老龄化通常是指一个国家或地区高龄者人口增长的过程。作为社会经济发展的必然结果，老龄化是世界各国人口发展的普遍趋势。日本自20世纪70年代之后，老龄化进程日益加剧，逐渐成为世界上老龄化程度最严重的国家之一。人口老龄化不仅意味着老年赡养负担的加重，更会带来一系列雇用问题，导致高龄者再就业面临严峻的态势。为此，日本将促进高龄者再就业确立为最重要的劳动雇用政策之一，开始尝试通过逐步延迟退休年龄的方式、以劳动市场内部的雇用维持政策来解决高龄者的再就业问题。
日本国内围绕高龄者雇用问题的研究已较为成熟。如清家笃·山田笃裕等考察了今后日本高龄者就业的必要性，认为高龄者是具备潜在能力的人力资源，政府应有效利用高龄者劳动力[1]；樋口美雄等分析了“团块世代”（即1947-1949年间第一次生育高峰期出生的人口）的退休对日本经济及高龄者雇用的影响[2]；松浦民惠等对2004年《改正高龄者等雇用安定法》颁布后企业的应对举措进行了考察，明确了今后高龄者雇用存在的课题[3]；萱沼美香则对二战后的高龄者雇用政策进行了综合的考察和分析，指出为使老龄化社会维持经济活力，应该改变过去过分强调年龄要素的雇用体系[4]；等等。从整体来看，这些研究大多持由于老龄化导致劳动力不足、高龄者雇用必不可少且应积极推进的观点。
相比较而言，我国国内的研究多偏重于日本老龄化的现状研究以及老龄化对经济发展、尤其对年金（即养老金）等社会保障问题的探讨，例如王晓璐、傅苏等考察了日本老龄化的现状，认为老龄化对日本的社会保障、产业结构调整、劳动力市场等社会经济产生了很大影响[5]；田香兰等则侧重于有关老龄化社会中的日本养老保险制度的考察和分析，认为日本的经验对同样面临老龄化困扰的中国提供了有益的借鉴[6]，等。而涉及到日本的高龄者雇用问题，虽然有学者认为日本的劳动市场存在实现高龄者就业的基础条件[7]，也有学者提出日本需向高龄者和女性以及外国劳动者提供更多的就业机会[8]，但从整体来看，老龄化背景下的高龄者雇用政策的研究在国内尚处于摸索阶段。
本文将吸取国内外研究成果，考察和分析人口老龄化背景下的日本高龄者雇用政策、尤其是以延迟退休年龄为主要目标的高龄者雇用维持政策的实施背景及政策演变，并对其进行综合性评述，以便为今后我国在科学决策老龄化问题方面提供借鉴和参考依据。
一
与欧美发达国家相比，日本的老龄化虽然起始晚，但其速度之快却为世界罕见。如图1所示，1950年日本的老龄化率为4.9%，而当时的发达国家大多已步入老龄化社会，尤其是法国、英国的老龄化率均已超过10%。但当日本的老龄化率在1970年首次突破7%之后，其老龄化进程突然加快，仅用了24年（1994年）就递增到了14%，而同样的进程，英国经过了47年，法国则经过了115年[5]66。之后，日本的老龄化率持续上升，2002年已达到18.5%，超过欧美诸国，成为世界上老龄化程度最严重的国家。日本2013年版《高龄社会白皮书》显示，截止到2012年10月1日，日本总人口为1亿2752万人，其中65岁以上高龄人口创历史最高，为3079万人，老龄化率高达24.1%，也就是说每4.2人中就有1位65岁以上高龄者，尤其在65岁以上高龄人口中，75岁以上高龄者占了近一半[10]。日本成为名副其实
的“超老龄社会”。
注：① 2020年以后数据为日本国立社会保障和问题研究所推算数据。
② 本表是笔者根据该研究所《人口統計資料集》（2013年版）表2-17的数据制作而成。
图1日本与世界主要发达国家老龄化率的推移（1950-2060年）[9]
