我国房地产税改革问题研究论文

5月11日，财政部官网发布的一则消息称，当日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志在京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见。

这则消息的正文，连同座谈会日期和标点在内，总计93个字符。但正如人们通常所认为的那样，官方发布的消息，文字越简短，重要性越大。比较常见的解读是，这是在向社会释放房地产税开征的信号，房地产税迟早都要开征。而且，很有可能会提前在几个城市进行试行，然后慢慢推向需要开征的城市。

房地产研究机构贝壳研究院首席分析师许小乐向《证券日报》表示，目前房地产税的法理基础、技术手段并不存在太大问题，但如何找到合适的时机出台，以保证政策出台后不会对市场预期造成过大冲击是关键。

那么，什么是房地产税，开征房地产税对市场会有什么样的冲击？为什么这项改革已经动议多年仍难有实质性推进？

从房产税和地产税到房地产税

所谓房地产税，在中国亦称城市房地产税，是对城镇中的房屋和土地按照其价格或租金向房地产所者或承典人征收的一种财产税。

新中国成立之初，房产税和地产税是分开的。1950年1月，中央人民政府政务院颁布《关于统一全国税政的决定》和《全国税政实施要则》，在全国统一设立14个税种，其中就有房产税和地产税。房产税是仅对房产征收，不包含地产价值，后来在实际执行中合并为城市房地产税。

1951年8月8日，政务院颁布《城市房地产税暂行条例》，规定对房产征收房产税，对土地征收地产税；对房价、地价不易划分的，征收房地产税。这时的房产税和地产税，属于一个税种中的两个税目。

改革开放后，1983年和1984年，我国进行了两步“利改税”和工商税制改革。1986年10月1日起，《房产税暂行条例》开始实施，上述《城市房地产税暂行条例》对国内企业单位和个人停止使用，但仍适用于外资企业等涉外单位。这样，一套“内外有别”的房地产税制度成形。

1994年，我实施了大规模的税制改革，初步建立了适应社会主义市场经济体制的税收制度。房地产税收体系也初步确立，其中与拥有房产所有权和土地使用权直接相关的税种有五个：房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、耕地占用税、土地增值税；间接相关的税种有六个：营业税、个人所得税、城市维护建设税、企业所得税、契税、印花税。

2001至2010年间，我国的税制进一步简化、规范，税负更加公平。房地产税制方面，取消了城市房地产税（《城市房地产税暂行条例》于2009年元旦起废止），将对内征收的房产税、城镇土地使用税和耕地占用税改为内外统一征收，消除了“内外有别”的藩篱。（2003年10月，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”。物业税是房地产税的别称，但这一改革一直未能进行。）

2010年起，我国成为世界第二大经济体。与此同时，收入分配不公、贫富两极分化、中央与地方的财权与支出责任错位等问题愈发突出，亟须推进以提高直接税比重和完善地方税体系为方向的新一轮税制改革。房地产税制改革成为新一轮税制改革的引擎。

2011年1月28日，重庆、上海开始实施房产税改革试点， 对个人部分住宅征收房产税。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定了“税收法定原则”，指明了“加快房地产税立法并适时推进改革”的方向。

基于上述房地产税制的演变，中国人民大学财政金融学院教授安体富在与其合作者的研究中认为，房地产税的概念范畴由窄到宽可以分为四个层次：对个人住房征收的房产税，房产税，房地产税，房地产税收体系。

十八届三中全会召开前的房产税改革以及2011年重庆和上海的房产税改革试点，是对特殊对象即个人拥有的住房开征的房产税，或称住宅房产税。这属于小口径的房产税，仅对房屋价值征税，对地产不征税。

1986年《房产税暂行条例》规定的是中口径的房产税，其计税依据是房产原值扣除一定比例后的余值。这里的“房产原值”，包括为取得土地使用权支付的价款、开发土地发生的成本和费用等。这即是说，中口径的“房产税”，是把房产和地产放在一起征税，计税依据中包含了房价和地价。

大口径的房地产税概念， 指的是房地产税收体系， 包含了与拥有房产所有权和土地使用权以及房地产建设、开发、流转等多环节的直接和间接的十多个相关税种和收费。

为什么要推进房地产税制改革

2003年十六届三中全会至2013年十八届三中全会，官方的十余份重要文件中对房地产税改革的表述经历了从“开征物业税”到“推进房产税改革”，再到“加快房地产税立法并适时推进改革”的改变。

安体富教授与其合作者在上述研究中认为，十八届三中全会决定中提出的“房地产税”概念，与“房产税”虽然只有一字之差，但

征税范围却从单纯的房屋扩大到房屋和土地

，其意义主要体现在以下四个方面。

首先，重复征税问题迎刃而解。原来对房屋所有权人按照房屋价值或租金征房产税，但一些学者指出，房屋价值中含有使用土地的成本即土地出让金，对土地既从量计征了城镇土地使用税，又从价计征了房产税，出现重复征税问题。未来的房地产税，将是房产税和城镇土地使用税两税合一，对整个房地产按照市场价值征房地产税。这一方面与《物权法》、《城市房地产管理法》等规定的“房地一致”原则保持一致，另一方面，“重复征税”的疑惑可迎刃而解。

