近年来，愈演愈烈的南海争端引起了全世界的关注。区域内共有包括中国越南、菲律宾，印度尼西亚，马来西亚，文莱及中国台湾在内的“六国七方”牵涉其中。此外，出于各种目的，一些域外国家也不失时机地积极插手南海事务这使得本已十分棘手的南海问题，变得更加错综复杂。对于中国大陆来说，在南海争端的各方中，与台湾地区之间的历史，政治，经济及文化联系毫无疑问是最为紧密的。台湾地区也是“六国七方”中最可能与大陆在南海问题上携手合作的一方。因此，笔者认为，大陆在面对南海争端的诸多影响因素时，应将台湾视为其中至关重要的枢纽因素来对待。
相对于其他争端方，台湾当局在南海争端中一直十分的低调。但这并不意味着台湾当局对于南海权益一无所求。相反，台湾地方政府早已意识到南海对于东南亚地缘政治举足轻重的作用。但是，台湾地区在经济上十分依赖大陆，与东南亚相关国家的经贸联系也很密切，在安全方面又需要仰仗美国的军事保护，并且其自身还缺乏自主解决南海问题的实力与手段。因此，种种因素导致了台湾地方政府在南海争端中进退维谷，其历来的南海政策也多多少少能够反映这种矛盾的心态。下文首先简要概括了台湾当局1949年以后的南海政策的演变，然后从台湾地区与东南亚、美国和中国大陆之间的关系入手，分析其在南海争端方中的尴尬地位。而后着重阐述了两岸在涉及南海问题时合作的可能性与方式，进而推断未来两岸在南海合作方面的前景与出路。
一、台湾当局的南海政策与海洋战略
1947年，当时的中华民国政府内政部方域司正式出版发行了《南海诸岛位置图》，以十一段线的形式标明了南海海域内岛屿为中国固有领土，声明断续线内水域是中国的“历史性水域”。这至今仍然是中国政府维护南海主权的法理依据之一。国民党败退台湾后，历届台湾地方政府基本上维持了上述立场。但是由于各种原因，在不同的历史时期，台湾的南海政策也经历了各种反复。
从1949年蒋介石败退台湾，到1988年蒋经国去世，这期间台湾对大陆一直采取的是敌视政策。但是，在国家安全和领土完整方面，两岸却保持了高度的一致。期间，在解放军收复西沙的海战中，台湾军方甚至还与大陆方面达成了某种默契。这期间，台湾当局曾多次派军舰巡航南海，或在南海岛礁上勘察，立碑等等。尽管对于周边国家侵蚀南海主权的行动，台湾方面常常仅以口头声明和抗议来应对，但至少表明了其维护南海主权的意愿。总的来说，在两蒋执政的三十多年里，两岸在南海问题上达成了相当程度的一致与默契。
李登辉执政的前期，基本上延续了过去的政策，在南海问题上持较为积极的态度，反复强调“中华民国”拥有南海主权并推动了一系列纲领的制定。1993年初，“行政院”制定公布了《南海政策綱领》。1994年10月，“行政院”修正通过了“内政部“拟定的“南海问题讨论会结论分办表”，就如何坚定维护南海主权加强南海开发管理、促进南海合作、和平处理南海争端与维护南海生态环境等问题进行了讨论。1995年“美济礁事件”及南海争端升温后，台湾方面多次重申“中华民国”拥有南海主权，但主张以协商方式共同开发南海资源。同年6月，“行政院”批准“内政部”提议，成立“南海突发事件紧急处理小组”，显示台湾当局对南海主权问题立场的坚定及对南海问题的重视。但是，1996年李登辉获得连任以后，由于其顽固的“台独”政策而与大陆关系日趋紧张。这使得台湾当局在国际社会中不得不更为倚靠东南亚国家的支持。为了与东南亚国家建立良好的关系，在面对南海主权问题时台湾选择了退让，不再强调其主权归属。在1998年制定的《“中华民国”领海及邻接区法》中，甚至直接删除了关于九段线内水域系中国的“历史性水域”的表述。纵观李登辉执政期间的南海政策，经历了一个由积极到消极的转变过程。
