摘要：具有邻避属性的城市废弃物处理设施和循环工业处理设施的选址落地，已经频繁引发社会冲突。政府权威话语如何与公众进行沟通以使其理解循环经济的意义，从而使循环经济项目平稳落地，是十分重要的研究课题。通过内容分析法、访谈法、实地调查法研究可以发现，当前的新闻报道存在如下问题：专业主义松懈及公众形象缺位；科普信息很少并且科学家作为信源缺位；循环经济何以与公众有关，以及循环经济链条中的公众角色如何等问题很少涉及；政策传达主要面向企业，缺乏对公众利益的解读；回避了包括具有邻避属性项目在内的循环经济项目可能因监管或违规引发的风险。此外，公众参与信息渠道存在信息不足和信息公开的悖论，参与流于形式。这些发现，应为政府推动有序公民参与风险决策提供依据。
关键词：政府传播；风险传播；循环经济；新闻报道；公众参与；邻避
一、亟待被传播：循环经济作为政府传播议题
(一)邻避困局中循环经济的风险沟通
自2007年以来，我国多地接连爆发因邻避设施落地引发的群体性事件。其中，循环工业处理设施和城市废弃物循环利用设施的选址，已经频繁引发邻避效应。目前我国城镇垃圾清运量成倍增长，“垃圾围城”成为城镇化进程中的现实难题。垃圾焚烧发电这一我国政府主推的循环处理方式陷入了邻避困局。2016年，迫于群众抗议，连云港退出了核废料循环工厂选址名单。核能发展可以减少对煤炭的依赖，满足能源消耗需求，但也需要提高核废料的处理能力。具有邻避属性的化工类项目大多可以为当地带来大量利税和就业岗位。生活基础设施类，如垃圾处理等也都是城市生活运作所必需。邻避冲突处理不当，会威胁社会稳定，加深邻避设施的污名化，使得城市部分功能陷入瘫痪，或使得地方失去发展机会。邻避现象是一个全球性问题，“邻避”(NotInMyBackYard，简称NIMBY)意即“不要在我家后院”。邻避研究的代表学者Lake指出，邻避效应是某些设施为广大公众带来利益，却由设施附近居民承受污染成本，导致地方性抵制的现象。[1]邻避冲突已经成为转型期社会面临的“现代性”风险之一。
我国邻避冲突的归因更多指向政府在风险沟通中的失当或缺位。多位学者对我国邻避案例的研究指出，目前的邻避治理中，政府通常按照“决定—宣布—辩护”的步骤进行，并存在信息传达延迟、否定项目的邻避性或否定技术的风险性等问题。[2]而风险心理研究表明，公众的风险认知遵循的是另一种规律。风险认知是人们对外界各种风险因素的主观感受和评价。[3]公众的风险认知从外界获得信息，并通过经验习得。何艳玲的研究发现，在我国北京六里屯、广州番禺和乌江平望镇抗议的案例中，邻避者并非对科技问题一知半解，也不仅是出于狭隘的地域主义或过激情绪，他们主动搜集知识并组织讨论，这些信息活动在邻避行动中起到关键作用。[4]现有研究提示我们，须审慎反思政府传播中的风险话语。此次文献回顾发现，已有研究更多关注已经爆发的邻避冲突，从中审视政府危机公关的失误和弊端，缺乏对常态的政府风险信息传播的研究。因此，本次研究将特别关注目前常态的政府传播内容中如何呈现循环经济的风险性。
(二)循环经济作为政策
循环工业处理设施和城市废弃物循环利用设施的选址，已经频繁引发群体事件。然而，循环经济理念回应的正是经济发展与环境保护哪个更重要这一根本问题。循环经济走的是同时协调发展的生态现代化道路，突破了经济与环境难以取舍的零和模式。“循环”就是让资源循环，实现“资源—产品—废弃物—资源”的循环。[5]相较于传统的线性经济发展模式，循环经济的特点是“两低一高”，即低能源资源投入、低污染排放和高经济产出。
生态现代化理论，于20世纪80年代由德国、荷兰、英国的一些社会学家、环境政策学家提出并发展，其根本理念是为经济与环境双赢模式提供解决方法。《中国生态现代化报告》指出，中国的选择是同时协调生态与工业现代化的“运河路径”。[6]循环经济正是我国实现生态现代化的政策措施[7]。发展循环经济连续纳入十一五、十二五和十三五规划。2009年，我国《循环经济促进法》正式施行，已经成为由国家发改委主导推行的经济发展国策。十九大报告也进一步强调要推进资源全面节约和循环利用，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统的循环链接。目前我国资源产出率低，资源利用效率低，资源再生利用率低。[8]因此，发展循环经济既关系到经济发展的可持续性，也会影响到我国企业在全球化中的绿色竞争力，以及应对能源危机中的国家安全。
