有关非税收文献论文

据美国财经杂志《福布斯》发表的2005年度的“税负痛苦指数（Tax Misery Index）指出 ，从2000年中国开始进入福布斯的统计以来，中国的宏观税收负担指数便一路上扬，2002年位居第三，2004年位居第四，2005年更是以160的指数跃升全球第二。目前，我们无法客观评价该指数的合理性和真实性，但是，任何时候都需要合理确定政府税收收入规模，即确定一个合理的宏观税收负担水平。在这一水平下，既能满足政府对税收收入的需要，又在整个社会的承受能力之内，不会对社会经济发展产生负面影响。因此，理性地界定宏观税收负担的合理水平并实现其优化就显得尤为重要。一、宏观税收负担水平的界定：影响因素与国际经验（一）宏观税收负担水平的影响因素宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期内税收总量占同期GDP的比重来反映。准确把握一定时期的宏观税负水平，需要全面、充分、科学地考察和分析影响宏观税负水平高低的因素，从中找出规律性的认识，正确处理宏观税负与这些影响因素之间的关系。一般说来，一定时期的宏观税负水平高低的决定因素主要有经济增长水平、政府职能范围和政府非税收入规模。1.经济增长水平因素。一个国家一定时期宏观税负水平的高低与经济增长水平正相关。经济增长水平愈高，社会产品愈丰富，人均GDP的水平就愈高，这样税基就比较宽广，整个社会税收的承受能力就强。因此，经济增长水平较高的经济发达国家，其宏观税负水平要高于发展中国家。从理论上讲，宏观税负水平增长应与生产力发展水平协调同步。据有关专家测定，西方国家税收收入增长对GDP增长的弹性系数通常大于1，而这一弹性系数在我国保持在左右是比较合适的。2.政府职能范围因素。一定时期宏观税负水平的高低取决于政府职能范围的大小。政府职能范围宽、事权多，需要政府提供的公共产品和公共服务数量就多，宏观税负水平就应高一些，反之则低。现代社会中政府的规模和作用范围日益扩大。政府职能范围拓展，必将使政府支出的规模不断膨胀，要求有较大规模的税收来支持，这样必然要求宏观税负水平不断提高。在税收收入成为政府主要收入来源的情况下，我们可以用一定时期财政支出占税收收入的比重来反映税收对政府履行其职能的支持程度。根据灰色模型的测定量，税收规模对政府履行其职能提供稳定的支持，一般应满足：<政府职能税收支持的发展系数<+.从非税收入规模因素。税收并不是政府筹集财政资金的惟一方式和渠道。在衡量宏观税负水平时，需要考察政府通过非税方式取得的收入规模的大小。因为一定时期内整个社会创造的可供分配使用的GDP是一个定量，政府的各种收入都来源于当期社会所创造的GDP，在满足政府一定支出需要的情况下，通过非税形式取得的收入规模大，通过税收取得的收入规模必然减少。在我国传统的计划经济体制下，国有企业以上缴利润代替税收，从而导致税制结构简单，税收数量减少，财政收入中企业利润的份额大，而税收的份额则相应少，宏观税负水平也随之较低。但是合理的税负，则要求税收收入与非税收入相结合，统筹安排。从各国财政收入构成看，都有或多或少的非税收入。如日本、美国、法国、荷兰、 加拿大、英国、澳大利亚等国中央政府的非税收入占税收收入的比重都在10%左右。发展中国家非税收入占财政收入的比重约为15%～25%.所以，税收负担并不是纳税人的全部负担，政府取得财政收入也不仅仅只有税收一种形式。要保证宏观税负水平合理化，首先应保证政府收入形式规范化。按照灰色模型的测定量，在政府收入形式较为规范的条件下，实际税收状态与税收基本能力的发展系数的差距应小于.（二）宏观税收负担水平的国际经验早在1983年，原世界银行工业部顾问基思？马斯顿采用实证分析方法，选择21个国家，通过比较分析揭示了宏观税负水平与经济增长的基本关系。他得出的结论是：低税国家的人均GDP增长率、公共消费与私人消费的增长幅度、投资增长率和出口增长率、社会就业与劳动生产率的增长幅度均大于高税国家。税收与经济增长之间的变量关系是：税收占GDP的比值每增加一个百分点，经济增长率就下降.