地补偿安置引发的群体性纠纷和社会矛盾，维护被征地农民的合法权益。法律的创新和变革，使我国土地管理走上法治轨道。新的起点：土地管理制度改革面临新形势，土地管理法制建设担负新使命进入新世纪，我国工业化、城镇化不断提速，土地问题成为各方关注的热点。2004年6月，国务院领导批示要求，在抓好土地清理整顿的同时，着手研究制定管理制度。7月，国土资源部先后召开部党组扩大会议和专家座谈会，专题研讨国土资源制度建设，继而成立了加强土地管理制度建设领导小组，保证《土地管理法》确立的各项制度真正得到执行。当年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，决定重申，要严格执行土地管理法律法规。随着我国经济社会形势的发展，出现新增建设用地供应量过大、工业用地低成本过度扩张、土地地方违法用地比例很高、出现新的违法形式如“以租代征”等。为解决这些问题，中央下定决心，要运用土地政策，切实加强和改善宏观调控。2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发，从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制等方面，提出了一系列的政策措施。经过多年的积极摸索，土地管理改革方向越来越明晰，就是法律、经济、行政手段并举，建立土地管理的长效机制。与中央的部署相一致，国土资源部出台了一系列配套政策措施。2007年10月1日起实施的《物权法》，作出了许多有重大意义的规定。如：建立了不动产统一登记制度，完善了土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系；依据宪法，按照党和国家关于征地补偿安置必须保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，对土地征收补偿制度进行了完善；贯彻平等保护的原则，在土地物权体系方面作出了多项创新性规定。结合《物权法》的颁布实施，国土资源部部署开展了相关部门规章的制定工作。2007年12月30日，《土地登记办法》正式向社会公布，并于2008年2月1日起施行。《确定土地所有权和使用权规定》等规章的制定工作，正在有条不紊地进行。2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，健全严格规范的农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。《决定》同时明确，抓紧完善相关法律法规和配套政策。积极稳妥和规范推进农村土地管理制度改革的任务迫切，《土地管理法》已进入新一轮修订。十一届全国人大常委会拟将《土地管理法》修改列入十一届人大常委会立法规划。国土资源部党组对《土地管理法》的修改工作高度重视，多次召开会议专题研究《土地管理法》修改工作方案和修改思路，目前，《土地管理法》修订草案的起草工作正在抓紧进行。据部有关负责人透露，起草工作坚持四项原则。一是既要全面总结和回顾现行《土地管理法》实施以来取得的经验、成效和存在的主要问题，又要展望未来土地管理改革的基本方向，为构建保障和促进科学发展新机制提供法律武器。二是注重将党的政策上升为法律。党中央、国务院在土地参与宏观调控、完善征地制度、提高新增用地成本、节约集约用地等方面已经作出一系列重大决策，将通过法律修改使之上升为法律制度。三是按照贯彻落实科学发展观的要求，将被实践证明的具有强大生命力的共同责任制度、国家土地督察制度等上升为法律制度。四是坚持开门立法、民主立法。这是我部立法工作一贯坚持的基本原则，也是保证立法质量的关键环节。起草《土地管理法》修订草案，除了由部机关主要司局参与起草外，还特别委托中国科学院法学研究所起草专家建议稿，委托广东等省厅联合起草地方建议稿。最终报送国务院法制办审议的送审稿，将综合考虑专家和地方国土资源管理部门的意见，并广泛征求各方面意见。30年锐意改革和不断创新，我国土地管理法制建设正站在一个崭新的起点上，我国土地法治之路必将走得越来越顺畅。（

1、所有权还属于你们村集体，但使用权已不属于你们村集体。

根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定：划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

也就是说，给企业仅仅取得了使用权，而所有权仍然是村集体。

2、政府如果征收该土地，意味着土地的所有权变更，根据《土地管理法》应给予原土地所有人给予补偿，且必须经过听证，如果没有合法的程序，那么该项行为不合法。

扩展资料：

农村土地的确权（所有权和使用权）登记：

1、以全面摸清农村土地、房屋的空间属性和权属属性，并建立健全设立、变更、注销登记制度为主要内容。

2、2008年10月，中国共产党十七届三中全会发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出“健全严格规范的农村土地管理制度”，要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。

