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近年来，各地出现政府财政规模膨胀与公共产品供给不足并存的怪现象，因此“政府的钱是如何花的？”已成为全社会关注的焦点。“地方财政支出运行现状的调查与分析课题组”于2008年8月至2009年3月间，在北京市人大常委会财经委的协助下，以北京地区市区（县）两级政府为样本，走访了市财政局、市审计局，东城、西城、海淀、平谷等区县的人大和部分区县的财政、审计、监察部门，并对十余名行政事业单位的财会人员进行了访问调查，结合研究外省市相关文献资料，总结出目前政府财政支出的四大顽症。顽症一：过度公务消费已成集体性活动调查显示，公款吃喝、公费旅游、建造高档楼堂馆所等巨大的公务消费已成为了政府的一种惯常的集体性活动。表征一，既得利益者对制度约束抵制或变相抵制。如出国考察在各行政事业单位基本上演变成为一种福利待遇，当财政部门要求削减出国考察经费时，便遇到了一定程度的阻力。公车改革的阻力最大，甚至出现了改革后财政投入更多而不得不叫停的情形。虽然各地具体改革方案不尽相同，却具备同一个特征，即被改革的对象是主持改革的政策制定者和执行者。改革失败的原因在于： 改革政策过多的考虑了如何补偿既得利益者的损失， 而忽视了现行制度和“改革”结果给公共财政和纳税人造成的损失和伤害。表征二， 对权力部门的约束无力。通常有能力建造高档楼堂馆所的都是政府、财政、税务、法院等权力部门。比如某地方财政局严重超标的办公大楼项目经过了当地发改委、规划局等四、五个政府部门正式审批。当地纪检监督部门分析，“因为财政局是一个权力单位”，相关部门都有“ 碍于面子、没有坚持原则的问题”，从而形成了财政局怎么报就怎么批的状况。对于地方政府职能部门的约束尚且如此，可想而知， 对党政“一、二把手”的约束自然更是无能为力。表征三， 由于现有制度的漏洞与不合理。行政事业单位常常出现“为了花钱，而花钱”的情形。如某部门研究室的科研项目延期一年，但项目资金的使用期限并没能延长。那么根据制度要求，必须按原来的期限把钱突击花光，花不完只好安排境内外公费考察。类似的情况屡见不鲜，一些单位集体公款吃喝的起因，往往也是为了要把钱花掉。表征四，公共财政观念的普遍缺乏。朋友聚会抢着买单，最后一位站出来说：“我来付，单位能报销。”于是大家欣然接受，甚至达成共识：能花公家的钱就不花个人的钱,“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。当公共部门、兄弟单位、上下级之间，彼此用公款热情招待成为一种时尚；当节假日前提醒下属 “别忘了表示表示”成为一种常态；当上级部门到下属单位，管吃管住管游山玩水成为一种习惯；当不同省份的同一系统单位间礼尚往来，互通有无，过度的公务消费就形成了一种集体性活动，加之“法不责众”和“从众心理”，公务消费问题难以治理。顽症二：年底突击花钱，愈演愈烈每年四季度， 各大商场、图书大厦的“团购卡”处于“热销”状态，前来购买的预算单位络绎不绝。这只是“年底突击花钱”的表现形式之一。“年底突击花钱”的弊端是显而易见的，它不利于财政资金的合理利用、造成浪费， 影响财政支出预期效果的实现。近年来，“年底突击花钱”呈现出愈演愈烈的趋势。虽然，不同地区不同预算单位“年底突击花钱”的情形不尽相同，在财政资金流量不大的基层地方政府，这类问题也不太明显。但凡是急于在年底前将钱花完的“ 预算单位”莫不是一样的初衷：担心结余款若被“清零”，来年财政拨款数额可能会受影响。造成这样的操作结果，主要是预算的编制和执行中的几种情况引起的：第一种情况， 预算单位的预算编制不实。在项目预算编制过程中，预算单位打出了太多富余，财政款拨下来后一时又安排不出去，只好年底突击花钱。此类虚报预算的心理很容易分析，不是担心未来不确定因素多、无法预测，必须留有余地；就是为了弥补公用经费不足；或者干脆是受利益趋动，财政资金多多益善、不要白不要。第二种情况，预算单位前期执行缓慢。预算执行“前松后紧”是一种比较常见的现象。或是计划做的较粗、前期工作抓的不紧；或是担心钱不够，前期不敢花；也有一些是客观因素，如因政府采购时间较长使财务支出时间后移；部分项目因为相关手续一时没能办全，使开工时间后移从而造成财务支出后移；因工程项目的检查验收周期，或一些修缮项目（如院校的学生宿舍）只能在假期开工等自身特殊性问题导致的后移等。第三种情况，部分财政资金拨付的时间较迟并且数额不确定。就预算单位而言，下半年还能从财政部门“要到”多少钱或者财政部门还能追加多少资金是一个未知数，有时部分财政资金拨付下来很晚（如十一、二月份才到位），从而致使年底突击花钱成为必然之举。