高税收负担是以牺牲经济增长为代价的，这几乎成为一个普遍的规律，而对低收入国家来说，提高宏观税负水平对经济增长的影响尤为明显。税收与经济增长之间的关系是各国在确定宏观税负水平时非常重视的一个重要因素。通过对各种类型国家宏观税负水平的比较分析可以看到，西方发达国家的宏观税负水平是逐步上升的，目前的平均水平为30%以上；发展中国家税负平均水平一般在16%~20%之间。按照税收与经济增长关系理论进行综合分析，从发展中国家税负水平的一般情况看，15%～25％这个区间的宏观税负水平较为适宜，比较符合发展中国家的经济发展状况和平均利润水平。二、我国宏观税收负担水平的分析（一）宏观税收负担水平与经济增长水平的比较一般认为，随着生产力发展水平的不断提高，一个国家人均GDP水平增加，宏观税负水平也不断提高。我国人均GDP水平自1991年以来一直保持着6%以上的年增长率，是宏观税负水平提高的基础。但是由表2可见，从1994年以后，税收占GDP比重的增长要高于人均GDP水平的增长速度。我国税收收入增长对GDP增长的弹性系数在1996年以前是小于1的，即税收增长速度低于经济增长速度。从1996年开始，税收收入增长对GDP增长的弹性系数超过1，在2005年达.从税收收入增长对GDP增长的弹性系数的变化，可以明显地看出近几年我国宏观税负在多年下降滞后转向升高趋势，具有一定的恢复性质。但是，这一上升的过程恰好发生在经济增长速度下降时期，与宏观经济调控的方向相背离。（二） 宏观税收负担水平与政府执行职能需要的比较我国尚处于经济体制转轨时期，政府和市场的分工尚不完全清晰，政府职能的界定还存在不规范之处，这需要通过深化改革来调整。但应看到，虽然我国财政收入逐年增长，仍不能完全保证政府职能部门运转及公共支出的基本需要。不少基层政府仍是“吃饭财政”。我国财政在增加农业、科技、教育等重点支出方面虽然尽了很大努力，但仍然难以满足各方面发展的需要。以教育为例，我国财政用于教育的支出占GDP的比重1994年为，到2005年为，仍然大大低于世界平均水平。从发展的需要看，随着人均GDP的增长，公共产品和公共服务的需求也会不断地增加，公共支出占GDP比重的不断扩大已是被许多国家发展实践证明了的一个规律。目前我国在改善人民群众生活环境、缩小地区发展差异、促进要素流动、提高国际竞争能力等各方面都对公共支出水平有着越来越高的要求。我国财政除了公共支出增长的压力以外，还存在着相当大的潜在的财政支出负担。多年的国债已经积累到相当规模，每年的国债还本付息支出已经占了财政收入一个不小的比例。虽然1997年以后国债规模的扩大与宏观经济调控的需要有关，并不完全是因为财政困难所致，但是财政每年要承担相当数量的国债还本付息任务。以2005年为例，国债还息支出达730亿元，占财政支出的；国债还本支出为亿元，占当年债务收入的.在新的社会保障制度运行和人口的老龄化过程中，为支付改革前参加工作的老职工的社会保障开支和承担越来越多的老龄人口的社会保障负担，也形成财政潜在负债。冲销部分国有银行呆账和地方政府偿还债务也将是财政不可回避的一个负担。从这些方面看，我国目前税收占GDP比重水平与政府职能履行所要求的财力水平是不够适应的。（三）宏观税收负担水平与企业负担的比较宏观税负水平与企业税负有关，但两者又是不同的。企业税负水平主要取决于其适用税种的实际税率的高低，在其他条件不变的情况下，企业税负水平的高低是影响宏观税负水平高低的基础性因素。宏观税负水平除了受税种和税率的影响之外，还受到税基和税源范围的影响，即使税种和税率不变，甚至有所减少和下降时，如果税基和税源扩大，也有可能导致宏观税负水平上升。如欧盟各国自20世纪90年代以来持续采取降低税率的措施，但其宏观税负仍不断上升，欧盟经济货币联盟区域2005年税收占GDP比率高达45%，使宏观税负达到历史新高，比美国和日本高出14%.其原因就是欧盟各国在降低税率的同时，采取了扩大税基和加强征管的措施。因此企业的税负轻重并不能简单地看这个国家的税收／GDP比率，而且要看这个国家基本税种的税率。