3、2011年3月16日发布的“十二五”规划纲[5]要提出，“搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

4、在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营”，并要求“坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，落实耕地占补平衡，实行先补后占，确保耕地保有量不减少。”

5、2011年2月，农经发2011[2]号文件《关于开展农村承包经营权登记试点工作意见》中，明确指出承包经营权登记的主要任务是“查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记薄，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记薄不健全等问题。

6、把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。

7、2013年中央一号文件，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。

8、用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

9、备受关注的土地承包经营权确权登记颁证试点2015年将再度扩容。根据部署，湖南、湖北、江西、江苏、甘肃、宁夏、吉林、河南、贵州等9省区今年将被纳入土地确权登记颁证试点范围。

必要性：

1、由于一轮、二轮土地承包均是责任承包制，客观上淡化了对空间信息的管理需求。加之法律的缺位，农村资产权属关系并没有得到根本的明确，在此基础上进行的流转、征地占用等行为，使政府掌握的权属资料与实际情况存在较大误差。

2、凡此种种原因造成了目前我国农村承包地地籍管理混乱的现状：

1）没有一个清晰的登记农村土地的账目，和一个有效的、图账对应的农村地籍信息管理系统，政府无法清楚的掌握农用地的空间信息；

2）村民之间，集体与个人之间不少遗留问题关系错综复杂，造成权属信息不明确；

3）农村居民对其土地的产权没有证书依据。

为夯实农村产权制度改革的地基，需要理顺农村现有产权关系。只有在理清国家与集体经济组织、集体经济组织与村民之间的财产权利界限的基础上，才能构建起完整的农村资产财产权益体系，盘活农村生产要素，解放农村生产力。

因此，对农村土地与房产的大规模确权登记，是农村产权制度改革的首要任务。

参考资料来源：百度百科--划拨土地使用权管理暂行办法

秦险峰

随着我国政治、经济领域改革的不断深入，作为整个农村社会基础的农村土地产权制度，无论是在政策领域、理论领域还是在实践领域，都越发地引起了人们的关注。

一、我国农村土地产权制度现状

目前，我国农村土地产权制度主要包括四方面内容。

（一）所有权方面

农村土地以集体所有为主，国家所有为例外。我国根本大法《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第二款明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这样就为我国农村土地产权制度的社会主义公有制确立了最基础的保证。无论是1986年通过的《土地管理法》，还是2007年通过的《物权法》，关于农村土地权利方面的细化规定，都是以《宪法》第十条为原点出发进行设计的。

（二）所有权行使主体方面

比照国有财产由国务院代表国家行使所有权的规定，我国法律规定了由“农民集体组织”代表本集体行使农村土地所有权，具体包括村集体经济组织、村民委员会、村内各该农村集体经济组织、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。

（三）用益物权方面

《中华人民共和国农村土地承包经营法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；第二十六条规定，承包方全家转为非农户口的，应当交回承包地。由此可见，农村集体经济组织实行的家庭承包经营权，是村民基于本集体成员的身份而享有的一种农村土地的用益物权。

（四）担保物权方面

由于我国法律规定土地所有权不得抵押，集体所有的土地使用权，除法律规定可以的除外，原则上也不得抵押。所以根据物权法定原则，目前我国农村土地之上基本不能设置担保物权。但我国目前在个别批准的试点，存在承包经营权抵押的现象，不具有普遍意义，更不代表法律，在此不就该问题展开阐述。