其次，税制设计将与经济发展更为协调。未来的房地产税，将是对房地产评估后，以房地产市场价值（按人均面积或价值做扣除）为计税依据征收，这可避免现在的房产税按照原始价值为计税基础，城镇土地使用税按照土地面积从量计征，土地的增值和房屋的溢价跌价均无法在税收收入中体现，与房地产发展现状极度不协调，与国际惯例不接轨，弱化税收宏观调控功能的问题。

第三，政府公共支出在居民房地产中的资本化可以得到合理的“回收”。房地产的增值主要体现为土地的增值，而土地的增值一方面源于土地资源的稀缺性和用途管制，另一方面源于政府基础设施建设的投人，如修建地铁、公园、学校、医院等使得周边的房地产价值增值。但依现有房产税条例，居民住房保有环节是“零税负”的，这使得有房者比无房者、多房者比少房者享受了更多公共服务，却没有尽到更多纳税义务，违反公平原则。对房地产保有环节所征收的房地产税，则是对居民对辖区内所享受的公共服务和公共设施的“购买”，是对政府公共支出资本化到居民房地产价值中的“回收”。

最后，开征房地产税将使房地产税收体系更为合理。作者强调，在增加房地产保有环节税负的同时，必须降低开发和交易环节的税费。这既可稳定税负，有利于取得民众对税制改革的支持，又可鼓励房屋流转、经营和出租，减少房屋和土地的闲置，还可在房地产市场处于“卖方市场”时，不单纯因房地产税的开征而将成本转嫁给购房者从而抬高房价。

以上所述，实际上解释了房地产税的一般功能，即：

取得财政收入，调控经济运行，调节收入分配

。

所谓取得财政收入，是指房地产税分别从房地产开发、转让和持有三个环节征收，相较于我国目前不在持有环节征税，将征税扩大至持有环节，无疑将提供新的税源。

所谓调控经济运行，主要是指房地产税影响房地产价格，从而直接影响房地产供求，间接影响整个市场供求的功能。

所谓调节收入分配，主要是指房地产税作为财产税，实行有财产者纳税、无财产者不纳税、财产多者多缴税、财产少者少缴税的原则。这有利于公平收入分配。

房地产税的负面效应

但亦有研究指出，贸然开征房产税对宏观经济存在不容忽视的负面效应。

基于银行是否能区分企业贷款是投入实体经济还是房地产业两种情形，一项分析了将房产税（对家庭存量住房征收）引入住房市场前后对宏观经济影响效应的研究发现：

首先，房产税开征对房地产开发投资、房价和新住房生产具有明显的抑制作用。由于房产税增加了房产的持有成本，住房市场会承压。

其次，房产税开征对实体经济投资具有双重效应: 一方面产生正挤入效应，增加实物投资; 另一方面因企业家财产净值的下降而产生负抵押效应，减少实物投资。

第三，在长期，因实体经济投资需求减少的负抵押效应大于实体经济投资需求增加的正挤入效应，总实物资本减少导致产出下降。

第四，在短期，当银行无法区分贷款是投入实体经济还是房地产业时，因前期的负抵押效应大于正挤入效应，总实物资本减少，产出下降; 当银行可清晰区分二者时，因银行可更好地服务于实体经济，前期的负抵押效应变为小于正挤入效应，总实物资本增加，产出上升。

第五，在短期，当银行无法区分贷款是投入实体经济还是房地产业时，随着杠杆率的上升，总实物资本前期下降得更少，后期上升得更多，因而产出前期减少得更少，后期增加得更多; 当银行可清晰区分二者时，随着杠杆率的上升，总实物资本增加得更多，因而产出增加得更多。

第六，在短期，当银行无法区分贷款是投入实体经济还是房地产业时，随着回报份额的上升，总实物资本前期下降得更多，后期上升得更少，因而产出减少得更多; 当银行可清晰区分二者时，随着回报份额的上升，总实物资本前期增加得更少，后期增加得更多，因而产出前期增加得更少，后期增加得更多。

如上文所述，房地产税的功能之一是调控房价，从而直接影响房地产供求，间接影响整个市场供求。但一项利用家庭微观数据和地区宏观数据，区分房地产税推出后的短期和长期影响的研究发现：

房地产税推行之初，将带来存量房供给的一次性释放，短期内供需失衡将造成房价回调，但随着市场供需达到新的均衡，在房地产税平稳运行后，地方政府将成为影响房价长期走势的关键因素，随着地方政府对房地产的财政依赖程度进一步加强，房价长期内反而会被推高。