顽症三：重分配轻效益，财政支出效率低下近年来，随着财政收入的逐年增加，构建和谐社会目标的确立，政府向民生建设方面的财政投入呈快速增长之势，与此同时，各级政府财政支出效率低下的问题凸显出来，主要表现在拨款缓慢、资金闲置、设备闲置、重复建设、重复拨款、财政投入的效益不高或者效果不明显等方面。从财政资金配置效率层面来看，决策失误是导致财政支出效率低下的主要原因。“形象工程”、“政绩工程”当中不乏劳民伤财、中看不中用的工程，大量财政资金配置项目因为缺乏科学论证和法定程序，造成重复建设、重复拨款，如2006年北京审计局抽查昌平等7个区县的专项补助金的管理和使用情况，发现6个区县有31个项目多头或重复申报， 涉及的补助资金达亿元。在基本建设投资方面，由于条块分割，许多预算单位除了能从本级政府获得财政资金，还可从上级行业主管部门获得二次分配。加上缺乏统一规划协调，以致经常出现“马路不断被开膛破肚”，就2006年4月14日至12月22日，北京永定路路段就先后被4个管线单位、分4次挖掘过。失误的决策不仅无法实现社会资源和公共资源的最优配置，还造成巨大的损失浪费。从财政资金使用效率层面来看，资金闲置、设备闲置、工程质量差等问题，导致政府往往不得不投入更多的财力以达到预期的目标， 财政宏观调控和社会调整功能大打折扣，公共产品相对“昂贵”。如2006年北京市审计局抽查20所医院亿元设备购置项目资金使用情况，当年购置设备支出仅为亿元，新购设备中仅有3所医院的设备全部投入了使用；2005年北京两级财政在房山、怀柔、门头沟、平谷、密云、延庆等6个区县共投资亿元建设了1350个村卫生服务站，第二年抽查中，因缺乏医护人员、运转经费不足、前期选址不合理、未建设必要的工作生活设施等原因，有112个未投入使用（占抽查量的33%）。许多政府投资项目前期工作不实，概预算很粗（甚至有的故意压低概预算以争取获得批准之后再追加）、招投标制度不健全、施工监理机制没有发挥应有作用，实际运作当中违法现象普遍，层层转包、偷工减料、赶工期等问题经常发生，如刚交付使用即漏洞百出的北京西客站就是实例。顽症四：屡审屡犯，法无威慑力目前我国预算执行方面的审计工作，不可谓力度不大。但在超预算支出、虚列支出、挪用、擅自改变资金用途、预算执行缓慢等审计内容上的“屡犯”，许多被审计单位仍然“有恃无恐”。调查中发现财政支出中存在一些特别现象，如“合法不合理”等值得关注。例如，为了改变预算执行缓慢的状况，北京市曾提出“时间过半任务过半”的要求，财政部门也出台了相关配套措施。但在实际的财政支出过程中，却出现了单纯追求执行率而忽视了财政资金使用效果的问题，甚至还出现了“为了合法而违法”的奇怪现象。如某单位虚列支出，将尚未开工的项目款提前打入对方帐户，然后再将款项打回来，以符合财政支出率方面的相关规定。为了解决“合法不合理” 的问题， 预算单位采取了一些“变通”做法，于是又出现了“合理不合法”的情况。如因长期未作调整的差旅费标准导致的住宿超标“常态”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改变支出用途或将专项资金调剂或者挪作他用等等。在对审计部门的调查结果时还发现，科研项目的资金流向存在较为严重的问题。科研项目后期往往需要花费较大资金，为了不影响支付进度，目前“通常”的做法是先将项目资金提出来，用的时候再补上，从而造成帐面上显示的资金流向经常与实际使用情况不符。如将一笔资金通过购买商场购物卡等方式提出来，结项后通过支付印刷费、专家评审费、招待费（餐费）等费用又补了回去。利用项目资金购买日用消费品、甚至高档消费品的情况十分严重，有的项目餐费占比重较大，也有将项目资金“私分”的现象。一位承担社科研究项目的科研人员解释说，课题组成员不得提取劳务费的规定不切实际。现实中，项目负责人为了调动科研人员对申报项目和相关工作的积极性，一定要变相支付劳务费。同时，课题研究（尤其是社会科学）需要相关部门和人员的支持和配合，为了课题研究的可持续发展，餐费或招待费的发生是不可避免的，这也符合“人情社会”、“饮食文化”的国情。| 点评 |重在制度建设熊英形成地方政府财政支出四种顽症的现实原因很复杂，其中制度层面值得关注。目前的财经制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律规范之间有冲突、法律规定脱离实际、配套制度不科学或不严谨等。比如，为满足依法增长教科文卫和农业等方面的法律条款（即“法定支出”的要求），必须将财政收入的一定比例投入相关领域。