我国近几年宏观税率上升，但企业基本税种的名义税率并没有变化，工商税收各税种的法定税率仍然保持在1994年税制改革时的水平上。企业的实际税率则是有升有降，一方面由于财税部门加强税收征管，纠正地方政府随意减免税收等措施而使实际税率上升；另一方面，1994年以来政府也出台了一些新的税收优惠措施，如对高新技术产业的税收优惠、对西部地区的税收优惠、提高出口产品的退税率等，则起到了降低企业实际税率的作用。当然，在不同产业、不同类型企业之间，实际税率的这种升降分布是有所不同的。因此，比较客观地看，近年宏观税负上升的主要原因并不是增加了企业的税负。通过上述分析，作者得出以下几点结论：（1）我国政府制度内的收入（指预算内和预算外收入的总和）占GDP的比重与国际上相近经济发展水平的国家接近，尚在正常范围内。但是还存在相当大的制度外政府收入，加大了政府实际集中资源的比例。（2）我国宏观税负上升的过程中，企业的法定税率并未提高，总体上讲是属于恢复性和发展性的上升。但是企业确实存在基本税率较高与制度外非规范负担过重的问题。（3）虽然宏观税负上升，税收收入有了较大的增长，但政府为执行基本职能和满足基本公共需要的财力仍然存在不足现象。（4）我国近年税收收入的增长速度高于GDP的增长速度，税收弹性系数提高较多，与经济低速增长时期扩张性财政政策目标之间存在一定的矛盾。在这种情况下，我国宏观税负水平的合理化并不单纯是税率水平调整的问题。三、我国宏观税收负担水平的理性选择宏观税负合理水平的选择首先要与经济发展水平相适应。我国目前还没有脱离发展中国家二元经济结构的特征，人均GDP水平比较低，这说明社会的剩余产品率还不高，难以提供更多的税收收入，因此宏观税负水平不宜过高。据世界银行的调查资料显示，一国宏观税负水平与该国人均GDP呈正相关，人均GDP在260美元以下的低收入国家，最佳宏观税负为13%左右；人均GDP在750美元左右的国家，最佳宏观税负为20%左右；人均GDF在2000美元以上的中等收入国家，最佳宏观税负为23%；人均GDP在10000美元以上的高收人国家，最佳宏观税负为30%.参考国际经验，就政府制度内收入占GDP比重这一意义的宏观税负来说，我国应选择在20%左右。如果政府制度内收入中的非税收入占5%左右，则税收收入占15%左右比较合适。我国税收以流转税为主体，企业是税收的主要提供者，企业纳税人的承受能力是宏观税负合理水平选择的重要依据。由于国有企业改革尚未完成，全社会经济增长模式从粗放型向集约型的转变尚未完成，加上近几年世界经济不景气，国内经济增长速度放慢，企业经济效益不佳的局面近期难以彻底改观，企业的承受能力是有限的。因此宏观税负的上升应以不增加企业税负为基本前提，并且应为减轻企业的税外负担创造条件。从政府履行职能所需要的财力来看，实践已经证明前几年占 GDP1l%左右的税收收入无法满足各级政府提供基本公共产品和调节经济的需要，还造成了对预算外收入和制度外收入的过度依赖，带来了管理上的困难和资金使用效率的低下。从发展的趋势看，社会对公共产品和公共服务的需要会随着人均GDP的提高而增长，在体制改革过程中社会保障压力会增大，税费改革等整治政府制度外收入的措施都需要一定的政府财力条件，因此，政府制度内收入占GDP的比重回升到20%左右也是必要的。综合我国生产力的水平、企业效益状况及政府履行职能的需要，参考宏观税负水平界定的国际经验，在整顿政府收入渠道，取消制度外收入，理顺税费关系和加强税收征管的基础上，将我国制度内政府收入的宏观税负水平保持在20%左右，税收占 GDP比重保持在15%左右是合理的。在宏观税负的变动趋势上，应当使其能够随着GDP的增长而提高，即将税收弹性系数保持在1以上，但不能过高。四、我国宏观税收负担水平的优化途径（一）整顿政府收入渠道，理顺税费关系在政府存在大量非规范的制度外收入的情况下，宏观税负问题在一定程度上失去实际意义，即使降低税收占GDP的比重，也不一定能够减轻企业和纳税人的实际税负。在总体负担较高的情况下，很多人提出减税的主张，而实际上如果采取只重视减税，而忽视对制度外收入的整治，结果只会导致分配秩序的进一步混乱和加重企业的负担。