(三)循环经济作为政府传播的紧迫议题
不可回避的是，其中一些循环经济项目具有邻避属性。近年频繁引发邻避抵制的建设项目，如垃圾焚烧发电、核废料循环项目，都属于循环经济项目。目前，邻避治理偏重舆情危机应对和冲突管理，缺乏政府权威话语从循环经济的公共利益角度发出的声音。政府权威话语如何向公众传达循环经济的理念和意义，是重要且紧迫的研究课题。比如可以通过鼓励、支持循环经济的试点示范、新能源和可再生能源的开发利用等，将循环经济作为革新经济发展方式进行推广。根据王勇和李怀苍对政府传播研究的梳理，政府传播指国家权力机构面向国内社会公众进行的信息传播活动。[9]政府传播的主体是政府，在我国包括行政、立法、司法等权力机关，党委、政协、共青团等部门，以及代表以上机关和部门的人员。程曼丽指出，基于我国的媒介所有制，也可将政府利用大众传播媒介进行的信息传播称为政府传播。[10]目前学界约定俗成地将立法、司法、行政机关开设的微博、微信称为政务微博、政务微信。笔者此前对我国政府传播的文献研究发现，当前的政府传播研究有两个热点：对政务“两微”(微博与微信)的研究，以及对突发公共事件舆情应对的研究。然而现有研究对常态政府传播的研究力度明显不足。
当下的中国社会，各种价值取向分化疏离，政府传播的研究若只关注如何运用公关修辞手法平息舆情，则并非长远之计。常态化的政府传播需要获得更多研究投入。基于以上，本研究的问题之一是：政府官网和主流媒体的新闻报道如何将循环经济呈现给公众？
(四)循环经济中的公众参与
王锡锌对“公众”的界定指出两层含义：与决策过程和结果具有利害关系的个体或者组织，以及泛指对公共决策和行政正义有心理需求、期待和责任感的一般公众。[11]2011年环保部发布的《环境影响评价技术导则：公众参与(征求意见稿)》规定：“公众”包括受建设项目直接影响的单位和个人、受建设项目间接影响的单位和个人、关注建设项目的单位和个人，以及有关专家。依据该导则，公众意见包括专家、单位和公众个人意见。我国推行循环经济的主要经验是：政府主导，依靠顶层设计、制度激励以及科技引领，实施框架中有三个层次的主体——企业、产业园区、生态省市，其中，企业是级别最小、也是最关键的主体。[12]赵云君和文启湘指出，私人资本的特性决定了在没有外力干预的情况下，企业不会主动放弃传统发展模式走循环经济道路。[13]因此，政府的规制与主导作用在循环经济发展初期相当重要。政府是发展循环经济的宏观责任主体。在这种情况下，公众参与是否必要，以及如何可能，是讨论循环经济政府传播的前提。
首先，使公众建立一套新的发展观念是生态现代化转型的一个中心原则[14]。因为，宏观层面设立的生态改革，需要在微观层面，通过各个社会主体的实际选择来得以实现。正如Mol和Spaargaren所强调的，生态现代化理论如果忽视了根本的生态观念转型，或者未能对人的能动性及其所处的社会环境给予充分关注，那么其论述就缺乏话语的时效性和正当性。事实上如Bina所言，中国的循环经济实践，备受国际关注，并被认为是当今世界最具示范效应的政府举措，但中国循环经济实践常被诟病的是在决策和实施中缺乏开放性以及多元参与。[15]可以说，中国的循环经济如何实现社会参与，备受世界瞩目。
其次，社会动员、生态观念培育以及公众参与的重要性，在我国的政策表述中都有明确体现(1)，但这与公众参与的现实存在差距。以大连和天津为例，虽然两市政府在推行工业园区、示范城市方面成绩显著，但调查发现市民对循环经济这一政策概念的了解十分有限[16]。
公共政策的现代观点认为，公共政策在分配利益的同时也在分配风险，意味着分配污染与健康成本，以及利益与机会。[17]因此，出于现代政府的“善治”理念，地方公众依附于土地之上的环境、经济权益和政治诉求的合法性应得到承认。在实践中，我国的相关法律规章也在不断保障公众参与在公共决策中落实。循环经济涉及生产和生活所有领域，与全社会所有人利益有关，应该开展社会动员，夯实政策执行基础，这是政策与学术已经达成的共识。只是目前已有研究的重点在于论证公众参与的合法性、科学争议话题所引发的社会抗争，以及政府的邻避危机管理，缺乏对现有公众参与具体形式的经验研究，即“后端抗争”研究多，“前端参与”研究少。[18]因此，本次研究关注的问题之二是：政府传播中提供了怎样的公众参与形式？
二、研究问题与方法