2000年，陈水扁执政以后，延续了李登辉的“台独”道路，因而一切政策都为“台独”让路。这期间台湾当局的南海政策更为模糊和摇摆，曾一度将南海争端定义为国家间主权争议，拟将南海交由国际社会采取合作方式共同开发。此后，陈水扁为了提升台湾地区的政治地位，寻求外部支持，又开始谋求作为独立的一方参与南海对话。2008年陈水扁第二次登上太平岛，并发表了《南沙倡议》，试图借参与南海多边合作来确立台湾的“主权国家”身份，从而使国际社会间接承认“台独”。总的来说，对于彼时的陈水扁政权来说，南海主权只是抬高台湾地区的国际地位并实现其“台独”目的的一个抓手而已，必要的时候完全可以放弃。
2008年，马英九的国民党政府上台以后，两岸关系重新回归到“九二共识”的框架之内。相应的，台湾地区政府的南海政策重新回到了积极的轨道上来，在两岸共同维护南海主权方面也传递了一些积极的信号，并初步确立了“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”的总体原则
在马英九执政期间，对于他国涉及南海主权争端的挑衅，台湾当局基本都会提出抗议和交涉。近几年来，马英九政府在南海问题上的立场更加坚定，采取了更多积极有效的应对措施。2014年9月，马英九曾在公开场合明确表态：“未来各国进行任何有关南海的协商谈判时，‘中华民国’都不能缺席”。这说明马英九政府已经意识到，继续保持先前低调和摇摆的政策已经不符合台湾自身的利益，在维护南海权益的斗争中，台湾不能总落于人后。
纵观台湾当局六十余年来的南海区域政策，我们可以看出，台湾当局一直欠缺战略上的通盘考虑，缺乏长期的战略目标。尽管南海区域是台湾地区南向发展的必经之路，对于台湾地区的政治、经济、军事皆非常重要，但是由于台湾特殊的国际处境，再加上岛内政治环境的变化以及各种政治势力的此消彼长，自1949年国民党去台以后，台湾当局的南海政策一直处于摇摆当中，时而积极，时而消极。其影响因素复杂而多变，不仅受制于岛内政治格局，更多的还受到外部环境，尤其是两岸关系的影响。另外一点值得注意的是，由于台湾地区尴尬的国际地位，其在维护南海权益时，很少敢于采取强硬的态度，而总是以退缩和忍让为主。
二、台湾与东南亚的关系对南海争端的影响
在考虑南海问题时，台湾当局可能不得不首先需要考虑与菲律宾、越南和印尼等东南亚国家之间的关系。台湾与东南亚的关系涵盖了政治，经济、社会等多个层面，但毫无疑问，经济因素是其中占主导地位的因素。
从东盟成立以来，台湾与东盟的双边贸易额就一直保持增长状态。至上世纪90年代，由于“南向政策”的推动，台湾与东盟之间的贸易额进一步扩大到近300亿美元。到2010年，东盟已经成为台湾第二大合作伙伴，双方贸易额高达700多亿美元。2012年，这一数值更是攀升至880亿余元。投资方面，截至2011年，台湾对东盟投资额高达683亿美元，主要资金流向是新加坡、越南和印尼。同时，台湾还是越南的第一大投资地区，马来西亚的第五大投资地区。东南亚国家对台湾投资方面，截至2011年，总额为97.6亿美元，占台湾外资总量的8.8%。总的来说，双方在经济领域的相互依赖程度非常高。
除此之外，台湾与东南亚之间还存在着频繁的人员往来和劳务交流。2010年，东南亚是台湾的第三大旅游客源地，赴台游客总数约90余万人次，占到了赴台游客总数的16%。同时，每年赴东南亚旅游的台湾游客数量高达124万人次，占东南亚游客数量的1.9%。劳务方面，台湾是东南亚劳务输出的主要市场，印尼、越南、菲律宾都有大量的劳务人员进入台湾地区的劳动力市场。
另外一点值得注意的是，台湾与一些东南亚国家之间还存在着规格很高的军事合作和军事交流。双方军方高层也曾多次举行军事互访。