今后，人口老龄化进程仍会继续。据日本国立社会保障和人口问题研究所推测，日本在战后第一次婴儿潮时期（1971-1974）出生的人口，即“团块世代”到65岁后，2015年高龄人口数量将达到3395万人，当他们到75岁时（2025），高龄人口数量将达到3657万人。正是由于“团块世代”所代表的高龄人口的持续增加以及少子化所导致的年少人口的持续减少，日本的老龄化率仍会继续上升，如图1所示，2035年将增至33.4%，即3人中将有1人为65岁以上高龄者，2060年更将发展为每2.5人中就有1人的老龄化程度，其中75岁以上高龄者比例将高达26.9%，即会出现4人中就有1人为75岁以上高龄者的局面[9]。
在日益加剧的人口老龄化背景下，日本政府将促进高龄者再就业确立为最重要的劳动雇用政策之一，尤其是在20世纪70年代中期以后，开始实施以逐步延迟退休年龄为主要内容的高龄者雇用政策。而日本政府之所以将延迟退休年龄作为高龄者雇用政策中的重要内容，主要是出于以下几个方面的考虑。
第一，老龄化的日益加剧必然会逐渐加重老年赡养负担，对日本的年金制度乃至整个社会保障体系等带来巨大压力。日本的公共年金制度
日本在1961年建立了国民年金制度，规定20岁以上的国民都有义务加入，实现了“国民皆年金”。之后，又建立了以企业薪职人员为对象的厚生年金和以公务员为对象的共济年金，由国家统一管理，所以又统称为“公共年金”。
是国民的基本养老保障，采取的是“后代人扶养前代人”的方式，即由在职的一代缴纳的保险费直接用于支付退休者的退休金，这就意味着随着老龄化程度的不断加深，年金缴纳者越来越少而领取年金者却越来越多。据统计，年金支付金额在1973年为1.1万亿日元，在日本老龄化率达到14%的1994年已大幅增加到28.6万亿日元，目前已突破50万亿日元[11]，而且随着“团块世代”的退休，年金支付金额还在进一步增加 。年金支付费用的大幅增加直接导致了高龄者相关支出及社会保障总支出的猛增，如图2所示，高龄者相关支出自70年代开始，一直呈现迅猛增长态势，2010年在社会保障总支出中的比重已高达近七成，而同期社会保障总支出在国民生产总值中所占比例也由5%左右上升至近30%。因此，在老龄化背景下，为减少年金支出等高龄者相关支出、缓解社会保障体系以及国家财政的巨大压力，政府有必要积极推行年金制度改革来予以应对，同时为了避免退休职员因推迟年金的领取时间而出现收入空白期，在雇用方面逐步延迟退休年龄也被认为是有效的应对措施之一。
注：① 高龄者相关支出包括年金
保险支出、高龄者医疗支出、高龄者社会福利支出、高龄者继续雇用援助金等费用。
② 本图是笔者根据日本内阁府《高齢社会白書》（2013年版）第1章图1-1-11翻译、修改而成。
图2高龄者相关支出与社会保障总支出的推移（1970-2010年）[10]
第二，在老龄化背景下，人口平均寿命的延长与退休年龄偏低的矛盾凸显。二战后，在日本以大企业为中心，55岁退休制为主的退休制度被广泛采用。据1973年劳动者《雇用管理调查》显示，企业规模为1000人以上的大企业几乎全部采用退休制、100-999人规模的企业约有90%采用、30-99人规模的企业有55%采用退休制，且以采用55岁退休制的为最多，平均退休年龄约为57岁[12]362。另一方面，由于二战后生活环境的改善、膳食营养水平的提高以及医疗技术的进步等原因，人口死亡率大幅下降，而平均寿命则得到大幅延长。1970年日本男性的平均寿命已从20年前的59.57岁延长至69.31岁，女性则从62.97岁延长至74.66岁[13]，55岁时的平均余命则分别为19.76年、21.83年[4]9。之后，由于平均寿命呈继续增加趋势，到了2010年，55岁时的男女平均余命已分别延长至25.48岁、31.40年（见表1）。在此态势下，如果继续维持55岁退休制，那么就意味着将有大量人员在退休后拥有20多年、甚至更长时间的非工作时期，这无论对高龄者个人还是社会而言，无疑都将是一个巨大的损失[4]9。因此，面对老龄化背景下的人口平均寿命延长与退休年龄偏低的矛盾，无论是政府还是社会[1]108均认识到，高龄者作为具备潜在能力的人力资源，应被更有效地利用，而延迟退休年龄不外乎是最好的举措。〖FL）〗