基于以上，本文的研究问题包括：当前的政府传播如何将循环经济政策传达给公众？其中政府的传播内容中有怎样的风险话语呈现，提供了哪些公众沟通或参与渠道？对这些问题开展实证调查，可以审视并回应当前对政府沟通失当的诸多指责。
本文采用的研究方法有三种：第一，内容分析法：据笔者此前的调查，我国推行循环经济的主要部门是国家发展和改革委员会、工业和信息化部、环境保护部、科学技术部。此次研究数据取自福建省。在循环经济实施框架中，省级是政策落实的最高级别，也是上情下达的最重要环节。全国各省市的实施架构也十分相似，并且福建省建有五个国家级循环经济试点示范单位，以及五个循环经济示范城市，既不另类于其他省份，又具有示范性。因此内容分析法分析的样本，选取十一五至今福建省五个示范城市的相关政府部门面向公众发布的循环经济新闻，共441篇。其中政府部门借助主流媒体(报纸和新闻网)发布的循环经济新闻177篇，政府官网发布的工作动态新闻264篇。编码共划分为13个类目，其中以时效、篇幅、体裁3个类目考察循环经济在新闻议程中的信息量，以配图、消息来源、报道对象3个类目考察报道结构，以政策叙事重点、政策意义表述、循环经济价值实现3个类目考察循环经济的政策传达，以风险性、解释性2个类目考察报道的风险呈现，以生活关联、科普信息2个类目考察公众沟通特征。此外，本文还整理了四个省级政府部门官方网站上的“公众参与”专版中18个栏目发布的信息，并且分析了政府官网发布的公众宣传活动的文稿124篇，从中查证目前政府信息发布渠道，以及公众参与的实施途径。第二，深度访谈法：本次研究对政府开展的公众沟通和公众参与现状进行了走访。调查对象是推行循环经济工作的政府部门，在省一级，它们是发展与改革委员会(以下简称发改委)、经济与信息委员会(以下简称经信委)、环境保护厅(以下简称环保厅)、科学技术厅(以下简称科技厅)。此次共走访12个部门，1家省级主流媒体，共有15位政府、媒体工作人员接受了访谈，每次访谈时长大约1小时，访谈主题围绕当前公众参与或沟通工作的思路和现状，以及对具有邻避属性建设项目的风险沟通的看法。第三，实地调查法：本次研究还实地调查了福建省Q市和N市的两个垃圾焚烧发电项目周边的X村、H村、W村、L村，S村、X村，对环境影响评价工作中公众参与的具体实现方式进行了调查。
三、研究结果
(一)循环经济作为新闻
自循环经济被纳入十一五规划起，政府官网和主流媒体开始对此议题持续关注，尤其在2009年我国《循环经济促进法》实施后，报道数量快速增长。十一五至今，福建省五个示范城市的相关政府部门面向公众发布循环经济信息441篇，其中包括政府部门借助主流媒体(报纸和新闻网)发布的循环经济新闻177篇，政府官网发布的工作动态新闻264篇。值得注意的是，政府官网对循环经济的新闻披露，引领了主流媒体的报道。据此次访谈所了解，政府会在重大政策出台、重大成果或典型案例经验介绍方面邀请媒体进行宣传。
循环经济报道的新闻专业性从以下三个方面进行考察：
首先，报道时效的考察如表1所见，循环经济的新闻报道时效性不强，大多数报道的发布在事件发生一周以后，甚至未作时间说明。相较而言，媒体报道的时效表现略优于政府新闻披露时效，卡方检验显示差异显著(p<0.05，见表2)。
其次，对报道量的考察来看，报纸媒体发表的报道大多数篇幅很小，有72.6%的报道篇幅在四分之一版以下。从报道体裁来看，政府官网主要以消息发布和发言稿为主，形式单一，鲜见多媒体报道，并且缺乏互动，媒体的体裁选择也有类似发现(表3)。
表1新闻时效表现
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表2时效性的卡方检验(双侧)
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注：a.0单元格(0.0%)的期望计数少于5，最小期望计数为35.72
表3报道体裁
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最后，对循环经济新闻编辑结构的考察，从消息来源、报道对象、配图三个要素开展。绝大多数的循环经济报道无配图，政府官网仅有11篇配图(N=264)，主流媒体报道仅6篇(N=177)，并且仅有的图片都是对会议现场或厂区园区场景的呈现，出现的人物形象也都是政府官员，没有出现公众形象。政府部门或工作人员是最主要的消息来源，并且和企业一起作为最主要的报道对象，而基层与群众受到的关注极少(表4、5)。值得注意的是，报道消息来源不详的问题比较突出，特别是媒体，暴露出新闻专业主义的松懈。