因此，彻底整治政府收入渠道，理顺税费关系，减少非规范的制度外收入是我国宏观税负水平合理化的首要任务。由于各种乱收费是造成我国税收收入占GDP比重低，而政府部门实际集中财力占GDP比重高，企业负担重的主要原因，解决目前政府收入形式不规范的混乱局面，关键是理顺税费关系，建立起以税收收入为主，收费为辅，税费并存的财政收入运行机制。理顺税费关系必须在合理界定政府职能范围的基础上，对现行名目繁多的收费项目，根据其不同的内容实行取消、改税、规范和转制措施：（1）取消非规范的制度外收费；（2）将具有税收性质的基金和收费，通过扩大现有税种税基或设置新税种的办法实施“费改税”；（3）在取消不合理收费、对一部分收费项目实行“费改税”的基础上，对需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范，保留的收费项目应严格限定范围，并实行公开化；（4）结合政府职能的转变，使经营性的事业收费转向市场。（二）调整税收结构，规范税收优惠政策，严格税收征管由于我国同时存在企业承受能力弱和政府财力不足的矛盾，实现宏观税负合理化，关键是要在不加重企业负担的前提下，保证政府履行职能的需要。为此，需要完善和调整现行的税收格局，规范税收优惠政策，严格税收征管，以增加税收收入。完善和调整税收格局主要应合理扩大部分税种的税基和扩大非企业税收。如适当扩大增值税的征收范围，可以先扩大到交通运输业；扩大消费税、资源税、个人所得税、耕地占用税等税种的征税范围。提高目前低税或无税的产业部门和某些经济行为的税收贡献率，如适当提高第三产业的实际税负。强化个人所得税，在增强收入调节功能的同时，提高居民缴纳税收的比重，改善税收格局。可以通过逐步完善法人支付个人收入申报制度和个人财产、收入申报制度，强化个人所得税的代扣代缴制度。同时随着改革的深入和居民收入水平的不断提高，结合完善地方税体系，开征一些新的地方税税种，如财产税、遗产税和赠与税等。过多的税收优惠以及由于税收优惠管理不严而衍生的任意减免税、越权减免税，是以往我国税收占GDP比重过低的一个重要原因，同时也影响了税收的公平性，不利于进行公平的市场竞争。继续清理过多的税收优惠规定、严格税收优惠管理，是增加税收收入、保持合理的宏观税负水平的必要措施。各级政府应改变靠减免税收来促进经济发展的思路，规范和完善目前对各种特区、经济技术开发区、沿海沿边开放城市实行税收优惠的政策，纠正这些地区竟相以税收优惠和减免税来吸引投资的做法。税收优惠和减免税应体现国家的产业政策。税收优惠的方式，除减免税外，应主要采用加速折旧、投资抵免等形式。杜绝任何税法规定之外的税收优惠和减免税。要坚持依法治税，强化税收征管，减少税收流失，保证税收政策目标的实现，保证税收收入的稳定增长。（三）宏观税收负担水平与宏观调控政策的协调实现宏观税负政策与宏观调控政策的协调，是我国经济改革和发展中的一个新课题。从长远来看，在市场经济发展过程中，经济的波动在所难免，实现宏观税负政策与宏观调控政策的协调，必须改造现有的税收机制，加大所得税的份额，构造内在的“自动稳定器”，使税收水平能够与经济同方向变动。从流转税为主到所得税为主的税制过渡需要许多条件，我们应当在改革和发展过程中，努力创造有利条件，逐步实现这一过渡。从近期来看，在税制条件尚不具备、财政收入压力很大的情况下，宏观税负水平（指制度内收入）还难以降低。在政府财政负担沉重、许多地方入不敷出的情况下，税收的减少会影响政府执行正常职能，减弱管理和调控能力，并驱使各级政府向制度外收入寻求补充，使制度外收入的整顿治理更加困难，企业负担更加沉重。同时，在以流转税为主体的情况下，降低税收水平对经济的刺激作用有限，反而可能带来许多负作用。我国目前与宏观调控协调的宏观税负政策应当是保持总体水平的基本稳定，重在结构调整。即在近期内既不实行全面的减税措施，也不过度追求政府收入的增长，特别是不能为了完成增收任务而向企业征收过头税，保持税收收入占GDP比重15%左右的水平，或政府制度内收入占GDP比重20%左右的水平。重在结构调整，除了前面提及的整治政府收入渠道，减少制度外收入和预算外收入，减轻企业不合理负担以外，在税收方面，可以通过调整税收的内部结构，实行结构性减税，如改变对投资的控制性税收政策，对民间投资实行税收鼓励政策，对高新技术产业、传统产业的技术改造等方面的投资实行税收优惠政策，与财政政策相配合，推动经济的发展。仅供参考