第三，在老龄化背景下，以终身雇用制和年功序列工资制为核心的日本传统的雇用制度已无法适应社会经济环境的激变，成为阻碍高龄者再就业的根本原因之一 。终身雇用制[14]55是指以刚从学校毕业的学生为主要雇用对象，一旦雇用，原则上只要该企业不陷入严重的经营困境、或者其本人没有严重违纪行为，将确保其被雇用到退休，而与之相辅相成的工资管理体制就是以工作年数增加而递增的年功序列工资制。由于二者所具备的雇用保障以及收入保障功能在退休后就会完全结束，“在雇用多名退休以后职员的时候，因牵扯到人工费和如何保证高龄者工作等问题，企业们的态度非常消极”[15]12，由此导致高龄者一旦中途离职或退休，就很难被其他企业中途雇用。因此，虽然二者在日本的经济发展过程中发挥过重要作用，但在老龄化导致的高龄人口日益增加的态势下，显然已逐渐成为高龄者再就业的阻碍。而延迟退休年龄、使已到退休年龄的职员得以继续雇用，则意味着确保了退休职员的雇用和收入稳定，可以说是针对传统雇用制度实施的一项重要变革。
第四，在老龄化背景下，高龄者在外部劳动市场中的再就业状况更加严峻。在日本，高龄者一直具有较强的再就业意愿，但是人口老龄化带来的高龄人口数量的大幅增加，“不仅意味着社会保障资金的增加以及诱发的国民负担的加重，同时也意味着高龄者就业机会的丧失”[7]35。从图3中各年龄层完全失业率的推移来看，在70年代以后的30多年间，55-64岁男性人口的完全失业率虽然起伏较大，但一直远高于平均值，说明随着高龄人口的增加，高龄者失业人数也在增加，就业形势远远比不上年轻人。另从有效求人倍率来看，55-59岁、60-64岁以及65岁以上年龄层在1975年，分别为0.15
倍、0.08倍、0.03倍（平均值为0.65倍），1985年为0.26倍、0.16倍、0.06倍（平均值为0.77），到了1995年，其他两个年龄层有好转迹象，但60-64岁年龄层又降为0.08倍（0.63倍）[4]1116。可见，在外部劳动市场中，与年轻人相比，高龄者再就业困难，长期处于供大于求的局面，劳动力供求严重失衡。因此，随着老龄化导致的高龄人口的增加，仅仅依靠外部劳动市场、对从企业离职或退休后的失业者中高龄者实施再就业援助的方式，已无法从根本上解决问题，而如果通过延迟退休年龄、由职员所在企业对其继续雇用，却可在内部劳动市场自行解决高龄者的再就业问题，避免产生失业。
由于以上人口老龄化背景下产生的诸多问题的影响，日本政府在70年代中期以后，开始尝试将高龄者雇用政策从中高龄者失业政策向雇用维持政策转变，逐步延迟退休年龄开始成为高龄者雇用政策中的最重要内容。
注：①本图中的完全失业率是各年度12月份的数值。
②本表是笔者根据总务省统计局《労働力調査長期時系列データ》表a-81的数据制作完成。
图3日本各年龄层完全失业率（男性）的推移（1972-2013年）[16]
二
所谓的高龄者雇用政策，就是促进中途离职或退休后的高龄者被企业继续雇用或再次雇用的政策，从广义上来说，包括常规雇用（企业通过外部劳动力市场新雇用职员）、维持雇用（企业对已到退休年龄的职员进行继续雇用）、创业支持等多项内容。但由于日本在70年代进入老龄化社会后，其高龄者雇用政策主要是以分阶段实现延迟退休年龄为主要目标的（见表2），因此，这里将以高龄者雇用政策萌芽期、实现60岁退休制的时期和实现65岁退休制的时期等三个阶段[4]2，来考察和分析步入老龄化社会后的日本高龄者雇用政策的演变。