而每年财政收入增长多少年底才能知道，因此超收收入难以纳入预算管理。政府编制的财政收入计划定得过低，致使年底财政超收部分过多，从而大大增加了财政突击拨款的总量（北京市2007年财政收入计划增长13%，但实际增长）；在专项转移支付问题上，因其本身就具有不确定性的特点，资金量较大、拨付时间较晚，每年各级人大召开时间的差异性（下级人大先于上级人大召开），使得下级政府难以将上级拨付的专项资金纳入本级预算支出方案。监督“软化”和问责 “缺位”更为突出。调查显示：“缺乏责任追究”是“屡审屡犯”的重要原因之一。实践中，审计机关几乎不会动用法律赋予的“行政处罚权”，甚至连“处罚建议权”都难以启动。对尚未构成犯罪的个人行为，难追究责任，对单位行为的处罚更不易实现。缺乏“问责”的“监督”，“大事化小，小事化了”或虽写入审计结果报告，但最终“黑不提，白不提”，使得许多预算单位并不害怕被审出问题资金。已经花掉的财政资金（如违规发奖金），也是“泼出去的水”，一般难以追回。其次，是普遍存在的预算编制不科学。“高报”预算是财务人员的一种普遍心态，担心领导临时决定要做什么事，届时来不及做预算要不到钱。第三，在预算执行方面，或过失为之，或明知故犯。有的是为其生存发展所迫。如某中学多年没能给职工长工资，为了调动职工的积极性，将项目结余资金用来给职工发了奖金；有的是受利益趋动。如各级政府及其财政职能部门拥有财政资金支配权，同时又是一级预算单位，因此在财政资金分配上容易向本单位倾斜，并能够得到其他相关权力部门的“照顾”。在针对预算单位财会人员设计的调查问卷当中有这样一道题：“当领导的指示与财经纪律不一致时，您将如何做？”几乎所有的答卷人都选择了这样的答案：“提醒领导注意，如果领导一再坚持，按领导指示做。”显然，这也是一种明知故犯。此外，决策者和执行者的传统做法、惯性思维以及陈旧的财政观念，也是不可忽视的成因。有些领导干部养成了“拍脑袋”做决策的习惯。领导“拍板”时通常没有“屡犯”的故意，经常还是在为百姓办实事、办好事。但是，由于忽视了决策程序和预算支出规则，其结果往往造成下属部门的行为违法。近年来预算改革进展很快，但一些单位仍然沿用预算制度改革前的做法，如某学校一直保持设立“校长基金”。一位资深审计人员接受调查时表示，现在的各预算单位负责人并非没有法律意识，只是其中许多人观念转变跟不上预算改革发展的形势。如目前绝大多数人都意识到不能设“小金库”，但是对于预算外资金应当纳入预算管理缺乏正确的认识。事业单位的领导普遍认为，“既然资金来源不是财政拨款而是单位‘创收’，就应当由本单位自由支配。”■
多年来，我国地方财政普遍面临的一个老大难问题是：地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需求。为缓解这种矛盾，各级立法部门、行政部门及理论部门就如何增加地方财力的问题进行过许多有益的探讨与实践，但有限的收入增长始终难以满足巨大的资金需求，财政困难依旧，甚至有增无减。它表明，对于问题的解决而言，上述思路的能量是有限的。笔者认为，财政收入作为对政府提供公共商品所付财政成本的补偿，与财政支出有着本质的内在联系。二者互为因果，而且，从最基本的意义上讲，财政收入是以财政支出为基本前提的。因此，认真研究地方财政支出是促进地方财政状况改善的更有效的手段。 一 自体制改革以来，地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础，为我国地方经济发展作出了重大贡献。但是，伴随着改革进程的深化，地方财政支出领域中存在的问题也日趋明显，财政支出结构也亟待优化。这主要可以通过以下四个方面的矛盾加以剖析： 1.支出总量高速增长与财政支出结构失衡的矛盾 自实施“分灶吃饭”的财政体制以来，地方财政支出在整个财政支出中的份额不断提高。1983年，预算内支出、预算外支出中中央和地方所占份额分别为％、％；％、％。到1995年，上述指标分别变为％、％；％、％。（注：从1993年起，预算外收支中不含国有企业和主管部门收支。但是，这一变化并不影响中央和地方财政支出的总格局，相反，这更清楚地表明了中央和地方实际使用预算外资金的情况，即地方是主角，中央是配角。）它表明，地方财政支出已占整个财政支出的三分之二左右，具有举足轻重的地位，实际上已形成“大地方、小中央”的格局。十余年来，地方财政支出迅猛增长，其增幅远远超过同期财政收入的增幅。1986年～1992年同口径比较，地方收支的年均增长速度分别为％和％；从绝对量上看，1996 年的财政支出是1985 年的倍。