总的来看，20世纪80年代以后，台湾当局一直奉行的是“务实外交”的理念，以经济为手段，以政治为目的，将经贸往来作为提升其政治地位和国际话语权的重要手段。长期的政策推动使台湾与东南亚国家在政治、军事、经贸等各个方面建立了密切的关系。在处理南海问题时，台湾当局一方面要维护自己在南海区域的权益，另一方面也不可能无视东南亚相关国家的感受。因此，在涉及南海的关键问题上台湾当局经常有投鼠忌器的顾虑，一面高调发声，一面消极应对。
但是另一方面，台湾在南海问题上也绝无完全倒向菲律宾、越南等东南亚国家的可能性。首先，东南亚国家给予台湾地区的政治和经济利益并未达到足以让台湾当局为之放弃南海主权的程度。东南亚国家和台湾之间的关系更多的是一种相互依存，而非单向依赖的关系。如果单从经济上说，东南亚国家对于台湾的依赖甚至还更多一些。2013年的“广大兴”案无疑很好的佐证了上述论点该案发生以后，岛内群情激愤，马英九政府迫于舆论压力，立即要求菲律宾道歉赔偿、惩凶，并启动11项制裁措施，在整个过程中，菲律宾的态度经历了一个十分明显的转变过程，由开始时的傲慢无礼转变为最终的道歉和赔偿。实际上，真正使菲律宾态度软化的，并非是台湾政府象征性的抗议，而是在祭出了经济制裁的杀手锏之后，才让菲律宾方面感受到了压力。大量的菲律宾劳工失去了在台湾工作的资格，这在菲律宾国内形成了很大的压力。最终，菲律宾政府无法顶住经济制裁的压力，只能选择道歉和赔偿。但是我们也应注意到，当菲律宾政府在赔偿方面稍微做出了一些表态和举动之后，台湾当局旋即取消了对菲律宾的制裁。这皆因台湾当局十分担心对菲律宾的制裁会引发与菲律宾乃至整个东盟关系的疏远。实际上，双方在赔偿和解除制裁这一互动上达成了默契。
其次，岛内长久以来形成的民意也不允许台湾当局在南海问题上做出任何出格的举动。尽管仍囿于“台湾”这一狭隘的范畴之内，但台湾民众普遍表现出强烈的民族意识。这突出表现在，当外部势力如菲律宾越南等在南海制造事端时，台湾民众的民族意识便会空前高涨。这种高涨的民族情绪能够释放一种强烈的信号，使得岛内主张放弃南海主权的政治势力不得不有所顾忌。
最后，在南海问题上，自国民党入台以来，已经形成了一种政治传统。台湾当局想要为台湾“正各”，“中华民国”是一个绕不过去的概念。如果连“领土”和“主权”都无法维护，“中华民国”的合法性问题更是无从谈起。所以历届台湾地区政府至少能够在口头上维护南海主权。例如，在东南亚和台湾关系最好的20世纪90年代，台湾当局还多次申明拥有南海主权，在行动上也并未做出实质性的让步。陈水扁当政时，也曾多次赴南海高调宣示主权。
总的来说，在未来相当长的时间内，台湾当局依然会努力维持与东南亚之间的友好关系，不管是从政治上还是从经济上，这都是对台湾当局最为有利的选择。而南海权益方面，只要菲律宾、越南等声索国不做出过于出格的行动，台湾当局依然会不断地做出象征性的声明和抗议，而对于越南、菲律宾在南海的小动作则是睁一只眼闭一只眼。
三、美台双边关系对南海争端的影响
南海争端的白热化离不开美国的积极介入。最初美国只是在幕后推波助澜，但是最近几年，美国已经不满足于在后台指手画脚，而是积极的跳到前台。在南海挑起事端无疑是美国“亚太再平衡”战略所打出的一张好牌。而由于台湾在东亚地缘政治中重要而又独特的地位，也成为美国“亚太再平衡”战略的重心之一。这为美台关系定下了一个基调。
在南海问题上，美国一方面不想因为过于支持菲律宾而得罪台湾当局；另一方面又希望台湾当局不要脱离美国掌控，而是跟随美国的南海政策，配合美国在南海地区盟友的行动。所以，台湾当局在南海诸岛及周边海域主权上的态度和表态一直让美国十分恼火。美国将之视为是对其东亚战略以及盟友体系的一种破坏。而台湾当局则一方面看到了南海重大的战略价值，希望借助南海问题在国际社会发声，提高自己的政治地位；另一方面，又不可能因此而放弃美国的军事保护伞。从这个意义上来说，美台双方的诉求是有一定差异的，在南海问题上双方存在着博弈。近年来，美台关系已不似从前那么亲近，所謂的“美台互信，，再也不是曾经看上去的那样牢不可破。
