民本、民主、民生思想贯穿始终的党的十七大报告,明确指出要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。这一正式提法,标志着我国服务型政府的构建将从表面的理论探讨转向纵深的实务推进过程。构建服务型政府,不是对现行制度的细微修改和局部矫正,而需对当前政府运行的法治理念、法治原则和法律机制进行全面、彻底地深化和升华。■服务型政府的法治理念:有限、有效与有责构建服务型政府,首先应当转变官员及民众头脑中的陈旧行政理念,树立起“有限”、“有效”与“有责”的新型理念。有限政府———向社会让渡权力服务型政府应当是一个权力有限、职能有限的政府。现代政府建立在高度发达的市场经济和公民社会基础上,社会力量在市场资源配置过程中占有不容忽视的地位。经济学的“公共选择”和“新公共管理”理论也证明,政府的职能是服务而非掌舵,应提供一些最基本的服务,而不试图掌控社会新的发展方向。我国政府行政权力一贯庞大,尤其应加大对其的法律限制和自我克制。政府职能应限于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面,推进政企、政资、政事分开,坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用,实现政府职能的集中化和精简化。顾客导向———便民、高效政府服务型政府也应当是便民政府、高效政府。近年西方公共行政改革树立的“顾客导向”服务模式强调:公众是公共服务的消费者,是政府机构的“顾客”,顾客可通过对公共服务方式和内容的选择影响政府机构的行为。我国2000年在芜湖挂牌运行的全国首个地级市“行政服务中心”,以及近年来在广州建立的集外商投资项目审批、证书核发、利用外资统计三大系统于一体的“外商投资管理平台”,可谓是这种理念制度化的典型例证,它与我国倡导的“公仆”观念不谋而合。树立“顾客导向”理念,以便民、高效作为服务型政府法治理念的重要组成部分,将提升政府服务的热情和积极性,促使政务人员转变角色意识。有责政府———勇担责任服务型政府还应当是一个积极履行行政职责、勇于承担行政责任的政府。政府必须忠实职守,勇于承担责任,方能获得人民的信任,以较小的成本实现对社会合法及有效地治理。我国政府要树立责任观念,就需要将传统政治中的“官民”观念转变为现代政治中的“平等制约”观念,要着力维护并推进与公民之间的良性互动关系,要有坦然接受公众监督、批评的姿态、勇气与责任感。同时,应设计行之有效的责任评价及监督机制,完善和发展现行的问责机制,建立健全政府内部绩效评价机制和政府外部监督机制,落实责任政府理念。■服务型政府的法治原则:公开、公正与公平构建服务型政府,应当关注权力行使的程序公正,以“公开”、“公平”与“公正”为原则有序推进。行政公开———权力在阳光下运行从制度设计上看,必须建立健全信息公开制度,增强决策的透明度和公众参与度,还应当建立健全权力的监督制度和程序规则。从行为内容上看,则要实现行政主体公开和行政行为公开。前者包括公开主体的基本情况、机构设置、人员编制、职责权限和财政收支状况等;后者则包括事前公开职权依据、事中公开决定过程和事后公开决定结论三方面。2007年4月5日《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布,为行政公开原则提供了具体、明确的实然法依据。行政公正———法治政府的核心准则确保社会公正,是另一项应当遵循的程序性法治原则。公正原则源自英国的“自然正义”原则和美国的“正当法律程序”原则,其基本涵义是行政权力运行必须符合最低限度的程序公正标准。公正原则的基本要求,一是要为市场主体创造、提供可公平竞争、公平分配的宏观环境和氛围;二是要求行政机关在行政程序中避免偏私,行政主体的工作人员与所处理的行政事务必须没有利益牵连和个人偏见;三是要求行政机关确保社会公众尤其是个案相对人对行政处理过程的参与权,通过行政听证等制度设计形成科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制和权益保障机制等。行政公平———公私利益的合理均衡建设服务型政府,还应遵循公平原则。公平原则关注实质正义,侧重社会的“基本价值取向”,并强调这种价值取向的正当性。建设服务型政府,必须兼顾不同部门、不同地域群众的利益,逐步建立以“规则公平、权利公平、机会公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系,确保全体人民分享改革发展成果,向共同富裕迈进。具体而言,政府在均衡公共利益与个人利益时,必须遵循禁止过度和信赖保护两项原则。前者要求政府在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡,选择一种既为实现公共利益所绝对必要,也为对相对人利益限制或损害最少的手段;后者则要求政府在其实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益时,不得随意变更或者撤销该行为,否则必须给予相对人合理的信赖补偿或赔偿。■服务型政府的机制创新:职能社会化、市场化及主体多元化上述法治观念及原则的具体化,需要通过一系列的机制创新来实现。当下值得考虑的重要策略,是通过推进政府职能社会化、市场化,构建多元的公共服务供给体系。公共服务社会化———调动社会力量公共服务社会化,是指鼓励和引导社会力量参与提供公共服务,建立以政府为主导,各社会主体共同参与的公共服务供给体系,实现供给主体多元化和供给方式多样化。这一事实雄辩地证明了公共服务社会化的可行性与有效性。公共服务社会化可通过下列方式展开:政府与社会力量签订承包合同,将城市垃圾处理、道路清理维护、养老院等社保事务、职业培训、就业中介服务等事项出让给社会组织承包经营;政府通过特许经营的方式授权社会力量参与教育、供电、供气、供水、电信等运营业务及大型港口、飞机场、道路、桥梁以及城市公共交通等的建设事务;对于部分公共信息的发布、涉及特定专业问题的行政规范性文件的起草等事项,则可行政委托给社会机构、个人及第三部门从事。公共服务市场化———引入竞争机制公共服务市场化,则指在公共部门中通过招标投标、公开交易、引入内部竞争等市场运作方式向公众提供服务,通过市场竞争机制调节公共服务的供给和需求。我国2007年颁布的《中华人民共和国反垄断法》打破了政府在多领域的传统垄断格局,为政府部分职能的市场化运行提供了法律依据。具体而言,公共服务的市场化主要集中在三个层面:一是推动公与公之间的竞争,改变提供服务的传统集中配置做法,缩小、细化服务供给机构的规模及范围,赋予客户自由选择权力,迫使服务部门为赢得“顾客”而展开竞争;二是实现公与私之间的竞争,打破政府提供公共服务的垄断格局,建立并发展多元化主体共同参与的充分竞争局面;三是鼓励私与私之间的竞争,通过招标、投标等方式从社会组织中遴选出优胜者,通过鼓励竞争提高公共服务的供给质量和效率。