二、我国农村土地产权制度面临的问题

我国农村土地产权制度在其演进的过程中，适应了生产力的要求，促进了我国农村经济的发展，但同时也产生了一些不可忽视的问题。

（一）“农民集体组织”作为农村土地所有权的行使者，导致本集体成员作为所有权人的权利被虚置

在行使农村土地所有权权能时，所有权人应该是委托人，“农民集体组织”应该是受托人，受托人应该按照委托人的委托权限、为委托人的利益，勤勉行使委托权利。但由于法律明确授权“农民集体组织”行使农村土地所有权，并没有明确规定其行为要受所有权人的限制及制约程序，即使2007年的《物权法》也只规定了权益受侵害的集体成员可以请求人民法院的事后救济。所以在实践中，农村土地所有权人的权利保障是很脆弱的。例如，在征地制度中，被征地农民作为土地所有权人的主要权利，一是拟征方案的被告知权，由于权利被虚置，“农民集体组织”经常“替民做主”，瞒着村民伪造或代替签署征地文件；二是对补偿标准提出异议权，在实践中，一旦农民对征地补偿不满意，“农民集体组织”常常避而不出，不履行受托人的义务，而单个农民向征地政府或批准政府提出异议时，往往被告知主体不适格。

（二）目前的农村土地管理制度过于强调国家行政管理，排挤了农村土地产权制度的民法空间

土地产权作为财产性权利，从根本上说属于民法范畴，应该以民事法律调整为主、行政法律规制为辅。而我国目前的法律，出于严格的行政管理目的，在农村土地产权制度领域规定了大量的行政机关的管理职能。例如在征地领域，我国法律从拟定农用地转建设用地、征地方案，到报批通过、组织实施征地，赋予了行政机关大量的行政管理职能，农村土地所有权人完全处于行政相对人的地位，几乎没有民事法律调整的空间。

（三）征地补偿标准低估农村土地所有权的内在价值，造成部分地方政府征地冲动、浪费耕地的现象出现

随着我国城乡经济的发展，建设用地需求日趋紧张。特别是在经济发达城市的周边郊县，新增建设用地中有很大一批是通过征收农村集体所有土地实现的。根据我国《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中，明确规定被征地农民生活水平不因征地而降低；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以保证原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。而在实践中，很多被征地农民反映，所有补偿即使达到6万～7万/亩，也有坐吃山空的时候，加入社会保险也不能对未来的生活提供足够的保障。这里既有法律的滞后性因素，也存在低估农村土地所有权内在价值（即使排除农村土地升值的因素，单是未来20年科技进步带来的产值提高，农村土地价值也被严重低估），农村土地价值实现方式单一和农村土地所有权人在征地过程中权利缺失等因素，综合造成政府征地成本过低，在经济利益和政绩的刺激下，要么违法用地，要么冲动征地，最后导致浪费土地。

（四）农村土地所有权人话语权缺失，导致社会矛盾积累

目前，由农村土地派生出的农民群体性事件成为严重影响农村和谐的因素，在征地领域此现象尤为突出。其原因既有地方政府没有解释好法律政策，没有得到被征地农民的理解和支持；也有部分地方政府弄虚作假，例如将耕地摞荒后报批，批准文件中由于没有涉及基本农田和耕地，征地政府也根本不敢履行“两公告”的程序；还可能是部分工作人员工作方式简单粗暴，激化了矛盾等。之所以由农村土地派生出这么多矛盾，其根本原因还是农村土地所有权人的权利虚置，在行使权利过程中，农民话语权缺失，情绪往往以过激的方式释放，或者走上漫长的信访之路。

三、农村土地产权制度的改革建议

鉴于以上问题，建议我国应以解决农村土地所有权人权利虚置问题为核心，以农村土地产权回归民事法律调整为路径，来稳步推进我国农村产权制度改革。

（一）确立农村土地所有权的共有制度，解决农村土地所有权人权利虚置问题

根据我国民事法律制度，共有制度分为按份共有和共同共有。建议将我国“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”明确表述为“属于本集体成员共同所有”，即各集体成员（村民）对集体所有的土地共同享有所有权。这样首先坚持了农村土地的集体所有性质不变，符合我国土地制度的社会主义属性；其次，更重要的是各集体成员（村民）可以按照《物权法》关于共有人的权利义务来规范行使农村土地所有权，这样就解决了“农民集体组织”越位行使所有权的问题；同时，各集体成员（村民）都参加行使了所有权人的权利，避免了权利虚置，落实了村民在土地产权占有、使用、收益等方面的话语权。全体集体成员还可以根据《村民委员会组织法》，在不违反法律强制性、禁止性规定的前提下，具体约定共有事项，作为行使共有权的细化，提高权利行使效率。