（一）高龄者雇用政策的萌芽期
由于二战后初期至20世纪50年代中期，日本尚处于战后恢复阶段，即使是年轻阶层也处于劳动力过剩状态，因此，政府并没有对高龄者的雇用问题给予太多关注。但值得注意的是，日本企业的退休年龄虽然一般维持在55岁，但实际上，企业挑选部分已到退休年龄的职员，以非正式雇用的方式予以再次雇用的惯例早已存在，这为之后高龄者雇用政策的推行奠定了基础。
从50年代中期到70年代中期，日本经济进入高速增长期，之前的劳动力过剩状态得到了很大改善，但与年轻人相比，中高龄者的就业形势却依然很严峻。而另一方面，日本的老龄化却进展迅速，老龄化率已从1950年的4.9%上升到1960年的5.7%[9]。对此，日本政府开始将目光投向中高龄者的再就业问题，在1961年经济白皮书中首次指出，随着人口老龄化的进展，处于再就业困难状态的中高龄者的比重也在增加[5]5。政府开始出台一系列促进高龄者再就业的法律法规，如表2所示，1963年公布的《改正职业安定法》中，规定针对就业困难的中高龄者提供就业指导补助
金或职业训练补助金，并设立“中高龄失业者等的就业促进措施”制度；1966年的《雇用对策法》中设立了积极援助44-65岁中高龄失业者求职活动的职业转换补助金制度，同时确立了中高龄者的雇用率制度，规定企业有努力实现6%以上的高龄者雇用比例的义务；1971年的《关于中高龄者等雇用促进的特别措施法》则针对特定地区推行新的举措，并将中高龄者的定义分别改为45岁以上和55岁以上、中高龄失业者的范围定为45至65岁（不包括65岁）。
从总体来看，60年代至70年代初的高龄者雇用政策大多是中高龄者的再就业促进对策，也就是说，主要是从外部劳动市场促进从企业离职或退休后的中高龄者的再就业而实施的对策，和以往一样，依然属于失业对策的范畴。但是1966年设立的中高龄者雇用率制度说明政府已开始试图以雇用维持的方式、通过内部劳动市场来解决高龄者的再就业问题。应该说，这项政策的颁布，意味着高龄者雇用政策已经出现从事后对策向预防性对策转变的萌芽。
表2二战后日本有关高龄者雇用政策的演变[3]45、[17]
年份主要相关法律政策动向及法律改正内容
1963年
改正职业安定法
针对就业困难的中高龄者提供就业指导补助金或职业训练补助金。
设立“中高龄失业者等的就业促进措施”制度。
1966年
雇用对策法
设立积极援助44至65岁中高龄失业者求职活动的职业转换补助金制度。
设立中高龄者的雇用率制度（努力义务）。
1971年
关于中高龄者等雇用促进的特别措施法
维持以往政策并针对特定地区推行新的举措。
1973年
改正雇用对策法
第2次雇用对策基本计划（1973年内阁决议）规定“将退休年龄延迟至60岁作为目标推进”。
在雇用对策法中规定把延迟退休年龄作为国策施行。
1976年
改正中高龄者等雇用促进法
第3次雇用对策基本计划（1976年内阁决议）规定“以退休后的再就业、雇用期限延迟等方式促进60～64岁职员的再就业”。
在中高龄者等雇用促进法中设立高龄者雇用率制度。
1979年
第4次雇用对策基本计划（1979年内阁决议）规定“努力实现60岁退休制一般化”。
1986年
改正中高龄者等雇用促进法
（=高龄者雇用安定法制定）
规定企业有努力实行职员60岁退休的义务。
1990年
改正高龄者等雇用安定法
规定企业有努力实行职员退休后再就业的义务。
1994年
改正高龄者等雇用安定法
规定企业有实行职员60岁退休的义务。
1999年
第9次雇用对策基本计划（1999年内阁决议）规定“在未来10年间，有必要