表4消息来源
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表5报道对象
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综上，循环经济作为新闻，在政府官网和主流媒体的报道中的关注持续增长，但仍存在时效延迟、篇幅较小、形式单一、消息来源结构单一、公众形象缺位的问题。
(二)循环经济作为政策
循环经济报道的内容重点分别是政策发布(67.1%，N=441)、科技进展介绍(17.7%，N=441)，以及投资招标信息发布(5.7%，N=441)，其中对循环经济理论的解读十分鲜见(0.7%，N=441)，呈现出明显的以企业为主要受众的传播取向。
我们对政策报道的叙事重点进行了进一步分析。如表6所示，政策报道的叙事重点在于宣传政策成果，其次是预测成效。然而对政策背景和制定过程的关注很少。相较于政府官网而言，媒体报道的叙事重点更是如此，卡方检验差异显著(p<0.05，见表7)。此外，政府官网和媒体报道多半并未清晰论述循环经济的政策意义。而那些有所表明的报道，仅从节能减排的角度谈及政策意义，对产值等经济效益的论述极少，对就业等社会效益的讨论完全缺失(表8)。
表6政策报道的叙述重点
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表7叙述重点的卡方检验(双侧)
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注：a.1单元格(12.5%)的期望计数少于5，最小期望计数为4.89
表8政策意义表述
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综上，循环经济作为政策，主要传播对象是企业，主要内容是政策发布、宣传项目成果和成效，缺乏对政策制定背景和政策意义的详细解读，特别是面向公众的社会意义解读。
(三)循环经济作为风险
媒体内容强调了循环经济作为革新的经济发展方式规避了旧经济方式的环境风险，但绝大多数的新闻报道没有呈现项目的风险性(政府官网新闻89.4%、N=264，媒体报道新闻86.4%、N=177，见表9)。而那些提及风险性的报道，几乎将风险来源设定为旧设施或旧经济方式。也就是说，现有新闻报道一致将循环经济作为旧设施环境危害问题的解决手段来进行报道，而没有提及循环经济项目本身的风险性。那些为数很少的对风险性有所呈现的新闻报道，大多没有对旧设施或旧经济方式的风险进行解释(政府官网新闻71.4%、N=28，媒体报道新闻45.8%、N=24)。政府官网发布对风险信息的解释程度比媒体更低(见表10、11)。
表9风险呈现
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表10风险呈现解释性的列联分析
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表11风险解释的卡方检验(双侧)
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注：a.0单元格(0.0%)的期望计数少于5，最小期望计数为10.2
在政府的风险表述中(表12)，循环经济的价值主要是规避环境风险(21.4%，N=28)，并且该环境风险来自传统经济发展方式或设施。而媒体报道对政务风险略有关注(8.3%，N=24)。无论是政府或是媒体的风险表述中，都没有呈现循环经济在社会稳定或经济发展方面存在的风险。政府与媒体的风险表述主要强调了循环经济项目建成之后对旧设施风险的排除。特别是，在政府的风险表述中，在项目建设之前与建设过程中均不存在风险，相较而言，媒体对此类风险略有提及(表13)。
表12风险呈现与循环经济价值呈现的列联分析
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表13风险呈现与叙事重点的列联分析