这样的调控结果短期内造成房价“硬着陆式”下跌的波动风险，不符合中央“房地长市场健康平稳发展”、“防止房价大起大落”的调控原则，长期内则会通过加重地方政府对房地产的财政依赖度倒逼经济的房地产化，同样与中央政府“建立房地产调控长效机制”的治理初衷相背离。

简言之，这样的调控效果不符合中央治理初衷和政策预期。

有效开征房地产税的时机

考虑到房地产税效应的复杂，一些学者强调有效开征房地产税需要时机。

国家税务总局税收科学研究所研究员李本贵认为，只有当城镇化水平趋于平稳，个人住房在个人总资产中所占的比例下降到一定程度，个人可支配收入水平进一步提高的情况下，对个人自用住房普遍开征城镇土地使用税和房产税才有社会和经济基础。

西北政法大学经济学院研究员周文豪也认为，有效开征房产税或者说房产税生成的前提和条件是一国城市化完成或者接近完成。

具体来讲，如果一国城市化率达到70%，意味着该国城市化接近完成; 而当这一数字超过75%时，通常认为该国已经完成城市化。只有当城市化完成，城市基础设施大规模投资与建设结束，各类数据信息的时间序列以及空间排列都呈现出规律性，住房不再是普通居民家庭生产生活资料而升格为“财产”，直接税征税基础形成，房产税才能水到渠成。

或许是因为诸多约束因素的存在，虽有十八届三中全会在将近八年前明确提出 “加快房地产税立法并适时推进改革”，但房地产税改革的推进依旧“断断续续”。

比如，在近五年（2017年到2021年）的全国两会政府工作报告中，仅2018年和2019年提及“房地产税立法”，其余年份均未提及。

按照监管部门确定的“立法先行、充分授权、分步推进”原则，立法是房地产税的关键性节点。早在2015年，房地产税法就被写入当年的全国人大立法规划中。此后，在全国人大常委会2016年、2017年、2018年立法工作计划中，房地产税法均列为当年的“预备项目”。但2019年以后的年度立法工作计划当中，均未涉及房地产税。

今次座谈会之前，今年官方有四次提及“房地产税”。3月13日，“十四五”规划和2035年远景目标纲要发布，“推进房地产税立法”被写入其中。4月7日，财政部税政司司长王建凡在国新办新闻发布会上表示，财政部将“积极稳妥推进房地产税立法和改革”。5月6日，财政部长刘昆在财政部官网发表的《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》一文中做了同样的强调。此外，今年3月的财税工作座谈会间接提及这一工作。