将退休年龄提高到65岁”。
2000年
改正高龄者等雇用安定法
规定为确保高龄者到65岁的稳定雇用，企业有努力实行退休年龄（未满65岁
的）的提高、继续雇用制度的导入等必要措施的义务。
2001年
改正雇用对策法
规定企业有努力实行招工、录用时禁止限制年龄的义务。
2004年
改正高龄者等雇用安定法
规定企业有逐步实行高龄者雇用确保措施的义务（2006年4月施行）
规定企业对未满65岁上限年龄的招工、录用时提交理由的义务。
2007年
改正雇用对策法
规定企业有实行招工、录用时禁止限制年龄的义务。
2013年
改正高龄者等雇用安定法
规定企业有义务将职员的退休年龄延迟至65岁。
注：本表是笔者根据松浦民恵（2012）图表5和郭桂玲（2013）翻译、修改、补充而成。
二）实现60岁退休制的时期
70年代以后，随着人口老龄化程度进一步加深， 55岁以上劳动力人口数量增速加快，1975年已达到797万人[9]。但55以上中高龄者再就业依然困难，在劳动力市场处于严峻的供求失衡状态。为此，日本传统的雇用制度和以55岁退休为主的退休制开始受到质疑，被认为如果想从根本上解决高龄者的再就业问题，就应该实施延迟退休年龄的政策[18]140。
在此背景下，1973年内阁决议通过了《第2次雇用对策基本计划》，首次提出在计划期间（即1972-1976年度）将退休年龄延迟至60岁作为目标推进的内容，并在同年通过了《改正雇用对策法》，确定把延迟退休年龄作为国策施行的方针（见表2）。之后，延迟退休年龄屡次成为日本国会讨论的重要议题，1976年《第3次雇用对策基本计划》规定以退休后的再就业、雇用期限延迟等方式促进60-64岁职员的再就业，同年在《改正中高龄者等雇用促进法》中设立了高龄者雇用率制度；1979年内阁决议通过的《第4次雇用对策基本计划》中，进一步规定企业应“努力实现60岁退休制一般化”（见表2）。同时，为促进其顺利实施，政府开始从对实施企业提供多项资金援助，如以中小企业为对象的“退休延长奖励金”（1973年设立，1976年实施范围扩大到了大企业）、以促进60岁以上职员退休后再雇用或雇用延长“继续雇用奖励金”（1973年）等[18]191192。可以看出，尤其是70年代中期以后，日本政府开始将促进高龄者再就业确立为重要的劳动雇用政策。
80年代以后，随着大规模的年金制度改革，政府开始将高龄者雇用政策向60岁退休制的立法化努力，1986年《改正中高龄者等雇用促进法（=高龄者雇用安定法制定）》规定企业有实行职员60岁退休的义务，1994年《改正高龄者等雇用安定法》中规定到1998年企业有实行职员60岁退休的义务（见表2）。日本在90年代末基本实现了60岁退休义务化的目标。
（三）实现65岁退休制的时期
进入90年代以后，在日本政府的政策诱导下，60岁退休制得到顺利推广。1990年，在实施退休制的企业中，约有6成以上采用了60岁退休制[4]16，而经过1994年有关60岁退休义务化的《改正高龄者等雇用安定法》的颁布，到了1998年，日本已基本实现了60岁退休制的延迟退休目标。但另一方面，如前所述，60-64岁年龄层的完全失业率在1995年高达5.7%，超过平均值2.5个百分点，同年有效求人倍率为0.08倍（平均值为0.63倍）[4]16，可见60-64岁高龄者在外部劳动力市场中的就业形势依然不容乐观。同时，由于老龄化进程继续加快，1994年
老龄化率已递增到了14%，55岁以上劳动力人口比例已超过20%，其中60-64岁及65岁以上劳动人口数量增长迅速，已接近900万人，劳动力人口进一步呈现老龄化趋势[9]。同时，“团块世代”问题也开始受到重视，因为多达800万人的“团块世代”到2007年达到60岁，到2012年达到65岁后，日本将面临更严重的高龄者再就业问题。