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综上可见，目前常态的政府传播只强调循环经济规避了旧经济方式的环境风险，至于具体是什么风险，对公众有什么意义，并没有进一步提供解释信息，不利于公众理解推行循环经济的实际意义。最重要的是，对于具有邻避属性的项目本身可能引发的政务风险或社会风险等均没有涉及，并且在政府的风险表述中，在项目建设之前与建设过程中不存在风险。
(四)循环经济的信息普及
本文从两个方面考察对公众的信息普及：一是报道中对生活关联的呈现，二是科普信息的特征。首先，绝大多数报道(政府官网79.9%、N=264，媒体报道74.6%、N=177)没有涉及循环经济与生活的关联。为数不多的涉及生活关联的报道主要从生活垃圾(7.7%，N=441)、节水节电(5%，N=441)、绿色出行(2.5%，N=441)、生态旅游(2.7%，N=441)四个方面探讨生活方式。特别是，公众作为消费者在循环经济链中的主要角色，即对循环利用物资的消费认可，几乎没有提及。
其次，科普信息在绝大多数报道中也没有涉及(政府官网70.5%、N=264，媒体报道77.4%、N=177)。为数不多的科普信息报道分别涉及生活废物利用(4.4%，N=441)、污染治理(1.1%，N=441)和清洁能源(11.1%，N=441)三个方面。而表14的统计显示，这些科普信息来源主要是政府或企业，而科学工作者对科普信息的贡献十分缺乏，甚至，大多数报道没有交待消息来源。政府与媒体在科普信息来源上的差异不显著(p>0.05，见表15)。
表14科普信息与消息来源的列联分析
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表15科普信息来源的卡方检验(双侧)
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注：a.2单元格(25.0%)的期望计数少于5，最小期望计数为1.78
综上，循环经济的政府传播信息中面向公众的科普信息十分缺乏，并且科学家群体基本缺席了循环经济的科学普及。循环经济何以与公众有关，这点在政府传播信息中很少涉及。少数对此有所涉及，内容则主要是向公众倡导绿色生活方式。这些虽然是公众参与生态文明建设之必需，但没有突出循环经济方式的革新实质，即“资源—产品—废弃物—资源”的循环经济链，以及公众在此链条中的角色。公众在循环经济链中的主要角色除了参与生活垃圾回收，更主要的是作为消费者对循环利用产品的消费和认可，而后者在现有政府传播中并未涉及。
(五)循环经济的公众参与
本研究对公众参与形式进行分类，旨在探索各种参与形式的特征和作用方式，以推测其有效性基础。Arnstein(1969)提出了公众参与的阶梯理论，将公众参与的程度划分为八个层次：执行(manipulation)、治疗执行(therapy)、告知(informing)、征询(consultation)、安抚参与(placation)、合作参与(partnership)、权力代表(delegatedpower)、控制决策(citizencontrol)。[19]按照Arnstein的界定，前两个层次属于无参与，中间属于象征型参与，后三个层次属于赋权参与。我国的民主方式与西方不同，孙柏瑛指出，尽管“阶梯论”的分类方式不能涵盖不同国家的特有路径，但这一思路较明确地将公众从执行决策到掌握决策的权力进行了程度划分，对于探寻我国“有序公众参与”的层次给出了有价值的理论提示。[20]
Rowe和Frewer进一步提供了一个思路，将公众参与类型和信息传播结合分析。[21]2009年实施的《循环经济促进法》确立了政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。循环经济的核心是通过技术创新来提高生态效率。因此，还须从公众参与科学的角度进行考察。刘华杰以及朱巧燕的研究指出，依据我国国情以及科技传播国际研究的演化，公众的界定经历了三次重要转变。“科普模型”，适用于计划经济时代的单向科普宣传，主要服从于国家、政府的需要。“公众理解科学模型”认为应该通过教育，弥补公众科学素养上的欠缺，使其理解并支持科学。在这两种模型中，“公众”被界定为与“科学家”“专家”对立的“外行”“非专家”。“公众参与科学模型”更正了这种局限。它提倡公众理解科学，强调科学家理解公众、理解社会情景，也强调公众与科学家或政策制定者平等对话，直至参与协商，多元决策。[22]这一模式与国际学界“科学、技术与社会”(sciencetechnologyandsociety，简称STS)研究领域的发展趋势相一致。STS研究批判性地反思了科技不确定性、风险性、职业失范、知识平权、知识的社会建构等问题。[23]在STS视域下，“公众”角色是情景化和多样的，可以是普通大众、用户、读者、消费者、监督者、决策者等。[24]