收支两条线是什么？收支两条线是指中央对地方年度预算，采取收支脱钩，分别计算收入留解比例和支出指标的办法。这种办法有两种形式：一种是高度集权的统收统支办法；一种是下放财权的收支分别包干办法。一、收支两条线管理的基本内容“收支两条线”是指政府对行政事业性收费、罚没收入等政府非税收入的管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，部门不得截留、坐支,财政部门安排给部门的支出不能和收入挂钩，而是根据各单位履行职能的需要按标准核定并拨付的资金管理模式。深化“收支两条线”管理改革的核心是按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入政府预算管理，不能有游离于政府预算之外、不受社会公众监督的财政性收支。它要解决的主要是公共财政收支的管理范围问题，其本质也是规范政府的活动范围。这项改革,从“收”的角度讲，主要是收缴分离，规范政府预算外收入收缴并减少部门、单位占压政府资金。对那些合法合规的收费收入，不再由部门、单位自收自缴，实行收缴分离，纳入政府预算或实行专户管理；从“支”的方面讲，主要是收支脱钩，执收单位上缴的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩。改革的最终目标是编制综合政府预算，逐步淡化和取消预算外收支。二、实行收支两条线管理的意义是什么（一）有效制止了“三乱”行为，促进了财经秩序的好转。培育统一开放、竞争有序的市场体系是建立社会主义市场经济体制的根本要求。“收支两条线”管理改革规范了政府的收费行为，遏制了“三乱”现象，切实减轻了企业和社会的负担，减少了市场的不确定因素；“收支两条线”管理要求按照公共产品和公共服务的内在属性，理清行政性收费和经营性收费的范围，这将在很大程度上促进政府与市场的合理分工，解决财政“越位”与“缺位”并存的问题，促进政府职能转变，减少政府对微观经济的干预；统一各地收费规则，冲破地方保护主义的屏障，开创了一个公平竞争的市场环境；在一定程度上堵住了有些部门“灰色收入”的来源，有助于遏制固定资产投资和消费基金膨胀的趋势。这些在很大程度上促进了经济秩序的好转，增强了投资者的信心，有助于为经济发展创造良好的投资环境、政策环境和制度环境。（二）集中了国家财力，增强了宏观调控能力。实施宏观调控是在社会主义市场经济体制下政府的一项基本职能。宏观调控要求具备充足的物质基础和科学的信息基础。长期以来，大量的预算外资金游离于国家财政监管之外，导致国家财力分散，严重削弱了国家的宏观调控能力和调控效果。“收支两条线”将所有公共性质的收入，按照公共财政的要求纳入预算或财政专户管理，通过编制综合预算，实现了预算内外资金的统一管理，既增强了政府的可控财力和综合平衡能力，又为科学的宏观调控决策提供更为准确的信息，从而最大程度地增强了政府的宏观调控能力。（三）有利于强化权力监督制约，从源头上防治腐败。针对改革开放过程中出现的一些腐败问题，党中央提出要通过深化改革，创新体制，从源头上加以预防和解决。“收支两条线”管理制度改革，作为财政预算管理体制改革的一个重要内容，力求从管理制度创新、源头防治腐败、规范政府行为等方面，加强对行政事业性收费和罚没收入等非税收入的管理，已经起到了遏制权力滥用、增强收支透明度、从源头预防和治理腐败的作用。一是“收支两条线”明确了各部门行政事业性收费是财政资金的属性，为各执法部门的相关人员设立了一道法规界限。