对此，政府不得不开始考虑进一步推行65岁退休制，而作为导火索出现的就是80年代中期以后进行的大规模公共年金制度改革。1985年，政府将“老龄厚生年金”的支付年龄从现行的60岁被阶段性地提升至65岁，1994年又进一步推出“特别支付的老龄厚生年金”制度
在2000年年金制度改革中，该制度中“报酬比例部分”的男性支付年龄，在2013～2025年间被分阶段提升至65岁，女性将推迟5年执行。这意味着到2030年“老龄厚生年金”的支付年龄将被全部提升至65岁。
，将60-64岁高龄者的“老龄厚生年金”分为“报酬比例部分”和“定额部分”，前者将在高龄者被继续雇用或被再次雇用期间与工资一起支付，后者则将在2001-2013年间逐步将支付年龄提升至65岁[4]1617。如此一来，如果企业职员60岁退休，便不可避免地将出现5年的收入空白期，这意味着很多人将面临退休后暂时无法领取年金的困境。因此，年金制度改革迫使高龄者雇用政策也不得不随之作出相应的改革，即确保职员到65岁后仍被继续雇用。
1999年，日本政府在《第9次雇用对策基本计划》中首次提出在未来10年间，有必要将退休年龄提高到65岁，紧接着在2000年《改正高龄者等雇用安定法》中规定为确保高龄者到65岁的稳定雇用，（实行未满65岁退休制的）企业有努力实行退休年龄的提高、继续雇用制度的导入等必要措施的义务（见表2），进而在2001年的《高龄社会对策大纲》中，指出在老龄化迅速进展的过程中，为维持经济社会的活力，使高龄者充分发挥其知识和经验，成为支撑经济社会的重要支柱，政府将完善高龄者雇用环境，通过延迟退休年龄及采用继续雇用制度等措施，确保有意愿的高龄者都能够工作到65岁[4]19。之后的2004年《改正高龄者等雇用安定法》基本上秉承了该大纲的高龄者雇用方针，并确定了具体的高龄者雇用确保措施，2013年《改正高龄者等雇用安定法》进一步规定企业有义务将职员的退休年龄延迟至65岁，最终基本实现了65岁退休义务化的目标。
如前所述，日本在20世纪70年代步入老龄化社会后，为促进高龄者再就业，政府先后出台了10多项以逐步延迟退休为主要内容的法案。其中，对目前企业的高龄者雇用产生了重大影响的则是2004年颁布、2006年4月开始实施的《改正高龄者等雇用安定法》[19]4。该法案仍是以实现高龄者延迟退休为主要目的的，但与以往不同的是，该法案规定了到65岁为止的雇用确保措施的实施义务化等多项条款，并在雇用确保措施中规定自2006年4月开始企业有义务逐步实施以下3项措施中的任何一项，即①逐步延迟退休年龄至65岁，到2013年必须达到65岁；②废除退休制；③采取继续雇用制度，即可维持现有退休制度，但对有继续工作意愿的退休职员必须实现再次雇用或延迟劳动合同[3]47。虽然在再就业标准、工资等相关待遇等问题上没有特别的规定，企业在执行过程中仍有很大的自由度，但该法案原则上要求企业有义务确保所有希望继续工作的职员可以被再雇用到65岁，可以说，“是对至今以60岁退休为前提的人事制度进行的大幅度改革”[19]4。
那么该法案的实施情况如何呢？根据日本厚
生劳动省发表的调查结果
该项调查的对象是全日本约14万家职员在31人以上的企业（其中301人以上为大企业），职员总数为2818万人[21]。