目前，我国主流传播学者更加关注的是争议话题引发的社会抗争，对科学传播策略和公众参与具体方案的经验研究十分缺乏。[25]而事实上，我国的政策话语一直在倡导和推进公众参与。综合以上，我们在本节对当前我国循环经济的公众参与现状，以及其中政府与公众之间的信息传播活动进行分析，具体涉及参与形式、参与平台、具体参与活动、参与者、参与单位、参与资格、参与阶段、参与意见反馈期、反馈者、参与影响、参与阶梯、公众角色，共十二个类目。本节数据综合了对政府部门的深度访谈，对四个省级政府部门官方网站“公众参与”专版发布信息的内容分析，以及对目前就公众参与作出重要界定的九个政策文件(2)的梳理。此外，还实地走访了福建省两个垃圾焚烧发电项目周边的六个村，调查了项目立项之初环境影响评价工作中公众参与的实现方式。
如表16所示，目前适用于我国循环经济的公众参与，包括以下六种：
第一，政策普及。作为政府信息公开的工作要求，它将公众作为政策对象，通过告知公众，使其接纳并服从政策执行。政策普及平台多元，形式多样，现场活动也提供了即时反馈。通过对政府网站信息反馈平台的检索，及相关职责部门的调研发现，政府官网接收到公众反馈信息后，职责部门通常会在一周内进行回应。综合来看，政策普及是目前最为成熟的公众参与形式。
第二，知识普及。与“公众理解科学”模型一致，其传播理念是，由于公众的知识欠缺或认识偏差，应该通过教育(治疗)使其理解并支持政策。政府提供的科普平台依然比较传统，主要以宣讲、展览和知识问答形式开展。然而问答活动的参与人数寥寥无几。
第三，服务咨询。这是一种提供了互动形式的、信息流向更精准的信息告知形式。目前的电子政务都提供了咨询通道，职责部门通常会在一周之内给予答复。在政府主动公开的信息范围之外，公众还可以根据需要提交信息公开申请。按照我国2008年施行的《政府信息公开条例》，行政机关应在当场或15个工作日内予以答复。
第四，意见征集。公众可以将意见建议提交政府，责任部门会作出回应或采纳修订。各级政府的电子政务平台都设置了意见征集通道，并由专人负责信息转接。受访人A(政府官网运营人员)表示：“是会接到公众在线咨询、投诉，由我们转给各个职能处室，回答也会发布在网上。”此次对政府网站的检索也发现，公众意见的征集大多发生在循环经济项目立项后建设期或建成期。对各个电子政务平台意见征询版块的检索发现，公众提出实质性意见的情况并不多。甚至有的征集栏目中出现了明显的政府部门自问自答的情况。受访人B(政府官网运营人员)表示：“省政府每个年度都有开展电子政务绩效考核。”2016年度福建全省政府网站绩效考核的情况通报，就指出了个别网站存在互动回应差等现象。[26]
第五，监督投诉。各级政府官网都设置了监督投诉通道，结合传统的信访系统，以及环保诉讼，联合构成了公众监督的信息通道与法治通道。从政策规定上看，公众的监督权主要体现在对建设项目环境影响的监督上。2009年实施的《循环经济促进法》第10条规定：“公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为。”依照我国2016年修改施行的《环境影响评价法》，对环境有影响的建设项目，应该在规划编制过程中，进行环境影响评价。
第六，环境影响评价中的公众参与(简称：环评公参)。环保部于2011年发布的《环境影响评价技术导则：公众参与》对环评公参的工作程序、公众代表组成、信息公开内容及时间等制定了具体标准，其中公众意见的调查方法包括问卷调查、座谈会、论证会和听证会。受访人C(政府工作人员)表示：“邻避问题难点是前期的公参。公参都是由独立第三方环评机构在其环评报告中以问卷形式收集汇总来的。公众参与是评审程序的一环，必须做，而且必须要真实。”此次对福建省Q市和N市的两个垃圾焚烧发电项目周边六个村落的调查发现，问卷调查是唯一被使用过的方法。填写问卷的村民是由基层政府指定，并非随机抽样或志愿抽样，且问卷题目的设计非常简略，或提问过于宽泛。更重要的是，调查取得的公众意见对环评报告的审批不具有强制力。据《环境影响评价法》第21条，建设单位对有关单位、专家和公众的意见，可以采纳或不采纳，但须作出说明。
