虽然我国循环经济理论研究和实践活动开展得极为活跃，并取得一定成效，但总体上看还处于起步阶段，发展循环经济仍面临一些严重障碍，这些障碍需要用行政、法律、经济、技术等手段加以解决。而法律由于其具有规范性、强制性和权威性等特点，无疑会成为推动和保障循环经济发展的重要力量。面对这种迫切需要，我国现有循环经济法却存在着很多不足。文章简要介绍了环境法公众参与制度，详尽的分析了我国环境法公众参与制度的立法现状及其缺陷，为从立法上确立和完善公众参与机制提供一条路径。
环境法中的公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利参与环境保护的制度，是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的制度。
一、我国公众参与机制的缺陷与不足
我国环境法将公众参与制度确认为环境法的基本原则之一，但该原则并未发挥应有的作用，究其原因，在于其本身并未完善。
1.就整体而言，我国现有此类立法较零散、模糊、缺乏系统性现有公众参与环境保护的规定都散落在环境基本法和一些单行环境法规中，没有集起来做专门、统一的法律规定，使立法的意图不明确，在促使公众参与环境保护方存在困难。
2.就立法的技术而言，存在简单的重复现象。我国环境保护法和大污染防治法、水污染防治法之间的立法就是如此。在公众参与方面，大气污染防治和水污染防治法第五条的规定仅仅是重复再现了环境基本法的精神，没有做具体明的立法规定，不能发挥单行环境法律的作用。
3.现行一些关于公众参与的规定，较原则和抽象，缺乏可操作性。例如我国关于公众参与环境影响评价的规定，虽然多环境法律法规中都规定，环境影响报告中应当有该建设项目所在地单位和居民的见，但对获得公众的意见、公众参与的途径火形式和程序都没有明确规定。
在《循环经济促进法》中，仅在第三条、第十条和第十一条做了原则上的规定：“发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。”;“公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议。”;“国家鼓励和支持行业协会在循环经济发展中发挥技术指导和服务作用。县级以上人民政府可以委托有条件的行业协会等社会组织开展促进循环经济发展的公共服务。国家鼓励和支持中介机构、学会和其他社会组织开展循环经济宣传、技术推广和咨询服务，促进循环经济发展。”
4.众参与的形式单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。我国环境保护法虽然规定人民政府应奖励对保护和改善环境又显著成绩的单位和个人;环保行政主管部门应当定期发布环境状况公报。但这些规定所取得的作用仍是有限的。单就政府发布环境状况公报而言，现有的环境状况公报内容还比较单一，指标种类也比较少，还能全面反映某一地区环境的整体状况和变动的趋势;同时某些地区所提供的环境状指标专业技术性过强，不便于一般公众理解，达不到公报应有的效果。而在环境发达国家，公众参与的途径方面显得较为丰富，除了利用议会制度间接参与外，还可通过行政程序参与，即通过听证、诉讼、社区会议等途径直接介入个别的环保决策。
5.环境信息公开的规定不足。按照《环境保护法》第11条定，只有国务院和省一级政府主管部门才有义务定期公开环境信息。而对于市、县两级的环保行政主管部门，则没有作出规定。这显然不利于人们了解周围生活的环状况，不利于激发人们积极参与环境保护的热情。
6.公众参与循环经济和环境护的程序模糊。目前，环境保护基本法及许多单行法均对公众参与环境保护作了原性规定。《环境保护法》第6条规定单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人行检举和控告，这意味着公众有权了解并参与公共决策，公众参与环境保护在法律得到肯定。但在参与的具体方式、具体程序上还缺乏明确规定。《环境影响评价法》尽管对公开听证作了规定，但对于听证时间、听证地点及听证信息发布时间和方式等均无具体规定。