，截至2013年，已实施雇用确保措施的企业约占92.3%，其中，采取继续雇用制度措施的企业占了81.2%，而分别采取逐步提升退休年龄至65岁、废除退休制的只有16.0%、2.8%（见图4），说明虽然绝大多数企业已经认可该措施，但对后两项规定仍有一定的抵触。另外，在这些企业中，对65岁以上希望继续被雇用的职员进行无条件雇用的只有65.5%，采取符合条件方可继续雇用的企业占了1/3以上[20]，而过去一年中，在达到60岁退休年龄的职员（36.7万人）中，被继续雇用者占总人数的76.5%，而希望被继续雇用却没被雇用的职员仅占1.2% [20]。这表明目前企业在对有继续工作意愿的退休职员进行继续雇用时，仍会根据需要有所选择，对不符合再雇用条件的职员不再雇用，但大多数企业都会采取某种形式，尽量让职员继续工作到65岁。如此一来，高龄者的雇用人数也有了大幅增加，2013年60岁以上者为272万人，其中，65～69岁者为61万人，而51人以上规模企业的60岁以上常用劳动者约为246万人，比雇用确保措施义务化之前（2005年）增加了141万人（见图4）。 因此，总体来说，在该法案实施后，大多数企业都会尽量实施对有继续工作意愿的高龄职员的再雇用，日本的高龄者雇用人数也由此处于不断增长态势。
注：本表是笔者根据日本厚生劳动省 （2013）表3-1和表8翻译、修改而成。
图4高龄者雇用状况调查结果（2013年）[20]
三
如果说日本在20世纪60年代的高龄者雇用政策主要是针对从企业离职或退休后的失业中高龄者的再就业而实施的事后弥补措施，那么70年代步入老龄化社会以后的政策就可以说主要是通过延迟退休年龄的方式、由内部劳动市场自行解决，以避免产生失业的预防性对策[18]2，这不能不说是日本高龄者雇用政策的一个巨大进步。且如前所述，日本政府在促进高龄者再就业方面的政策扶持、尤其是以延迟退休年龄到65岁、维持继续雇用为主要内容的2004年《改正高龄者等雇用安定法》的实施确实在很大程度上增加了60岁以上高龄者的雇用机会，应该予以积极评价。在政策得以顺利实施的背后有许多因素的影响，尤其是以下几点不容忽视。
第一，政策具备的渐进性与阶段性的特点为政策的顺利实施提供了重要条件。在老龄化背景下，日本政府先后出台了十多项有关逐步延迟退休年龄的政策法规、以促进高龄者再就业（见表2）。自1973年首次提出将退休年龄延迟至60岁的目标到1998年60岁退休义务化目标的基本实现，时间跨度长达25年，而为实现退休年龄从60岁延迟
至65岁、并最终确立65岁退休制的过程也经历了14年的时间，这说明日本有关延迟退休年龄的高龄者雇用政策具备渐进性与阶段性实施的特点。正是这种渐进性与阶段性的实施模式，在政策推行时才没有引起来自企业和社会的强烈反弹，反而逐步得到了绝大多数企业的认可，使政策得到了较为顺利地实施。
第二，大多数政策内容比较宽松，且不是由政府发布行政命令来强制执行的，而仍是通过向企业大量提供援助金等方式来进行间接的政策诱导的[6]33、[21]45。例如，在促进企业延迟退休年龄等方面，日本自1997的10年间持续实施“促进继续雇用援助金”制度，并在该制度实施结束后，紧接着新设了主要针对中小企业的“提高退休年龄奖励金”，以鼓励企业将雇用年龄延迟至70岁，此外还有2009年设立的“高龄者雇用模范企业援助金”、2010年设立的“确保高龄者雇用奖励金”等[21]912，如果再加上其他有关高龄者雇用的援助金，在2010年日本年度预算中援助金总额已高达近400亿日元[21]。而根据厚生劳动省2009年的调查，在有关60岁以上高龄者雇用援助方面，认为政府的援助很有必要的企业约占55.9%[22]14，这说明一半以上的企业认为政府提供的援助金对高龄者雇用有促进作用。因此，可以说政府向企业大量提供的援助金等的方式调动了企业对高龄者雇用的热情，从侧面推动了政策法规的顺利实施。
与此同时，高龄者雇用政策虽然扩大了高龄者的雇用机会，但也表现出一定的局限性。