二是实行“收支两条线”，收入全部上缴国库和财政专户，支出由预算安排，部门的一切收支行为均要受到财政预算的制约与监督，阻断了乱收与滥支之间的利益驱动链条，对防止执收执罚部门和单位乱收、乱罚、截留、挪用，起到“釜底抽薪”的作用，促进了部门公正执法，规范了政府收支行为，有助于从制度上消除贪污浪费、权钱交易、私设“小金库”等腐败现象滋生的土壤。三是深化“收支两条线”管理，弱化了部门违规收费的动机，限制了乱发滥支，大大减少各种违法违规行为。（四）有利于推进财政改革，建立公共财政框架体系。“收支两条线”管理制度改革是公共财政制度改革的重要组成部分，它和其他预算管理制度改革是相互支撑、有机统一的。目前，我国正在推行的财政综合预算、开设国库单一账户、实行国库集中收付和政府采购制度等各项预算管理制度改革，既要以“收支两条线”管理制度改革作为支撑基础，又要以“收支两条线”管理制度改革作为推动力和制度屏障。反之，其他预算管理制度改革的顺利推行，又为“收支两条线”改革的深化提供了有利条件，大大提高了“收支两条线”管理的水平和效率。（五）有利于发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会。党和政府提出全力构建社会主义和谐社会的目标，“民主法治”是和谐社会的基本特征之一。国内外的实践证明，政府民主最具体化的表现就是财政民主。“收支两条线”管理将预算外资金纳入预算管理，编制财政综合预算，这样政府所有的收支活动都置于公开、透明的监督之下，从而大大提高了国家财政收支的透明度，体现了财政民主的要求，从一个重要方面推动了社会主义民主政治改革。同时，“收支两条线”管理制度改革的实践，对深化分配制度改革、行政管理体制改革、司法体制改革等其他社会重大改革也具有积极推动作用。

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非税收入的历史演变(一)预算外资金。非税收入作为一种财政收入形式，早在新中国成立初期就已经存在，但以预算外资金的存在方式区别于预算资金。概括来讲，视为预算外资金的非税收入，主要经历了以下几个阶段：第一，1950-1957年，预算外资金初步形成。这与当时放权的尝试相联系。第二，1958-1977年，预算外资金“U”型发展。这与当时先放后收的体制变化联系在一起。第三，1978-1993年，预算外资金迅速膨胀。改革开放，对企业放权、对部门放权、对地方放权全面展开，各自掌控的预算外资金也快速扩大，分配无序化显现。为了加强预算外资金管理，进一步健全预算外资金的管理制度，1986年4月国务院发布了《关于加强预算外资金管理的通知》，明确界定了预算外资金概念、范畴，管理模式及使用原则。但其效果不明显，预算外资金仍然快速扩张，并由此带来了种种腐败问题。第四，1993年至今，预算外资金管理不断强化，逐步并最终全部纳入预算管理。1993年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，将83项行政收费项目纳入财政预算。1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，逐步明确了对预算外资金要实行“收支两条线”管理。2001年年底，国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，从2002年起选择部分单位做深化“收支两条线”改革试点。此后，国家深化了以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革。2010年6月，根据全国人大有关要求，财政部下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。自此，预算外资金逐步退出历史舞台。(二)非税收入。非税收入是指一类财政收入，与税收收入这类传统收入形式并存。这个概念是在预算外资金管理过程中形成的，是对财政收入形式的一种新分类，揭示出预算外资金的实质内容。非税收入的形成经历了以下几个阶段：第一阶段，提出概念。