实际上，《美台共同防御条约》及其后的《与台湾关系法》一直将美台关系定位于一种“准盟友”关系。这种“准盟友”关系虽然使得台湾能够依靠美国的军事保护，但是同时也让台湾在美国的一众小弟中间地位显得特别尴尬。2013年的“广大兴”渔船枪击事件就很能说明问题。菲律宾在射杀了台湾渔民之后，倚仗其与美国的盟友关系，对于调查和赔偿工作敷衍了事，根本没有把台湾放在眼里。“广大兴”案发生后，美国明显偏袒菲律宾，美国国务院发言人的几次表态不仅没有谴责菲律宾，反而要求台菲双方都保持克制，避免事态升级。有了美国的“宠爱”，菲律宾便有“胆量”无视台湾，态度敷衍甚至蛮横。在美国看来，台湾在“忠诚”程度上明显弱于菲律宾，因此，当二者发生冲突时，表面公平而暗地里偏袒菲律宾也就成了美国的一贯思维方式。
尽管存在着这样那样的问题，但是鉴于台湾举足轻重的地缘政治地位，在相当长的一段时间内，在西太平洋的战略棋局中，美国绝不会为了任何次要利益而放弃台湾这枚重要棋子。美国将长期致力于维持海峡两岸的分离和对峙，既保证台海局势的稳定状态，又维持两岸分裂分治状况的长期存在，使任何一方都没有能力改变现状，以确保美国的利益不会因为海峡两岸单方面的行为而受到损害。纵观几十年来的美国对大陆及对台政策，一直围绕上述宏观战略展开。应该说，未来相当长的一段时期内，美国仍将致力于维持海峡两岸不统不独的状态。
所以，在南海权益归属和海洋权力掌控等问题上，美国不会轻易放松，坐视中国大陆和台湾形成所谓的“海上轴心”，让台湾海峡变成“内陆水道”。为此，美国不得不与台湾当局维持亲密的关系。合作，依赖和互利依然会是美台关系的主流，美台的准军事同盟还会长期存在。为此，美国也会在一些非关键问题上向台湾当局做出一定的让步，在政治经济军事上继续拉拢台湾当局。同时，美国挑拨两岸关系的手段也会继续花样百出，比如对台军售、联合军演等等。这为两岸合作带来了很大的不确定性。一旦南海形势紧张，台湾当局在美国唆使下，保持中立甚至对大陆严格设防的可能性非常大。这将大大提高中国处理南海问题的政治和军事成本。
四、两岸关系以及两岸在南海问题上的合作现状与前景
南海问题对于两岸关系的影响同样十分重要。一直以来，政治问题上的互动乏力始终是横亘在两岸关系之间的一层障碍。而南海问题提供了一个两岸在政治上平等对话并一致对外的契机。两岸如能在南海问题中达成共识并付诸实施，无疑是两岸政治合作的一大进展。
近年来，随着南海争端的持续升温，海峡两岸均曾多次就南海重大事件发表声明和表态，两岸在官方层面上的共同发声并不罕见。下表分别撷取了近年来中国外交部和台湾“外交部”在涉及南海的重大事件上发表公开抗议、交涉或声明的情况。
在马英九政府执政之前，两岸很少在南海问题上互动，基本上处于“各说各话”的状态。标志性的事件如2001年的南海撞机事件以及2000年的菲律宾枪杀中国渔民事件，台湾方面未有任何表态；再如2002年大陆主导签署的“南海各方行为宣言”，也完全没有考虑将台湾纳入其中。但是，2008年以后，双方的互动变得频繁和默契起来，对于涉及南海主权的重大事件如“菲律宾提交南海仲裁案”，“菲律宾通过领海基线法案”，“菲律宾射杀台湾渔民案”以及“越南通过‘海洋法’”等等，两岸都会表达相近的看法甚至相互声援。两岸的互动主要集中在主权申明领域。大陆一方相对更为积极主动一些，曾在菲律宾枪杀台湾渔民案件中对台湾予以声援。这从一定程度上可以说明，两岸官方已经意识到，双方在南海主权归属方面有着相同的原则和诉求，相互合作远比各自为战或互相拆台要好得多。
