摘要：公共艺术是一种艺术性的公共产品，其功能应定位于公共服务功能。国家提供公共艺术时应该满足有效性、民意性、全程性之要义，供给民众满意的符合社会主流价值以及反映地区文化的公共艺术作品。公共艺术涉及到经济法中的多个方面，也必须从经济法的角度寻求规制这一问题的路径之所在。政府、市场与公民是公共产品供给中的三个重要角色，政府是组织者，市场是参与者，公民是信息反馈者以及监督者，处理好这三者的关系是重中之重。同时，还必须建立起配套的公共艺术产品供给水平考量与信息反馈机制、公共产品民众诉讼机制和责任落实和追究机制。
关键词：公共艺术;公共产品;规制
一、问题的提出
近年来，从广西贵港的中国最高玛丽莲·梦露雕塑和新疆的“飞天女神”雕像，到河南洛阳出现的大背头弥勒佛雕塑闹剧，再到河南郑州的宋庆龄雕像等等，我国国内的公共艺术广受诟病，问题层出不穷。一方面，对于公共艺术的审美标准并未统一，导致出现了一些违背社会公序良俗的公共艺术作品;另一方面，政府在提供公共艺术时没有严格的批准程序和责任追究机制，这就容易出现“一错再错，无人担责”的困局。公共艺术是政府提供给全体国民所共同享有的公共服务的一种，也是代表着一个地区或国家的文化符号，更是一个民族精神和文化层面的体现。艺术，以想象与创新为根，艺术创作本不应用法律去规制和限定，公共艺术则不然，公共艺术的核心在于公共性而非艺术性。针对政府为公众提供的一项公共服务，纳税人有权享有美的精神享受，拒绝接受不符合美善标准的公共艺术服务。
目前，法学界特别是经济法学界尚未有学者探讨这一问题，缺乏足够的理论支撑，犹有大量的问题亟需解决。公共艺术品的功能回归到底为何？回归于公共服务之功能抑或艺术审美之功能？政府、艺术创作者以及公众三者的关系又将如何重塑？我国当下的公共艺术发展又面临何种困境以及问题的根源何在？在经济法视阈下我国未来公共艺术发展又将何去何从？这些问题的有效解决，将或许能为我国公共服务的健康发展提供一些理论支持，笔者虽术之有限，但乐于致此。
二、公共艺术：艺术性的公共产品
（一）公共艺术之功能定位
从人的本性来讲，人作为一种高级动物，相对其它生物更懂得精神层面的享受，也即人除了追逐物质利益以外还有精神利益的渴求。而人类个体的需求可分为两类：第一类是其本人及其家庭有能力或资源保障其得到满足的需求;第二类是其本人及其家庭没有能力或资源保障其得到满足的需求。精神文化产品既有私人供给性又有公共服务性，当一定区域内的公众共同主张某一方面的精神利益，便汇合而成为公共利益。公共需求不同于私人需求，其具有非竞争性和非排他性，完全依靠个人无私地奉献是无法达成目的的，这就需要基于民意产生的共同政府来履行其职能。
公共产品作为社会公共利益的载体，公众对于公共艺术需求的增加代表着一个民族对于精神利益的共同期盼。所谓公共艺术，即是指提供给社会公众所普遍受益的艺术形式，它包括两个部分：一是艺术活动，这一类应包括艺术表演和艺术展示;二是公共环境中的相对永久的艺术品，目前我们所通常谈及的公共艺术品无非是雕塑、壁画、浮雕、环境小品以及环境装置等。
就公共艺术之特征来说，其应当具备以下几个特征：（1）公共性。公共艺术之公共性，表现为两个方面：一为对于公共艺术产品需求之共同性;二为社会普遍之文化公共性。前者是由于人们对于精神利益的共同需求，体现在量的最终统一上，而后者则是由于文化公共性实际上是一种社会公共价值的共识，是一种质的归一。公众有享受艺术文化陶冶心灵的共同期待，也有选择符合大多数人美善标准的公共艺术。可以说，公共性是政府在其中扮演重要角色之根源，亦是决策决定权归于公众之要害。（2）艺术性。公共艺术之表征在于其艺术性上，公共艺术本作为艺术形式的一种，但冠以公共性其艺术性就要受以约束，这就涉及到艺术性与社会性之界限问题。艺术表达如同无声的言论自由，是艺术创作者自由表达艺术想象力和表现力的权利，一个国家本无干涉艺术之自由创作，但若创作的艺术作品将对社会发展有所影响的话，就要以一种普适标准去衡量艺术之美。（3）服务性。从广泛意义上对公共产品可以分类为两种，一种为公共管理类产品，另一种为公共服务类产品。公共艺术应当归类于公共服务类产品，它是政府提供给公众的一项基本福利类公共服务，具有明显的社会公益性特点，与公民的生存发展权息息相关。但需要说明的是，这并不包括由私人出资建设的公共艺术作品，它是一种私人艺术的公共化，本质上依然属于私人之财产，只不过由于牵涉到公共性，有关部门可对其建设使用进行管理。