首先是高龄者的雇用形态、薪资待遇等并没有因此得到很大改善。劳动政策研究机构2013年对采用继续雇用制度的6487家企业进行调查后的结果也显示，约有近七成企业是作为企业的非正式职员（即合同工、钟点工等方式）进行再雇用的，其中，1000人以上规模企业的比例更是超过了八成[23]4，这说明尽管企业雇用高龄者的人数在增加，但为控制人工成本，多数仍选择了人力成本较低的非正式雇用形态。正因为如此，高龄者被企业再雇用后的薪资水平大多也无法达到退休时的水平，平均仅为退休时的七成左右[23]7。而社会地位以及薪资水平的下降对高龄者的再就业意愿造成了直接影响。据总务省统计局的统计也显示，退休后希望继续工作的高龄者比例正在降低，2012年60-64岁及65岁以上者比例分别为83.1%、79.9%，比2007年分别下降了1.7和3.3个百分点，女性则分别下降了0.4和2.5个百分点[24]79。在日本，高龄者较高的再就业意愿可以说是有关延迟退休年龄的政策法规得以顺利实施的前提，政府今后的目标是继续延迟退休年龄到70岁、并最终建立一个“エイジフリー社会”（即与年龄无关的、只要有工作意愿就能够工作的社会）[19]7，但如果不能抑制高龄者再就业意愿的下滑趋势，那么该目标显然很难实现。因此，政府在促使企业扩大对高龄者雇用的同时，也应制定一定的行业标准，对企业的高龄者雇用形态、工资待遇体系等进行指导或援助，以便进一步改善高龄者再就业环境。
其次，高龄者雇用政策通过延迟退休年龄等方式保障了高龄者得以继续雇用的同时，也引发了日本社会关于是否影响年轻人就业的担忧。在2013年《改正高龄者等雇用安定法》中有关“65岁退休义务化”的新法规出台后，日本读卖新闻曾对全国约2.3万家企业实施了问卷调查，结果显示，回答“控制中途聘用”职员和“控制聘用新毕业生”的企业分别占11.8%、11.0%，也有7.7%的企业回答将“削减60岁以下职员的薪酬”[17]，说明延迟退休年龄的法规确实抑制了不少企业雇用年轻人的愿望。另据由大型企业组成的日本经济团体联合会的调查，随着高龄者再雇用人数的增加，以后5年内企业支付的薪资总额将增加2%，为此，1/3的企业认为，如果继续雇用60岁以上的职员成为义务化制度，将减少年轻人的雇用数量[25]。可以看出，至少在一定时期内企业对高龄者的再雇用势必对年轻人造成一定影响。因此，在年轻人就业形势严峻的情况下，让企业无条件的持续延长高龄者雇用显然也不现实，对企业来说，技术革新及生产能力提高所带来的高龄者新职位、新业务的开发、以及相应的人事制度、雇用体系的改革很有必要。而对于政府而言，在继续实施延迟退休年龄的政策的同时，为减轻对年轻人就业的影响，更要对企业改革提供援助，并积极扩大与各类行政机构、经济团体、劳动团体等相关部门的合作，强化对高龄者提供再就业技能培训、职业设计咨询和支援等措施的实施，从多方面有效推动并改善日本的高龄者再就业环境。
目前，我国也正在逐渐步入老龄化社会。据国家统计局人口和就业统计司调查显示，2007年我国老龄化率已达到8.1%，到2050年，将进一步上升至23%[6]34，这就意味着我国已“未富先老”。作为一个发展中国家，我国将和日本一样面临老龄化快速发展的问题。为应对老龄化日益加剧带来的养老金缺口逐步扩大等问题，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，受到社会各界广泛关注。尽管中日两国在国情及经济发展等方面存在诸多差异，但日本多年来积累的经验与教训、尤其是在有关延迟退休年龄的高龄者雇用政策方面的尝试和探索，对我国在应对日益严重的老龄化问题方面可提供一定的借鉴和参考。
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