（二）尊重土地财产权利的民法属性，规范农村土地行政管理

土地作为不动产，当涉及土地财产利益时，应该尽量尊重所有权人的意思自治。只有当农村集体在行使土地权利违法法律规定时，例如违反土地利用总体规划、私自改变土地用途、在耕地上建窑、破坏农用地等，行政机关才应介入管理，坚决做到不缺位、不越位。

（三）赋予农村土地所有权人平等民事地位，建立土地征收异议解决机制，将土地补偿争议纳入民事救济途径

根据我国《宪法》规定，征收土地仅限于公共利益需要，但在实践中，我国征地的启动程序过于宽松，在批准文件中也鲜有说明征地事项是否属于公共利益范畴。应该建立土地征收异议制度，允许集体土地所有权人在预征阶段甚至批准征地阶段，对征地的合法性提出质疑，保障土地所有权人的话语权、参与权，并由报批机关或者批准机关作出书面解释；仍有异议的，法律应该明确可以寻求司法救济，通过行政诉讼，对该征地具体行政行为的合法性、合理性作出判决。当集体土地所有权人对征地合法性没有异议，只对征地补偿标准不满时，法律首先明确土地共有人是适格主体，人数较多时可以委托“农民集体组织”也可以推举部分共有人依授权向人民政府提出协调、裁决，直至寻求民事司法救济。

（四）进一步完善农村土地他物权

土地作为农民赖以生存的物质承载，法律应该赋予农民个体更加稳定、长久的土地承包经营权。在担保物权方面，农村土地作为不动产，原则上应该允许在其上设置抵押。具体框架为：农村集体建设用地使用权最终与国有建设用地使用权对接，实现统一的建设用地使用权市场（只是所有权人不同），完全可以比照国有建设用地使用权设置抵押和实现抵押权，实现农村土地价值实现方式的多样化。集体农用地的使用权及其地上农业设施也可以设置抵押，但在实现抵押权时，其农用地的用途不得变更。

综上所述，我国农村土地产权制度改革应以理顺“农民集体组织”和农村土地所有权人的关系入手，逐渐构建整个农村土地所有权、他物权体系，同时还应积极调整我国的土地管理政策，充分探索民事法律制度在农村土地管理中的适用。