然而，在地方财政支出总量大幅增长的同进， 财政资金所产生的效用并没有同步增长，且财政支出结构失衡，其基本表现是： 一是地方经常性财政支出在整个地方财政支出中所占的比重及增长速度均高于建设性支出所占的比重及增长速度，从而使地方财政具有明显的“吃饭”型财政特征。1992年～1996年地方本级财政支出的情况显示，地方财政建设性支出从未达到过本级财政支出的30％。这种状况似乎表明政府正逐步退出私人商品领域，但问题在于，我国财政建设性支出中绝大部分项目均属市场经济下政府应有所作为的领域。因此，这在一定程度上表明了我国整个地方财政支出结构的不合理。 二是地方财政的经常性支出中， 行政经费日益膨胀。 1992 年、 1994年和1996年，全国地方财政支出中行政管理费、公检法支出之和分别为亿元、亿元和亿元，其占当年地方财政经常性支出的比重分别为％、％和％。行政经费的膨胀， 大量挤占了急需的地方公共支出项目，表明我国公共劳务提供的成本过高。 三是在各单项支出中，人头经费远远超过公用经费。以1994年为例，我国文教卫生事业支出、教育事业费支出、行政管理费类支出中人头经费均在80％左右。（注：人头经费包括工资、补助工资、职工福利费、离退休人员费用、人民助学金和主要副食品价格补贴。公用经费包括公务费、设备购置费、修缮费、业务费、其他费用和差额补助。）尤其是工资改革后，人头经费在大部分支出项目中更是占据绝对主导地位。这进一步扩大了行政经费在整个地方财政支出中的份额，因此，支出总量的扩大，不仅未能优化地方财政支出结构，相反还导致了更为明显的不平衡与不合理。 2.越背越重的赤字“包袱”与日益增长的事业发展需要的矛盾 受诸多因素的影响，当前地方财政赤字“包袱”越背越重，资金调度空前困难，部分地方财政不能按期发放工资，不能及时足额报销差旅费、医药费，上级财政拨付的专款因被挪用而常常不能及时到位。因此，部分地方财政成为实实在在的“吃饭”财政，少数地方连“吃饭”财政都难以维持。资料表明，从1986年开始，预算内财政收支中，地方财政几乎年年出现为数不小的财政赤字。此点在少数民族地区表现得尤为突出。在赤字额呈现扩大趋势的同时，赤字面也呈扩大趋势，使地方财政支出仅限于保工资和办公经费，而且这种“双保”又限于低水平，地方财政实际上是以欠帐“包袱”的加重来换取赤字的减少。而这种状况必然影响“九五”乃至更长时期地方财政收支平衡基础的稳固，也必然与日益增长的事业发展需要产生矛盾，从而使农业的“基础”地位，教育的“根本”地位，计划生育的“国策”地位，公检法的“重点”地位，无法从财政上得到保证，也使得缓解地方财政支出结构不合理的状况变得极为困难。 3.预算内收入短缺与非规范性财政活动大量进行的矛盾 统计资料显示的地方财政收支情况几乎是年年赤字，这表明预算内收入短缺，无法满足正常的财政资金需要。但与此同时，有目共睹的事实是，由财政供给资金的单位，无论发达地区还是不发达地区，干部和职工的生活条件却越来越上档次、上台阶。这显然是一种奇怪的不对称现象。其直接原因在于预算外资金的大量存在及非规范性创收活动的“合法化”。它起码带来如下三个后果：其一，预算内收入难以随着经济增长而增加；其二，为非规范性财政活动的进行提供可能；其三，预算外收入成为地方财政平衡的“蓄水池”，有关机构与部门难以获得地方财政收支情况及其它真实信息。正因为如此，我们基本上只能从预算外收入这个侧面来考查预算内收入短缺而非规范性财政活动大量进行的直接原因。 从全国来看， 同口径比较， 1992 年全国地方预算外收入总额是1984年的倍，年均增长速度为％，而同期地方预算内收入年均增长速度只有％。1996年，地方预算外收入较之1993年的增幅更是高达％。从积极的方面看，预算外资金的增长和政府对这部分资金流向的控制，对各级政府综合平衡社会财力，补充国家预算资金的不足，支持城市基础设施建设，促进各项事业的发展，都取得了一定的社会效益和经济效益。但是也正是这部分资金的相当一部分被用于单位办公条件（包括办公楼和办公设施）的改善，交通、通讯工具的便捷，职工福利（包括职工住宅、补贴、津贴）等额外消费的增加，而这些支出基本上是个人、集团消费方面的非建设性支出。它进一步使整个地方财政支出结构出现“一头沉”的不合理局面。 4.不同地区之间以及同一地区不同级次之间支出水平、支出结构失衡的矛盾 当前，我国经济发达程度不同的地区，人均财政支出水平极为悬殊。从收入来看，1996年青海省人均财政收入不到广东的2％； 从支出来看，排序最末的贵州省，人均财政支出仅为上海的％。 此种情况直接导致不同地区财政支出结构的差异。例如，仅从财政经费占支出的份额来看，1996年上海、北京、天津行政管理费占当年财政支出的比重分别为％、％、％，而青海、贵州、西藏分别为 ％、％、％。