综合来看，目前我国循环经济的公众参与，最为常用和成熟的是处在Arnstein阶梯基础层次的执行(manipulation)和治疗执行(therapy)。相应地，其信息传播也以服从国家需要和获得公众理解支持为目的。公众角色是与政府和专家相对的“政策对象”和“教育对象”。其次，信息告知(informing)、征询(consultation)和安抚(placation)处在公众参与阶梯的中间层次。自2008年我国施行《政府信息公开条例》以来，又有一系列条例出台，规范了信息公开和公众意见表达机制。特别是公众监督可以对违规的循环经济或其他建设项目产生制约。在信息告知、征询和安抚这几种公众参与形式中，公众被赋予了“咨询对象”“公共服务用户”和“监督者”的角色。最后，环境影响评价中的公众参与类似于权力代表(delegatedpower)，若经采纳，公众意见也会成为决策依据。在此次调查中，没有出现Arnstein阶梯理论中的合作参与(partnership)和控制决策(citizencontrol)。不同于Arnstein的界定，在我国适用于包括循环经济在内的建设项目的公众参与形式中，最具有制约力的并不是更高层次的权力代表参与，而是公众监督，它最有可能使得政府决策让步。而本属于更高层次的权力代表参与，却因现实操作中公众代表的指定方式和意见采纳的非强制性，使得环评中的公众参与仅能作为参考依据，落实效果形同虚设。
从建设项目的邻避风险治理角度，需要特别关注的是公众参与介入项目的时间阶段。此次调查发现(表16)，政策普及、服务咨询、意见征集都是针对循环经济项目的立项申请、建设中及建成后的各项管理程序。目前能够对立项前的选址决策产生影响的只有环评公参和公众监督，这也就是说，能够对决策产生实质影响的是公众监督，实施渠道是投诉、举报、信访和诉讼。
四、结论与讨论
本次对循环经济新闻的内容分析表明，各项工作动态在政府官网和媒体发布的消息中持续得到关注，然而也存在诸多问题。循环经济究竟如何与公众有关，又如何于公众有责，循环经济方式的革新实质是什么，以及公众在此链条中扮演了怎样的角色，这些在当前的政府传播内容中尚未作出充分说明。面向公众的科普信息十分缺乏，科学家缺席，并且没有涉及循环经济与公众生活的关联。政府在议题设置方面对媒体起到引领作用。但媒体在报道循环经济方面主动性不足，并且在多个方面暴露出新闻专业主义的松懈。目前新闻内容主要是面向企业的政策发布和信息服务。然而在与公众的沟通方面，循环经济新闻中并无公众现身，尚未针对性地向公众解读该政策的社会意义，专业人员缺位，特别是媒体在采编科普信息方面明显力所不及。这其实是当前媒介生态格局的一种反映。在我国媒介所有制之下，媒体在承担国家战略宣传的政治任务的同时，还要凭借内容变现和广告经营维持生存。互联网资金和技术的介入，催生了我国新闻传媒业多种所有制共存的局面。自媒体(WeMedia)的兴起，再次革新了人们获取新闻的信息来源及信息扩散途径。虽然政府传播也已加入了这一格局，但此前我们对循环经济政务微博、微信的考察发现，这些政务新媒体的运营者对新媒体特性并不完全熟悉，传播能力不足，并且还存在空壳账号、互动低效等问题。种种迹象表明，政府部门因其职能所属，不可能完全投入传播工作，只能交给新闻传播专业机构，而后者亟需市场动力来优化内容制作。我国的新闻体制改革也在对此持续探索，通过转企改制、新闻采编业务打包、企业上市等一系列行动，国家在逐步扶持媒体增强市场化能力。[27]此次调研也发现，已经有个别主题如“低碳日”“节能周”尝试了对外“发包”模式，但都是在节庆时间节点的突击宣传，效果不具延续性。循环经济的政府传播应深化网络众包模式，并将其纳入常态管理，通过传媒平台，由政府主导和市场选择来集合传媒机构、科研机构、企业、社团和公众的共同参与，并且针对多元利益格局，进行面向不同群体的分众传播。互联网格局中信息交往的特征最终指向了政府的中立角色。