当然，两岸互动的大前提是美国没有卷入其中。一旦事件涉及美国，台湾方面往往会投鼠忌器，不得不选择保持沉默。从“南海撞机”事件到“拉森号”事件，台湾方面从未表示过异议。这皆因台湾在军事上需要仰仗美国支持，因此不愿也不敢拂逆美国的旨意。
实际上，是否在南海问题上与大陆合作，在台湾当局内部和台湾民众中间也一直是一个有争议的话题。台湾“泛绿”的政治环境导致其执政当局不可能过于接近大陆；同时，台湾在南海问题上又面临美国的处处掣肘；最后，台湾与东盟的经贸往来十分频繁，更不愿以经济利益为赌注进行冒险。所以，短期内台湾在南海问题上不可能过于激进。有台湾学者认为，台湾当前应该采取的策略是不选边站队，而是采取各方平衡的策略，积极发展多边关系。也有学者认为，对于台湾来说，南海问题将使台湾当局陷入“国际问题”和“内政问题”的死结。所以，就目前来看，受制于政治军事。经贸等各方面因素，两岸在南海问题上深度合作的可能性并不大。
但是，这也并不表明两岸在南海区域的合作前景是完全悲观的。从马英九执政以来，由于在“一个中国”这一大原则上立场一致，两岸关系得到了一定程度上的缓解。在南海问题上，两岸有许多共同语言，两岸对于南海诸岛的主权归属和南海水域的历史性权利的立场非常接近或相同。就中长期来讲，由于天然的不可分割的纽带关系，大陆与台湾在南海争端中的宏观利益是一致的。马英九所提的“东海和平倡议”及其基本纲领——“国家主权无法分割，但天然资源可以分享”同样适用于南海。这一纲领与大陆方面处理南海问题时秉持的“搁置争议，共同开发”的原则不谋而合。
另一方面，两岸在民间层次的合作前景也很广阔。台湾民众普遍对南海问题十分关心，这对两岸在南海加深合作是十分有利的一个因素。2012年的一项民调显示，台湾民众有48%认为两岸可在南海等对外领土纠纷中携手。另外一项民间调查结果显示，超过60%的台湾网民赞成在南海和钓鱼岛问题上与大陆合作应对，而认为不该与大陆合作的仅占不到10%。这至少表明，在南海和其他岛屿争端问题上，大陆可以寻求台湾民众的舆论支持。大陆方面应当合理引导和利用台湾民众的这种民族情绪，使之在两岸共同维护南海权益方面发挥积极作用。
同时，我们也应该注意到，过往的一些案例（如2014年的台湾“反服贸运动”等）从一定程度上说明，台湾民众对大陆是缺乏了解的。这一方面是由于台湾当局长期的负面宣传的影响，另一方面也是由于大陆自身的软实力不足。这种误解和隔膜对于提升两岸合作层次十分不利。所以，大陆方面还应该加强对台湾民众的宣传力度，鼓励和推动两岸的民间交流，从而提升自身在台湾地区的影响力。
总的来说，目前两岸在南海问題上的合作大多还是以应对突发事件的临时性活动为主，缺乏常态化的合作模式，在渔业、科考、海底资源开发等方面的合作几乎为零。所以大陆方面还可以考虑逐步推动和促进双方在南海海域进行商业活动上的合作，如在成立股份合作制公司等，围绕油气、渔业、海洋环境保护以及海上旅游等多个方面开展业务。这样可以加强两岸之间在南海区域内的经济联系，在合作中逐步实现口径统一、共同主张、行动默契，利益均摊的行动方针。随着在南海区域的合作程度不断加深，两岸也会逐步发现更多的共同诉求。当双方的利益纠葛到一起的时候，一旦南海情势危急，则台湾方面在选边站队的时候就不得不考虑经济上的诸多得失。由经济领域的合作逐渐上升到政治领域的合作，不失为一条循序渐进而又平稳务实的可选道路。从这一点上来说，南海问题反而是提升两岸合作层次，维护共同利益的一个良好契机。