因此，在经济发达地区，财政除满足政权建设和一般支出需要外，还有财力进行建设性支出，而不发达地区，其财政支出主要用于保工资和最低水平的公务支出。这种差别除导致地区之间财政支出结构的失衡外，还进一步拉大了地区之间的差距。上述现象在同一地区的不同级次之间也同样存在，它使得中央和地方出台的统一的支出标准在同一地区的不同级次出现较大差异，从而带来地区内部不同级次之间的支出水平、支出结构的失衡事物都是相互联系的，任何一种现象的出现，都可以从某种或某几种现象上找到原因。当前地方财政支出结构存在的诸多问题，离不开以下一些深层次的原因： 第一，在市场经济下，政府和市场的分工应十分明确，即市场能做且做得好的应尽量交给市场去做，只有市场做不好或不能做的才应由政府去做。但由于我国目前正处于经济的转轨变型期，政府、市场、企业的分工尚未相应转轨，因而在相当的程度上造成了当前财政支出的不合理和财政困难。例如，单纯从我国当前吃“皇粮”者众多，且增长过猛，从而导致财政支出大幅增长的情况就可以说明，当前的财政支出结构与我国的改革尚未触及计划经济时期建立起来的大政府行政机构这一历史“遗产”相关。 第二，由于历史、地缘、政策及其他主客观原因，我国不同地域的经济发展极不平衡，且这种不平衡是多方面的，包括经济、社会发展指标的总量、人均占有量、城乡人民的实际收入和生活水平等等。以农民人均纯收入为例，沿海部分发达地区相当于低收入地区的15倍以上；以省份为例，1996年，贵州人均GDP与上海相差26倍。不仅如此， 在同一省区内部，也存在较为明显的地区差距，例如，1992年广东最富的珠海市与最穷的河源市，人无GDP相差倍。 而地方财政状况作为一个地区经济水平的综合反映，本身就是地区经济发展的一面镜子。财政收不抵支、财政巨额赤字、中央财政补助比重高，很大程度上即是地区经济发展落后的基本表现形式。而地区之间财政收支水平悬殊，财政收支状况迥异，则是地区经济发展不平衡的基本反映。 第三，财政体制作为划分中央和地方分配关系的制度，是处理中央和地方关系的基本法律规范。但自经济体制改革以来，我国大部分年份实行的是五花八门的财政包干制，即使是1994年开始实行的分税制，实行操作中也沿袭包干制下的陈旧做法，有其名而无其实。由于中央和地方的分配关系未能从法律上规范，因此地方各级的分配关系也不可能规范，在各级财政普遍困难的情况下，财政支出地区结构的优化亦难以有效进行。 第四，市场经济的发展，引致对地方性公共商品的需求增大。公共支出在不同的国家，不同的经济发展阶段，具有不同的范围项目与规模。其一般发展规律是：范围、项目由少到多，规模则由小到大。我国目前尚处于经济体制的转型期，在这个特殊时期里，伴随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，客观上要求提供越来越多的带有明显地域性的公共商品，但是现行中央和地方的分配制度不能适应这种客观要求。在有限的财政收入无法满足巨大的财政需求，而“创收”制度合法化的情况下，各种税外收费、摊派、罚款、赞助、集资等非规范性的收入形式大量衍生且鱼目混珠，从而导致大量非规范性财政活动的进行。 三 显然，目前地方财政收支状况及地方财政面临的困难，不是或主要不是财政本身的原因造成的，它是我国历史的、政治的、经济的诸多因素综合作用在财政上的反映。因此，缓解地方财政困难，改善地方财政收支状况，也是一项复杂的社会大工程，具有长期性、艰巨性和复杂性。为使短期内收到较好的效果，当前，必须从财政内外部着手，改造现有环境，并重点作好以下几个方面的工作。 1.对政府作用进行正确定位，降低公共商品的供给成本 在市场经济条件下，由于政府与市场分工的基本思路与原体制截然不同，因此，列入地方财政支出的事项大多属于满足地方公共需要的层次，即主要为社会提供难以按市场原则提供的地方性公共商品。公共商品的提供需要成本，但不能带来任何直接收益，这在客观上需要政府通过必要的技术装置使公共商品的享用者为之付费。从这个意义上看，地方财政收入是公民为消费地方公共商品而付出的价格或费用。而从公共需要的决定到公共商品提供出来，中间还需要经过许多环节，需要政府设立相应的科层组织。而且，在公民付费一定的情况下，政府设立的科层组织越庞大，公共商品的供给成本越高，公共商品的供给数量越少，质量越差。因此，随着改革的深入，我国应切切实实地按照市场经济原则的要求转换地方政府职能，对地方政府作用领域进行正确定位，借第七次机构改革的东风，下大力撤消不适应市场经济发展的机构；因岗设人，降低公共商品的供给成本。 2.