公共艺术作为艺术性之公共产品，具备了双重功能，一为社会功能，二为艺术功能。首先，就社会功能来讲，主要体现在其公共服务功能之上。公共艺术之供给实为精神层面之福利供给，即“文化福利”，但基于这一理论，政府将提供公共艺术产品作为自身职能之所在，以“行政式的逻辑”对待公共艺术之供给，而公共艺术投入成本大，无经济收益，难免导致政府机关怠之于此，或许有政府官员为政绩而乐于至此，但公共艺术产品的质量却难以保证。转而，以公民权利之视角或许能更好阐释这一问题。从个人本身来看，提供公共艺术是公众所应享有发展权的体现，生存权和发展权是首要人权，只有在生存权得到保障的前提下发展权才能得以更好地实现，人之所以不同于动物区别就在于人对美的喜爱和追求，享受美的精神愉悦是发展权的内涵之一。从社会整体来看，提供公共艺术又是社会权之彰显，公民享有获得公共产品的权利，属于社会权之一种。社会权开始是出于人道主义的考虑，专门赋予社会上的弱者的一种权利，但随着人类社会的发展，其意义超出了对起码生存条件的保证，而增添了增进生活幸福与促进人格发展的内涵。公共物品权是在社会发展到一定程度时为实现人与社会的全面发展而出现的，而且对公共产品的供给必须依靠政府等公权力的力量。
（二）公共艺术产品供给之要义
提供公共产品是国家得以产生、存在以及发展的政治合法性基础之一，也是为克服市场失
灵对经济进行国家干预的基本途径之一。公共产品供给应属于政府，这一结论的理论基础主要有市场失灵说、节约交易成本说、公共选择理论说以及国家职能说。由政府作为公共产品供给主体有着天然的优势，但也存在着一定的局限性。因此，对于提供一项公共艺术产品，必须有一定的要素来衡量。笔者认为主要有以下三个要义贯穿于公共艺术产品供给之全过程。
要义之一：有效性。公共艺术产品供给之有效性主要体现在政府的公共治理层面，十八届三中全会报告中指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。在当下，必须把治理的理念引入到公共艺术产品供给中来。首先，政府须依法行事，积极主动并及时地提供更多更好的公共艺术产品。政府的理性目的是追求社会福利最大化，人民将自己手中的权利让渡于政府，政府在拥有公共权力之后，可以动员各种社会资源来供给公共产品。但是政府权力的行使可能并不如民众所期望的那样，政府对公共产品的供给也存在着一定的缺陷，如政府决策的内在缺陷、政府失灵以及权力寻租等。这就必然要求政府在履行公共服务职能之时，有所依规，不仅可以弥补政府以及市场失灵所带来的不利影响，也能够提高政府部门的行政效率。其次，除了政府依法行政之外，还要提高政府决策的民主性以及科学性，让广大民众参与到公共产品供给决策制定之中，并以严密的程序机制与监督机制作为保障。最后，还要处理好政府与市场之间的关系，在市场经济不断发展的今天，由国家直接供给的纯公共产品愈来愈少，市场主体也逐渐参与到准公共产品的供给之中。面对市场可能发生失灵，政府应当进行合理的干预，对市场主体的不法行为进行规制。
要义之二：民意性。一种公共艺术的生命力长久与否关键在于人民，可以说人民是艺术生命的最终决定者。政府在作出提供公共产品决策之时，民众的参与并不可少。这不仅包括政府提供公共产品的权力来自人民的授予，更主要的是人民是公共产品的直接受益者，其好坏要经过公众的检验和评判。让公众参与到政府决策之中，听取民众的意见，考虑社会主流价值和标准。公众参与的目的有三：一是让艺术进入公众精神生活;二是艺术吸取鲜活的社会营养;三是通过艺术激活当代都市人们的社会和社区归宿意识，共同创造和谐社会。
要义之三：全程性。公共产品的供给包括申请—立项—批准—供给—监督等全过程，其全过程牵涉到包括政府、艺术创作者以及公众等各主体，每一环节都需要相应的规则来规制。这就要求政府作为其中的主持者，必须积极组织好工作，让民众参与进来，对各个环节进行严格把关，并建立有效的评价和反馈机制以及监督机制，让公共艺术产品供给全程在民主有效之中健康运行。
三、公共艺术之经济法规制路径
经济法立足于社会本位，它是政府为维护社会整体利益而干预市场经济的重要部门法律。“它的规范既体现国家意志，又尊重当事人意志。从社会整体的角度去处理生产领域的法律问题，正好显示了它的根本特征”。公共产品供给是市场失灵的一种表现，按照传统的民商法无法有效解决这一问题，而经济法以维护整体平衡和自由公正的社会秩序为己任，通过政府的有效合理干预，弥补市场失灵的缺陷，能够为解决我国当前公共艺术供给存在的问题提供些许启发。