如果两岸能够在南海实现全方位合作，那么一方面可以加深双方的相互理解和支持；另一方面，也会使美国的“亚太再平衡”战略陷入极大的被动。美国在东亚和东南亚的战略部署的“第一岛链”——日本、琉球、台湾、菲律宾、印尼，台湾占据了“岛链”的中段，是最重要但却最薄弱的一环。从大陆的角度来说，如果能够争取台湾的中立甚至支持，那么无疑是在“第一岛链”上划下了一个大口子，美国的战略包围将不得不退缩到“第二岛链”。对“第一岛链”的突破将会大大降低中国彻底解决南海问题的政治、外交和军事成本。
五、小结与新的思考
南海问题实际上是一个包括南海域内国家和域外国家等多方参与的国际博弈。这场博弈受制于美、日、台、菲的军事同盟，受制于错综變幻的世界局势，也受制于两岸的历史纽带与经贸依赖。尽管台湾当局始终无法摆脱外部势力的制约，只能夹缝中求生存，但是两岸之间的先天纽带和血浓于水的亲情是不可忽视的。大陆方面可以考虑暂时搁置敏感的政治问题如海洋划界、主权归属等，转而谋求油气资源、渔业，环保、海洋科考等方面的经济合作，获取更为实际的经济利益，在南海区域实现海峡两岸的双赢。等到两岸在南海区域的合作已经密不可分，时机成熟之时，再将合作层次上升到政治领域就会变得水到渠成。这不仅有利于南海争端的解决，也会对台湾问题的最终解决起到巨大的推动作用。
当然，未来两岸在南海区域的合作也存在很大的变数。在2016年1月份举行的台湾地区领导人选举中，国民党遭遇了意料中的失败。民进党在时隔八年之后重新上台执政。蔡英文在当选以后，对于“九二共识”避而不谈。这也符合她的一贯表现。就蔡英文、其他民进党领导人及党内重要人物的一贯政治理念来看，民进党的确不太可能骤然放弃其“台独”的思维模式。所以，在民进党正式执政以后，会否为了争取所谓的“国际空间”而重提新一轮的“南向政策”，会否部分甚至全部放弃“九段线”内的岛屿归属权等等，目前都是未知数。
事实上，民进党内要求主动放弃南海权益的声音早已有之。据媒体报道，在2014年9月13日“台湾安保协会”主办的“美国重返亚洲与亚太区域安全”国际研讨会上“美国在台协会（AIT）”台北办事处前处长司徒文（William Stanton）突然批评台湾当局的南海主张，要求台湾当局主动放弃南海诸岛。而此后民进党高层的回应则颇耐人寻味。在司徒文发言后的研讨会间隙，民进党籍“立委”，曾任前民进党当局“国家安全会议副秘书长”的张旭成接受“美国之音”的采访时表示，民进党重新上台以后，台湾当局就有了放弃南海诸岛的可能“民进党的人应当调整对南海的主张”。在同一场合，前民进党政权的另一位高官，前台湾当局“国防部副部长”柯承亨也表示，民进党正在思考是否要放弃对“九段线”及南海诸岛的主张。
其实，早在2000至2008年执政期间，在南海诸岛及其周边水域问题上，民进党尽管在表面上并未放弃对于“九段线”和南海诸岛的主张，但是基于其“台独”诉求，已开始执行迂回的隐蔽的放弃政策，不愿对台湾当局实际占领的东沙岛、太平岛以外的南海岛屿表态。同时，不断强调在南海问题上不会与中国大陆同步。在民进党高层看来，追逐台湾的“正常化国家”地位才符合台湾的根本利益，为此可以放弃在他们看来对台湾并不重要的南海权益，以取得美国及东南亚国家的“同情”和“谅解”。
实际上，台湾的历任执政者都或多或少地陷入为台湾“正名”的漩涡中难以自拔，即使看似与大陆关系良好的马英九政府，也难以避免这种长期以来的“正名”情结。民进党更是如此。这种情结反映到南海政策上，则表现为对美国的马首是瞻和东南亚国家的忍让迁就。从这一点上来说，我们对于未来两岸在南海区域的合作前景不应过于乐观，而应未雨绸缪，深入挖掘两岸关系中的潜在问题，及早分析与研判，对民进党上台以后的政策风险做出正确的评估与预测，并酝酿相应的对策。