当前常态的政府传播信息，不仅忽视或回避了一般循环经济项目因监管不力、企业违规可能引发的环境、社会和政务风险，并且表示具有邻避属性的项目在建设之前和建设之中也不存在风险。这与多项循环经济项目遭遇到邻避抵制的现实不符。已有邻避研究发现，在已经爆发冲突的垃圾焚烧发电循环项目的风险沟通中，政府仍采取了强调技术先进、否定风险，甚至否定项目邻避属性的沟通策略。[28]结合来看，政府传播的现实操作，倾向于将循环经济的风险视为影响稳定的因素，并尽量忽略、回避或抹平。风险沟通本身就是利益相关方之间交换风险信息的相互作用过程，它不是已经发生的危害，而是一种威胁可能性。在风险传播中强调技术完美并不对症，政府一句“技术很先进，设施很安全”不能改变公众既有的风险认知。[29]我们必须强调，风险沟通的实质是理解风险认知的建构性和习得性。公众风险感知不完全是经济理性或技术判断，也是价值判断。[30]纵观国际范围的邻避研究，早期将邻避态度解读为对公共利益的自私、无知和情绪化的妨碍，这种理解的偏狭性已在其后历次邻避研究中被反复验证和批判。邻避研究的代表学者Dear和Vittes指出，邻避态度的形成既是对自身利益损失的担忧，也是出于一种政治关切，包括是否参与决策，是否事先知情。[31]邻避事件中，公众抵制的并不是科学本身或科学证据，而是提出科学证据的价值立场。我国邻避案例分析更多指向公众对企业自律能力和政府监管能力的不信任。[32]除此之外，循环经济项目设施也涉及科技风险。风险的主观感知性和科学的不确定性，打破了政府、专家垄断决策和风险定义的惯性模式。如贝克所言，政治家和科学专家不能替公众回答哪类风险是可以接受的，风险定义争夺背后其实是权力关系，风险伴随着决策而生。[33]
本文对当前公众参与现状的调查发现，我国循环经济的公众参与主要是以“执行”为目的的政策普及。从政府传播实践来看，服务咨询、意见征集和监督投诉的信息渠道畅通，也有严格的工作规范，然而信息传递都发生在项目决策之后，并未参与决策，属于“告知”“征询”和“安抚”的象征性参与。因此，意见征集的公众参与程度低且流于形式。目前唯一可能对立项前的选址决策起到影响的是环境影响评价报告中的公众意见。它最具“权力代表”性质，但在现实操作中存在明显“作弊”空间，特别是政策规定仅有倡导性质而无执行具文，因此常常落空。无独有偶，另有学者对其他省地市垃圾焚烧发电循环项目的调查也发现，环评公众代表的界定和推选存在缺陷。[34]孙柏瑛指出，在决定采取哪种公众参与形式时，应根据公共政策议题的性质和公众参与的预期目标，审慎设计参与方法和路径。[35]目前，具有邻避属性的循环经济设施项目通常具有较高的技术专业性，然而邻避冲突的解决方案尚未完成结构化和程序化，公众正在积极自发寻求解决途径。具有邻避属性的循环经济设施项目通常影响整个城市，与当地居民的健康与生活质量利益密切相关，因此，公众参与的要求高，意愿强烈。并且，近几年多地爆发的邻避冲突案例大多按照“决定—宣布—辩护”的步骤进行，信息传达存在延迟现象，否定项目的邻避性或否定技术的风险性等问题使得议程陷入“一闹就停”的被动局面，既损害了公众对政府的信任，又接连误导了公众对极端参与的预期。在这种情况下，信息状况与信息沟通的层次与质量至关重要。
据本次研究结果，实现公众参与的信息沟通存在几个突出问题：首先，常态政府传播工作实行向上的问责机制，上级考核优先成为目标，比如存在应付回复率和反馈率考核的形式主义等问题。日常传播中的另一主要形式——在节庆日开展的突击宣传活动，也是应上级要求实施的。目前常态的政府传播向上负责，因此与公众互动和回应是压力型的。其次，信息不足和信息公开的悖论。政策发布、服务咨询、意见征集和监督投诉的信息平台建设成熟，形式多样且具备互动功能，然而沟通内容上关键信息缺失，没有触及公众的核心关切和疑虑。在政府信息生产与公众信息需求错位的情况下，形式上的双向互动对话并不能促进政策的接受。[36]当体制内表达渠道不能满足公众需要，难以形成实质的决策参与，核心风险疑虑不能得到回应时，公众要么转而选择制度安排以外的参与方式，如示威抗议等，形成邻避运动，要么让受损群体成为“沉默的大多数”，前者危及社会稳定秩序，后者则不符合现代政府“善治”的职能定位。[37]公众参与本身具有学习功能。公众需要培育“科学理性”，政府和科学界也需要认真看待“社会理性”。“有序公民参与”体现了政府不断开放、拓展公众参与空间的本意，也体现了参与力量的成长和公民性的学习，其中最为重要的途径就是各个主体在公众参与实践中的接触和交往。[38]随着城市的发展，政府决策风险以及邻避冲突将会成为常态，不能无视或否定这种风险。风险沟通处理不当会威胁社会稳定，但也可能成为推动政府职能转变、提升政府治理能力的突破口。