（本文原收录于2010年国土资源部法律中心《首届国土资源法制与市场学术研讨会论文集》）

所有权还是属于《集体土地所有权》即是你们村民集体的。

在加快我国农村金融体制改革研究的整体框架中，对土地流转及其方式的研究处于相当重要的地位。因为农村土地流转制度是制约农村经济发展的重要因素。完善的土地流转机制和发达的农村土地市场有利于拓宽农村的投融资渠道从而促进资源的有效配置，而土地信托正是一种新的、有效的土地流转方式，在土地流转过程中发挥着越来越重要的作用。对此，国外学者已经从不同的角度展开了研究。下面拟对国外已有的研究成果加以概括以作为我们的借鉴。 国外关于农村土地信托问题的研究体现在以下几个方面。 一、 关于土地信托的实现基础 信托形式的运用需要以明晰的产权界定和权利的可转让性为基础，土地信托也不例外。国外在研究土地信托问题时也离不开这样的基础。 首先，在土地产权界定方面，一开始，西方经济学的研究以私有制为前提，认为只有完全的私有产权，才能促使生产要素在市场机制下的合理流转；只有土地私有制才能实现土地信托。在土地私有条件下，土地市场的建立受其他要素和商品市场变化的影响，农村非农劳动力市场的产生使得农业人力资本要素处于边际生产状态的农民放弃土地。当金融市场认可土地的担保功能时，利用土地信托将成为农业资金要素的重要来源。 但是，西方的土地产权理论演变，经历了一个从重“所有”到重“利用”的转变。这种趋势具体表现为：在经济关系上，土地所有权表现为“单纯的土地所有权”；在立法上，改变了以往把土地归属放在首位的做法，开始注重资源的有效利用和土地的开发；土地所有权开始逐步证券化[1]。同时，土地利用要符合宏观效率的思想逐步兴起。一些学者积极倡导社会和团体主义的土地所有权理论，以取代土地所有权绝对性理论。如德国耶林在《法律的目的论》中指出：所有权行使的目的，不应当仅仅为“个人利益”，应同时为“社会利益”。法国学者迪吉则主张“社会连带说”，认为“土地所有权并非为土地所有人之利益而存在，仅为增进人类之共同需要而赋予保有土地者之社会机能而己”。随着所谓的“现代土地问题”的产生，“个人和社会协调”的所有权思想开始出现，澳大利亚的麦克尔森(Miehaelson)指出:“所有权只是独占性的权利，而不是一个不受干涉的个人权利”。也有的学者把所有权概括为“一种排他的权利而不作为一种绝对的权利”。 西方学者还认为：土地产权制度的基本作用就是通过激励机制诱导农业经济活动主体的行为决策，并进一步影响农业经济活动的绩效。或者说，有什么样的土地产权制度，理性人就会做出什么样的行为反映。诺斯指出：“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构”，“对于不稳定的产权，实施很差的法律，进入壁垒以及垄断性限制，利润最大化企业倾向于具有较短时间中较少的固定资本，并将倾向于较小的规模。最为有利可图的业务可能是在贸易再分配活动或黑市上。这一组合很难导向生产性的效率”[2]。 可见，西方关于土地信托的研究是建立在土地私有的前提下的，这与中国土地所有权归国家、农户只有使用权的国情不同，但仍然有一定的借鉴意义。因为土地使用权是土地产权的一部分，明确农户对土地的使用权仍然可以建立所谓的“有保障的产权制度”，从而作为土地流转的基础应用于土地信托。 其次，在土地的可转让性方面，国外的研究主要是一些对转型国家的调研。因为这些国家的土地产权不够明晰，使用权的转让受到诸多限制，土地无法在市场机制下合理流转，从而给完全市场机制下的土地信托形成障碍。这些研究对指导中国的农地制度改革很有启发意义。美国的罗伊·普罗斯特曼(1996)[3]通过实地调查，对中国的农村土地使用制度做了认真研究，认为土地使用权权属不充分，权能不明确。土地使用权属不充分，使土地使用权流转无法在更大范围内进行。而土地使用权和所有权的转移会使资源配置更有效，并刺激对土地资源开发利用的深度投资，减少农户的风险规避行为。同时还提出:“一些地方采取行政手段推财经理论与实践(双月刊)2007年第2期2007年第2期(总第146期)岳意定，刘志仁等：国外农村土地信托：研究现状及借鉴行规模经营，除了认识上的原因外，还有一个重要的原因，就是地方政府和集体组织为了便于控制农村土地，便于转为非农业用地。” 而俄罗斯讨论了农业用地可转让性的几个方面的问题和分歧：对潜在土地所有者的技术要求，对非居民土地所有权的限制，在信贷违约的情况下向抵押权人转让土地的限制，个人土地所有权的上限，土地股份及其转让的方式。