我国最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》(财库[2001]24号)文件中，这是第一次提出并使用这个概念。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》也提出要“切实加强各种非税收入的征收管理”。第二阶段，做出范围界定。2003年5月财政部、国家发改委会、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号)第一次对“非税收入”范围做了界定，即“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”这表明对非税收入的认识开始从预算外资金转向财政收入形式。第三阶段，以“非税收入”正式发文。2004年7月，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，进一步明确政府非税收入管理包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等，并强调社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。这说明，非税收入作为一种财政收入形式正式登上我国的历史舞台。(三)从“三乱”到一种财政收入形式。各地方政府和部门都有强烈的财力动机，总是希望自己掌控的资金规模越大越好。除了尽力争取转移支付和财政拨款之外，在相当长一个时期内，各地方和部门还通过各种收费来扩大自身财力，乱增加收费项目、提高收费标准；乱罚款，甚至乱设关卡、乱找名目收费；乱集资、摊派等“三乱”现象屡禁不止，严重影响了正常的经济社会秩序。面对乱收费、乱罚款、乱摊派这种状况，曾经提出了“费改税”的治理思路。但这个思路也一度出现认识上的偏差，认为只有税是“好的”，不是税都是“坏的”，以至于有人提出，要取消所有的收费，以根治“三乱”。这显然是混淆了财政收入形式与财政收入管理中存在的问题，通过取消一种财政收入形式来解决该种财政收入管理中存在的问题，无疑是倒掉脏水时连小孩也一块倒掉了。在后来的实践中渐渐认识到，收费等非税收入本身并不等于“三乱”，是长期来对非税收入这种财政收入形式缺乏认识，从而导致管理失控所致。提出并使用政府非税收入概念，不只是深化了对财政收入形式分类的认识，更重要的是修正了我们长期以来仅从资金管理方式角度来观察财政运行的理财思想。非税收入的提出，使理财彻底跳出了预算内管理和预算外管理的框框，转而可以从收入取得方式的角度对政府财力结构进行新的分析，并探讨税收收入和非税收入)的经济社会关系、功能作用以及如何管理等一系列问题。应当说，非税收入的概念不是凭空产生的，是对我国当代财政实践的总结提炼，是对政府收入机制认识的深化，也是政府理财方式的进步。不言而喻，这也有助于从根本上消除公共分配领域的“三乱”现象。(四)作为一类财政收入，非税收入管理走向规范化。2001年4月，全国财政综合工作会议在浙江召开，时任财政部副部长楼继伟在会上就明确指出，当前预算外资金管理已经难以适应公共财政体制的要求，要创造条件，淡化预算外资金概念，实行全口径预算管理。自此，全国各地纷纷开始探索新形势下加强行政事业性收费、政府性基金等非税收入管理的新途径，并积累了许多好的做法和经验。2004年7月，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，明确指出非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求，并从明确范围、实施分类管理、完善分成管理政策、深化收缴管理改革、加强票据管理、强化预算管理、健全监督检查机制和加快法制建设步伐等方面对如何规范非税收入管理提出了明确要求，指明了进一步规范管理的方向，从而标志着非税收入走上规范化管理轨道。至去年，所有非税收入全部纳入预算管理，预算外资金变为历史，非税收入等于预算外的观念也一同成为历史的记忆。