配合市场化改革进程，认真清理财政供给范围及供给成本 随着市场化改革进程的加快，许多原来的差额预算单位已变为或逐渐变为独立核算的经济实体；许多原统由财政供给资金的单位无偿供给的商品与劳务已变为有偿供给，并逐渐由低价位供给改为高价位供给，而且，许多单位的收入已进入相对稳定阶段，如自1997年起，大中专院校招生全面并轨，所有通过入学考试的学生都必须交费上学，学费收入已成为此类事业单位的固定收入。因此，在向市场经济的转轨变型中，应十分注意配合市场化的改革进程，适时清理财政供给范围，对已经或已具备条件按市场化原则提供商品和劳务的单位不再由财政供给资金。同时，重新调整财政供给标准，对提供纯公共商品的单位，应足额供应资金，同时采取措施防止经费的过快增长；对提供混合商品、有一定收入来源的单位，则可分别具体情况采用定额或定项补助的办法核拨经费，以使财政资金的使用真正限于公共需要的满足。 3.整顿分配秩序，建立规范化的地方财政收入体系 当前，非规范的、混乱的分配秩序是造成地方财政困难、财政支出结构不合理的最重要的原因，也是政府行为不规范的主要表现。因此，必须在规范政府行为的基础上，下大力气整顿分配秩序。首先，应将现行各种收费、基金中宜于采用税收形式的非规范收入纳入税收征收轨道；其次，应适应分税制改革，逐步下放税权，适当开征地方性税种，以使地方财政收入能随着地方公共商品需求增加而增长；第三，明确费权，并统一预算管理。费与税均属财政收入的必要形式，但二者之间存在着客观的界限：一般来说，涉及面较广，延续时间较长，收入用于一般性公共支出，而受益的地域性和边界性相对模糊者应用用税收形式；而涉及面较窄，延续时间较短，收入用于专项支出，则受益的地域性、边界性相对明确者可采用收费形式。因此，在确保税收收入占整个地方财政收入主体地位的同进，可通过制定收费决策程序及相应的决策制衡机制，明确各级地方政府，包括乡一级政府取得一定收入的权力。这不仅有助于地方公共收入体系的建立，而且，对于我国分配秩序的改善及财政收支状况的好转也是大有裨益的。 4.加强中央及省一级地方财政的财权和财力，完善转移支付制度。 在市场经济条件下，政府一般具有配置资源、平衡收入分配和稳定经济的三大职能，其中，后两个事关全局利益的职能主要应赋予中央政府，中央财政在宏观调控中也应居于主导地位。这是国民经济持续、协调发展的基本保证。而我国经济发展极不平衡，听任这种不平衡发展，既不利于维护国家的统一和稳定，也不利于经济的健康发展。因此，建立科学的转移支付制度具有十分重要的意义。一般来说，财政转移支付制度既包括上级政府对下级政府的支出转移，也包括下级政府对上级政府的收入让渡。这里，主要是指前者。由于我国的政权组织包括中央、省、市、县、乡5级，因此，要建立科学的财政转移制度， 其前提条件是加强中央和省一级支付的财权和财力，即应使中央财政收入在整个国家财政收入中、省级财政收入在整个地方财政收入中占有较高的比重。其最终目的是使中央财政和省一级地方财政能够以各种灵活多样的财政转移支付形式对其下级财政进行补助，以平衡不同地区的财政供给能力，缓解我国经济发展的不平衡并实现各级政府各自承担的基本职能。
知网和万方都有文献引用格式自动生成功能！毕业论文参考文献规范格式一、参考文献的类型参考文献（即引文出处）的类型以单字母方式标识，具体如下：M——专著 C——论文集 N——报纸文章J——期刊文章 D——学位论文 R——报告对于不属于上述的文献类型，采用字母“Z”标识。对于英文参考文献，还应注意以下两点：①作者姓名采用“姓在前名在后”原则，具体格式是： 姓，名字的首字母. 如： Malcolm Richard Cowley 应为：Cowley, .，如果有两位作者，第一位作者方式不变，&之后第二位作者名字的首字母放在前面，姓放在后面，如：Frank Norris 与Irving Gordon应为：Norris, F. & .；②书名、报刊名使用斜体字，如：Mastering English Literature，English Weekly。二、参考文献的格式及举例1.期刊类【格式】[序号]作者.篇名[J].刊名，出版年份，卷号（期号）：起止页码.【举例】[1] 王海粟.浅议会计信息披露模式[J].财政研究，2004,21(1)：56-58.[2] 夏鲁惠.高等学校毕业论文教学情况调研报告[J].高等理科教育，2004(1):46-52.[3] Heider, . The structure of color space in naming and memory of two languages [J]. Foreign Language Teaching and Research, 1999, (3): 62 – .