当下，我国公共产品存在着一系列的问题，例如公共产品供给不足，质量低下但价格居高不下，政府部门滋生腐败，存在权力寻租现象等。特别是在公共服务供给领域，由于经济发展水平和行政机关人员的素质参差不齐，各个地区的公共服务供给存在巨大差距，中西部经济落后地区与东部经济发达地区以及城市与农村之间的公共服务产品供给差距尤为明显。十八届三中全会提出要推进城乡基本公共服务均等化，正是执政党在顶层决策上对这一问题的积极回应。随着我国经济的发展，人民物质文化水平的不断提高，对于精神文化方面的需求愈来愈明显。在此背景下，近年来我国公共艺术开始走上快速发展的道路。但同时，公共艺术的发展也存在着诸多问题，例如公共艺术供给不足，质量低下，监管不力等等。针对公共艺术供给存在的系列问题，唯有以经济法规范手段方能有效解决，经济法是规制公共物品供给的必然制度选择。当然，必须从具体的措施来落实，笔者认为规制路径应从执行、监督两个层面展开，重点对资金使用、公共艺术质量的监督和信息反馈、政府与市场主体的有效互动进行规范。
（一）执行操作层面：基于三个角色之定位
1、政府层面
随着收入水平的不断提高，人们对于教育、文化、保健与福利服务、法律与秩序等优效型公共物品的需求在不断增加。一些准公共产品由市场来供给，而政府须负责公共产品、部分准公共产品的生产与提供。政府必须转变工作思路，从管理型政府向服务型政府转变，在现代社会政府的主要职能并不在于管理社会秩序，而是通过行使公权力来为民众提供更多的服务。政府作为公共产品的供给者具有天然的优势，能够很快地集合社会资源，实现社会资源的有效整合和分配。然而，政府在提供公共艺术产品的同时，也存在着一定的缺陷。一方面，政府集公权力于一身，一旦缺乏有效的监督机制，就很容易产生权力寻租和腐败问题。因此，政府必须坚持合法行政和合理行政，在法律规范的范围内行事。另一方面，政府决策也存在内在的缺陷。并非政府所做的所有决策都合乎科学性和民主性的要求，因而必须让民众参与到决策的制定中，了解民众对于公共艺术的消费偏好，使得民众获得自己满意的公共艺术产品。
2、市场主体层面
自我国确认建立社会主义市场经济以来，以往完全靠政府提供所有公共产品的计划经济时代已经一去不复返了，在市场经济的今天，政府更愿意让市场主体参与到公共产品供给之中来。因此，除了一些必须由国家供给的纯公共产品以外（如国防、司法、公共卫生等），很多的公共产品供给开始了市场化转型，转变为准公共产品。市场经济发展程度的一个重要标志就在于公共产品供给的市场化比率。特别对于公共艺术供给来说，由于市场主体相较政府具有更为符合艺术发展的想象力和积极性，因此更符合提供优质公共艺术这一要求。政府唯一要做的就是规范市场主体行为，提高市场竞争力
和参与度。
3、公众层面
人民才是公共艺术产品的最终受益者，同时，也是公共艺术供给的决策参与者与监督者。西方国家十分注重纳税人意识的培养，甚至有以维护纳税人权利为目的的纳税人联盟组织。在我国，纳税人意识十分薄弱，更无纳税人诉讼救济制度。对此，公众有必要参与到公共艺术供给全过程，从决策的制定到公共艺术作品的选择再到对资金使用、后期维护等进行监督。可以借鉴我国台湾地区设立公共艺术审议委员会，专门审议通过对提供公共艺术之事宜，同时建立民众诉讼制度，把公益诉讼的诉讼主体扩及每个公民个人。
（二）事后监督层面：三种机制的构建
首先，建立公共艺术产品供给水平考量与信息反馈机制。衡量公共艺术产品质量的好坏并非易事，公共艺术产品并无一个统一的考核标准。但公共艺术产品是为公共服务之一种，民众的满意度应为重要之参考。但很多时候政府不听群众意见，自作主张开建公共艺术设施，导致出现了类似飞天女神等极品公共雕塑，又在一片民间骂声中毁于尘土。当政府在提供公共艺术产品时，要及时听取公众意见和建议，建立畅通的信息反馈渠道，发挥民主的作用，使得民众更愿意也更容易地参与到公共艺术产品供给之中来。其次，确立公共产品民众诉讼机制。再好的制度如果没有救济的途径也是一句空话。我国传统诉讼法的观念认为，诉讼主体必须对于诉讼案件有相关性，方能提起诉讼。但随着一些案件涉及面愈来愈广，很多人存在着“搭便车”心理，特别是中国人的厌讼和不愿诉讼传统，导致很多涉及公共利益的案件出现无人提诉的局面。建立起公共产品民众诉讼制度，赋予每个公民以公益诉讼主体之地位，不仅能够有效解决监督不力的局面，还能够帮助培养纳税人意识，实现社会民主不断向前进步。最后，构筑责任落实和追究机制。政府的每一项工作应当具体到每一工作人员，落实好责任是建立高效政府的关键所在。一些政府人员无所顾虑，违法使用财政资金，出了事情却又无责任追究，不免导致恶性循环。因而，政府为提高公共艺术产品供给的能力，自身制度建设必不可缺。只有建立起具体责任落实和追究机制，规范政府部门人员的行为，才能够让政府机构的运行更为有效，更为顺畅，更为健康。（作者单位：中南财经政法大学法学院）
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