该研究提出应在俄罗斯实行这样的转变：土地股份可通过购买或租赁的方式转让，而后者更为适用。一份土地股份就是一种选择权，可以被出售、购买、继承等。股份的所有者对分配土地有绝对权利。这种机制使得法人实体希望获得大面积的农业用地以累积所需数目的股份然后用于分配。研究还指出，租赁是农村地区的一种特别补充机制，所有者更偏好于租赁土地股份而非实物土地。 补充： 世界银行在发展中国家的农村土地管理改革方面也做出了很多努力，提出了“市场导向的耕地改革”（MLAR）计划以及自愿土地流转机制，并要求实行土地书名与登记制度，明确土地的所有权。但国外的一些学者的实证研究表明这些措施虽有一定作用，但并不一定能保证农村土地流转的顺利进行：首先，这种土地书名与登记制度虽然大量减少了无主土地并促进了带有可转让财产权的土地的供给，但这无法保证土地产权市场的发展。因为对于追求利润的贷款者来说，所有权证明并非获得贷款的充分条件，稳定的土地收入水平才是更重要的决定因素。更有甚者，农户可能不愿意用其土地所有权作为抵押品。从而得出结论，土地所有权并不是获得使用权保障的唯一方法，应参照不同的背景和地方偏好，建立更加灵活的体系（Dwniz Baharaglu,2002）[5]。此外最近还有学者（Saturnino JR，2005）[6]以菲律宾为例，用实证方法检验了与市场导向的耕地改革以及自愿土地流转机制有关的变量，得出一个预测结果：MLAR模型用于菲律宾不仅无法促进分配改革，而且会破坏潜在的国家主导的土地改革政策。这也映证了Dwniz Baharaglu的 结论。 从国外的这些研究可以看出，要实现真正意义上的土地信托，实现土地的有效流转，土地使用权必须实现可转让，当然，在中国的特殊背景下，这种转让性的实现形式还需要进一步探索。 二、关于土地信托的目的和作用 由于西方国家土地的私有制和自由流转性，为了追求更高的经济利益，农村土地的使用方式正在发生转变，不断从农业用地转变成非农用地。为了保护土地资源，国外很多学者对于农村土地用途的控制进行了研究，如Donald M. Mcleod等(1999)[7]就根据美国西部农村的实际提出了土地使用控制的三种方式：分区制、购买发展权、集群式发展，并建立了土地使用控制方式的选择模型。土地信托方式就是出于保护土地资源和公众利益的目的用于实 践的 。 在美国和英国，无论是局部性的、地域性的还是全国性的土地信托都是一种很有影响的非盈利组织，它和私有土地主们一同来保护他们的土地以达到保护和利用土地或者其他公众利益的目的。它们保护土地的工作对于他们所从事或者协助土地交易的社区和地域非常重要。这些交易包括土地的获取、保护、管理协定，或者其他的能够从土地上获取的实际资产的一些利益。 补充： 此后，西方学者们就对这种土地流转形式进行了实证研究，并且建立了各种决策模型：其中Philip J. Bacon等（2002）[8]基于信息经济学的贝叶斯网络理论建立了一个BN模型，该模型主要是为了保证农村土地使用的可持续性。这个模型主要由四个部分组成：人员的观点、土地类型、土地使用的选择、成本和利益的标准。这个BN模型不是最优化模型，而是帮助专家分析有关土地的数据。该模型的使用包括两个阶段：第一个阶段是关于土地类型的标准和土地使用的选择，这个阶段是为了评估对现在的土地使用的满意度；第二个阶段是关于改变土地使用的成本，改变成本需要考虑风险和银行利息、管理、财产的让渡等因素，这可用一个模型来评价土地管理者改变土地使用后的满意度，即： 在成本支付期内改变的满意度=长期预期的满意度－总的改变成本/成本支付期 而Julie Ann Gustanski(1999) [9]基于伦理经济学建立了一个土地信托保护决策支持模型（ILCOS），他认为土地的使用方式是深层次的政治、经济和文化结构的反映。尽管土地信托有一个共同的目的保护土地资源，但是每一个土地信托机构都有自己的设置和地域。所以，他对伦理经济学政策模式在土地信托保护方面的整个过程给出了一个总体的概念，从而总结出土地信托的决策支持的环境模型。这个模型由5个大块组成：土地的使用和环境、社会经济、计划与获取的评估、决策制定的方法、积极的决策制定。该模型主要提出和检验了美国和英国的土地信托与保护私有土地因果关系上的模式，以开发一种可行的决策支持工具。此外，Roger Coupal和Any Seidl（2003）[10]还研究了在税收基础上的土地使用选择的影响，分析了发展农业用地和农村居住用地的相关成本及其对财政结构的影响。 追问： 请问这位大哥,标题是什么?引言是哪些?