专著类【格式】[序号]作者.书名[M].出版地：出版社，出版年份：起止页码.【举例】[4] 葛家澍，林志军.现代西方财务会计理论[M].厦门：厦门大学出版社，2001：42.[5] Gill, R. Mastering English Literature [M]. London: Macmillan, 1985: .报纸类【格式】[序号]作者.篇名[N].报纸名，出版日期（版次）.【举例】[6] 李大伦.经济全球化的重要性[N]. 光明日报，1998-12-27(3).[7] French, W. Between Silences: A Voice from China[N]. Atlantic Weekly, 1987-8-15(33).4.论文集【格式】[序号]作者.篇名[C].出版地：出版者，出版年份：起始页码.【举例】[8] 伍蠡甫.西方文论选[C]. 上海：上海译文出版社，1979：12-17.[9] Spivak,G. “Can the Subaltern Speak?”[A]. In & L. Grossberg(eds.). Victory in Limbo: Imigism [C]. Urbana: University of Illinois Press, 1988, .[10] Almarza, . Student foreign language teacher’s knowledge growth [A]. In and (eds.). Teacher Learning in Language Teaching [C]. New York: Cambridge University Press. 1996. .学位论文【格式】[序号]作者.篇名[D].出版地：保存者，出版年份：起始页码.【举例】[11] 张筑生.微分半动力系统的不变集[D].北京：北京大学数学系数学研究所, 1983：.研究报告【格式】[序号]作者.篇名[R].出版地：出版者，出版年份：起始页码.【举例】[12] 冯西桥.核反应堆压力管道与压力容器的LBB分析[R].北京：清华大学核能技术设计研究院, 1997：.条例【格式】[序号]颁布单位.条例名称.发布日期【举例】[15] 中华人民共和国科学技术委员会.科学技术期刊管理办法[Z].1991—06—058.译著【格式】[序号]原著作者. 书名[M].译者，译.出版地：出版社，出版年份：起止页码.三、注释注释是对论文正文中某一特定内容的进一步解释或补充说明。注释前面用圈码①、②、③等标识。四、参考文献参考文献与文中注（王小龙，2005）对应。标号在标点符号内。多个都需要标注出来，而不是1-6等等 ，并列写出来。
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财务管理论文参考文献怎么写
参考文献规范格式
一、参考文献的类型
参考文献(即引文出处)的类型以单字母方式标识，具体如下：
M——专著 C——论文集 N——报纸文章
J——期刊文章 D——学位论文 R——报告
对于不属于上述的文献类型，采用字母“Z”标识。
对于英文参考文献，还应注意以下两点：
①作者姓名采用“姓在前名在后”原则，具体格式是： 姓，名字的首字母. 如： Malcolm Richard Cowley 应为：Cowley, .，如果有两位作者，第一位作者方式不变，&之后第二位作者名字的'首字母放在前面，姓放在后面，如：Frank Norris 与Irving Gordon应为：Norris, F. & .;
②书名、报刊名使用斜体字，如：Mastering English Literature，English Weekly。
二、参考文献的格式及举例
1.期刊类
【格式】[序号]作者.篇名[J].刊名，出版年份，卷号(期号)：起止页码.
【举例】
[1] 王海粟.浅议会计信息披露模式[J].财政研究，2004,21(1)：56-58.
[2] 夏鲁惠.高等学校毕业论文教学情况调研报告[J].高等理科教育，2004(1):46-52.
[3] Heider, . The structure of color space in naming and memory of two languages [J]. Foreign Language Teaching and Research, 1999, (3): 62 – 67.
2.专著类
【格式】[序号]作者.书名[M].出版地：出版社，出版年份：起止页码.