二、公众参与机制的完善
公众参与制度在我国只是刚刚有所发展，还存在不少问题需要解决。现行的立法，强调国家对环境的管理权，公众参与相关条文不多，决策机制仍然是以政府为主导，公众力量薄弱，有关于公众参与的法律法规比较零散，不成体系，各种规定散见在不同的法律法规中，而且对于公众参与的规定过于原则，对于公众如何行使知情权、参与权和请求权，并没有详细而明确的规定，并且，长期以来的观念和习惯，使大部分人并没有真正认识到环境保护的重要性，也无法将自身置于其中，即使有部分关注，也只是身边的卫生和树木绿化。因此，要公众真正的参与到循环经济中来，必须提高公众的主体意识、环境意识、法治意识，使其明确自己在发展循环经济，环境保护中所处的角色和发挥的重要作用。
公众参与法律手段通过规定公众监督权、参与权、知情权、决策权、听证权以及权利救济途径的方式贯彻公众参与的各项要求，同时对公众的某些行为做出必要限制，并对公众设定一定义务。要使公众参与法律手段在推进循环经济过程中发挥其应有的作用，应当为其保障、完善以下权利和制度：
(一)保障公民知情权
从法的角度上说，知情权体现了文明社会对人与信息之间关系的一种深刻认识。它表明，依法知悉和获取信息是人按其本质应享有的不容侵犯的一项基本权利和自由。我国环境立法应当以“环境权论”作为理论基础，在宪法上规定环境权为公民的基本权利，从公民环境权这一基本权利出发，可以明确规定公民在有关环境事务方面的知情权，以及参与环境事务的讨论权，建议权等具体权利。
循环经济作为一种全新的发展模式，涉及到公众基本的生存、健康和其他福利的持续维护和增进问题，公众只有在掌握充足真实的客观信息基础上，才能做出正确的选择和行动，但由于政府对相关信息的占有优势以及循环经济模式本身的复杂性，通过法律赋予并通过具体的措施保证公众获取和知悉相关信息的权利变得尤为重要。没有知情权的赋予，公众的参与是盲目无效的，甚至根本无从开展：公民的陈述、申辩权，寻求救济的权利以及对政府行政的其他各项监督也无法实现，知情权成为公众参与法律手段得以实施的最基本的保障。
(二)建立公民表达机制
通过让公众不断接触循环经济，增加对循环经济的了解，并通过适当的方式表达自己对循环经济实施的评价和意见，从而实现对循环经济的参与。表达机制是公众言论权、监督权在循环经济实施过程中的体现。建立表达机制最主要的是要有一个公众意见收集反馈系统，可以是公众主动反映，也可以是由政府相关部门或组织经常性地向公众征询意见，还可以是公众通过新闻舆论发表意见等等。
在此要强调一下听证制度，这是一种十分有效的双向交流方式。在制定循环经济政策和法律规范时，应当事先向公众通告制定中的政策和法律草案的主要内容，提供公众参政议政的权利;另一方面规定公众或者利害关系人可以采取口头辩论、书面意见、召开会议、开展咨询等多种形式，对政策和法律草案发表意见、做出评论并反馈至行政机关，供其参考和吸纳，从而将行政机关的单方决策行为，转变为由公众与行政机关共同参与的双方决策活动。
(三)完善监督机制
明确公众对循环经济实施的监督权利和义务，并使这种权利能够得到实现。其主要目的是把政府及企业实施循环经济的行为纳入公众全方位、全过程监督之下，确保公民对循环经济实施的监督权。它主要包括公众在鉴定和争取环境公益方面享有平等的自由和影响力，公众对政府和企业做出的对环境状况构成现实的或者潜在影响的政策和决策时具有质询、异议的权利，以及公众对破坏环境资源者的检举和揭发权利.监督的方式是多种多样的，从一定意义上讲，公众参与了解情况、表达意见等等，都是一种有效的监督。此外，诉讼机制的引入也很重要。
循环经济的法律体系中，公众参与是不可缺少的重要内容，公众不仅仅是传统意义上消费参与，有些情况下，他们的意见和呼声往往在经济发展和环境保护中起着关键性的作用。
作者：曾沉 来源：华人时刊·中旬刊 2013年2期