关于财政部于5月11日召开的座谈会，多个受访者向《21世纪经济报道》表示，座谈会透露的信息表明，房地产税已从制度设计阶段进展到试点推进阶段，并将在部分城市试点。

不论有多么困难的现实约束，我们都希望，至少房地产税的试点工作能尽早展开，毕竟有了试点，我们才能具体了解这项改革的利弊，才能确定今后的进一步取舍。

参考资料

（只列出学报论文）：

李本贵：《对我国房地产税改革的几点思考》，税务研究》，2021年第1期

周文豪：《试析中国现阶段是否具备有效开征房产税的前提和条件》，《云南财经大学学报》2020年第11 期

刘建丰、于雪、彭俞超、许志伟：《房产税对宏观经济的影响效应研究》，《金融研究》2020年第8期

刘金东、杨璇、汪崇金：《高房价、土地财政与房住不炒：房地产税能抑制房价吗？》，《现代财经》2019年第1期

胡怡建、范桠楠：《我国房地产税功能应如何定位》，《财政研究》2016年第1期

安体富、葛静：《关于房地产税立法的几个相关问题研究》，《财贸经济》2014年第8期

你可以就争对税收展开。

房地产税费制度是房地产市场体制的重要组成部分。建立和健全房地产税费制度，对于充分发挥国有土地资源的效益，防止其流失，保障房地产市场健康有序地发展等都有重要的意义。目前，我国房地产市场的不正常发展带给我们对现行房地产税费制度的思考。本文通过分析现存制度的弊端和国外相关制度的成功经验，提出完善我国房地产税费制度的一些建议。税收杠杆是国家进行宏观调控的有力工具，近年来，我国部分地区如北京，上海房价飞涨，房地产业发展，大到影响市场交易能否顺利进行，国土资源能否得到充分利用，小到影响城市居民能否安居乐业。在这种持续高温的态势下，加强对房地产市场的监督管理，规范市场交易行为，以实现资源有效配置成为国家宏观调控的重点。为遏制畸高房价，给过热的房地产市场降温，税收的杠杆调控作用不容忽视。科学的房地产税费改革比其他控制土地、提高利息、加征房地产转让税等控制房产热的措施都要有力有效。因此，完善我国房地产税费制度发挥其对于经济的宏观调控功能已是时之所需，势在必行。一 我国房地产税费制度的现状随着市场经济的发展和改革开放的深入，我国的房地产税费制度也逐渐确立和完善。我国的房地产税费体系由两大部分组成，一是房地产税收，一是房地产费。（一）房地产税制经过1994年税制改革，我国房地产税收体系在税种的设置、税目、税率的调整、内外税制的统一方面逐渐完善起来，形成了一套适应社会主义市场经济发展要求的复合税制体系。按照征税客体性质的不同，可将房地产税收分为四类：流转税（包括营业税，城市维护建设税和土地增值税）、所得税（包括企业所得税和个人所得税）、财产税（包括房产税，契税，城镇土地使用税，耕地占用税）和行为税（包括印花税和固定资产投资方向调节税）。2003年10月十六届三中全会的决议中明确提出：“实施城镇化建设税费改，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”2005年2月26日，国家税务总局，财政部，国务院发展研究中心等有关部门就《中国房地产税收政策研究报告》进行研讨。该会议明确了我国从2005年开始就新的税制进行设计，并在合适的城市进行模拟运行。政府目前正积极推进以“明租、正税、清费”为改革方向的房地产新税制的改革。（二）房地产费制。房地产费是指在房地产市场活动中所产生的各种费用，它是国家机关为房地产方面提供某种服务（管理）或国家授予他方开发利用国家资源而取得的报酬，它也是国家在房地产方面取得财政收入的一种形式。根据有关规定，现行的房地产费主要有三类：一是国家作为土地所有者在房地产一级市场向土地使用者收取的土地使用费，主要包括地租，国家对土地的开发成本，征用土地补偿费，安置补助费；二是房地产行政管理机关或其授权机关，履行行政管理职能管理房地产业所收取的费用即房地产行政性收费，主要包括登记费，勘丈费，权证费，手续费和房屋租凭登记费及其监证费；三是房地产行政管理机关或事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用即房地产事业性收费，主要包括拆迁管理费，房屋估价收费等。二 现行房地产税费体系存在的问题通过不同的税种，我国对房地产业的发展进行着多层次的调节，但现行的房地产税种的设置，绝大部分是参照其它行业的税种，没有考虑到房地产业自身的特点，因而这些税种结构已不适应房地产业发展的客观需要。(一)宏观税制的缺陷。首先，房地产交易缺监控，税收征管难度大。一是没有普遍建立起房地产评估制度，房地产交易只能以实际成交价为准，加之法律又没有设置针对明显低于市场公允价的房产交易，政府有权优先收购的规定，这便为炒房提供了条件；二是没有严格的注册登记制度，使税务机关面对纳税人的虚假申报常无从查证。其次，“隐形市场”中逃避税，国有资产流失大。以行政划拨方式取得国有土地使用权但未补交出让金、补办出让手续，或集体所有土地未经国家征用即也是未交出让金，而直接进入市场交易，对此两种情形是采取行政处罚措施还是征土地增值税,如果征,如何计算增值额,这些都是法律的空白。第三，出让、转让土地界限不明，税收征免难以确定。一是两类所有权土地纳税主体难以确定。法律规定我国土地所有权分国家所有和集体所有两种，《城市管理法》又规定,城市规划区内的集体所有土地经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。这样实际上集体所有土地正在逐步国有化,使两类土地所有权在现实中难以确定,并使派生的土地出让、转让不易划清,从而影响了纳税主体的确定,具体的征免界线也难以把握；二是性质不明的房地产公司，征免界限难划定。目前许多“房地产公司”挂靠国土部门,又是法人又得履行行政职责，体现政府意愿，致使税务机关很难分清公司业务中哪些属于政策性“代理”,哪些属于“自营”项目,征免界限难确定。（二）微观税制的缺陷。首先，税种分布结构不合理，保有环节相对偏轻。这个环节主要调节政府与房地产占有者之间的收益分配，目前的结构会使土地成为保有者的无息贷款，加之保有阶段的增值几乎都流向保有者，致使更刺激了房地产投机行为；保有阶段的低税负致使流通环节负担过高税负，助长了隐形交易，逃税现象。其次，计税依据不合理，税负不平等。如房地产税从价与从租计征税率差别甚大，导致隐形市场泛滥；现行的契税区分国有与非国有企业纳税；耕地占用税，房产税，固定资产投资方向调节税都实行内外企业有别制。第三，单个税种征税范围有待扩大。一是现行税制中除耕地占用税外,其它各项税种的征税对象、征税范围、征税主体均不包括集体土地及地上建筑物和附着物,这无形中丧失了国家对这部分房地产的管理和调控；二是城镇土地的规定中也排除了机关、人民团体、军队、以及由国家财政拔款的单位自用个人所有的非经营性房地产。