【举例】[4] 葛家 澍 ，林志军.现代西方财务会计理论[M].厦门：厦门大学出版社，2001：42.
[5] Gill, R. Mastering English Literature [M]. London: Macmillan, 1985: 42-45.
3.报纸类
【格式】[序号]作者.篇名[N].报纸名，出版日期(版次).
【举例】
[6] 李大伦.经济全球化的重要性[N]. 光明日报，1998-12-27(3).
[7] French, W. Between Silences: A Voice from China[N]. Atlantic Weekly, 1987-8-15(33).
4.论文集
【格式】[序号]作者.篇名[C].出版地：出版者，出版年份：起始页码.
【举例】
[8] 伍 蠡 甫.西方文论选[C]. 上海：上海译文出版社，1979：12-17.
[9] Spivak,G. “Can the Subaltern Speak?”[A]. In & L. Grossberg(eds.). Victory in Limbo: Imigism [C]. Urbana: University of Illinois Press, 1988, .
[10] Almarza, . Student foreign language teacher’s knowledge growth [A]. In and (eds.). Teacher Learning in Language Teaching [C]. New York: Cambridge University Press. 1996. .
5.学位论文
【格式】[序号]作者.篇名[D].出版地：保存者，出版年份：起始页码.
【举例】
[11] 张筑生.微分半动力系统的不变集[D].北京：北京大学数学系数学研究所, 1983：1-7.
6.研究报告
【格式】[序号]作者.篇名[R].出版地：出版者，出版年份：起始页码.
【举例】
[12] 冯西桥.核反应堆压力管道与压力容器的LBB分析[R].北京：清华大学核能技术设计研究院, 1997：9-10.
7.条例
【格式】[序号]颁布单位.条例名称.发布日期
【举例】[15] 中华人民共和国科学技术委员会.科学技术期刊管理办法[Z].1991—06—05
8.译著
【格式】[序号]原著作者. 书名[M].译者，译.出版地：出版社，出版年份：起止页码.
三、注释
注释是对论文正文中某一特定内容的进一步解释或补充说明。注释前面用圈码①、②、③等标识。
四、参考文献
参考文献与文中注(王小龙，2005)对应。标号在标点符号内。多个都需要标注出来，而不是1-6等等 ，并列写出来
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一、我国现行财政支出绩效评价存在的问题从广义看，目前我国各级人民代表大会对各级财政预算、决算的审查，各级审计机关和财政监督机构对财政资金的使用进行监督检查等，都或多或少涉及了评价财政资金绩效的内容，但这些行为主要是以监督检查为主要目的，还不能成为真正意义上的财政资金绩效评价。从财政资金管理看，各级财政部门为加强财政资金管理，也采取了一些绩效管理的方法。从我国财政支出绩效评价工作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我国财政支出绩效评价工作主要存在以下几方面问题：（一）缺乏统一的法律保障。财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。（二）没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构。而我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各管理部门，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。这是目前我国财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。（三）未构建规范的指标体系。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。技术性缺陷是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。（四）支出评价内容不完整。体现在：一是侧重于合规性评价，忽视效益评价。从总体上看，目前各有关部门进行的财政支出绩效评价工作带有明显的审计特征，即重点审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益方面的评价，或由于评价指标设置不完整，不能进行项目的效益评价；二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响及投资行为对行业、社会乃至整个经济运行的影响等。目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。（五）支出评价结果的约束乏力。由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政支出绩效评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。二、构建财政支出绩效评价体系的路径选择（一）坚持系统化原则，整体规划财政支出绩效评价的改革方案。有效的制度不可能是一项单一的制度，必须是一个完整的制度体系。但这个制度体系不是以多少论效率，而是以其客观性、科学性论效率。比如，如何衡量财政支出的成本与效益遇到的一个技术难题是：公共产品或服务具有外部性特征，而且某项支出效益的取得又与很多因素有关。因此，试图直接、准确地评价财政支出效益确实不易。但有一个简单的方法可以解决这一难题，即在定性评价的前提下采用同类相比的方法实施定量评价。如用于学校教学楼建设的教育经费是“造楼”还是“造人”？从定性的角度看一目了然。财政支出绩效评价难度极大，一个重要的原因是绩效评价涉及到某些人或某群人的小利益，但对整个国家有百利而无一害。制度体系的整体规划，应充分认识实施的难度，从理论上论证财政支出的供给范围与规模、预算会计核算模式、政府事业的发展规划、财政支出管理的决策机制、重要项目评价报告的听证制度等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的改革方案。（二）采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般逐步展开。英国和瑞典的经验告诉我们，他们的财政支出绩效评价是从公众和议会特别关注的重大问题与具体项目开始，逐渐扩展到全部财政支出；从重点评价支出的经济性、合规性开始，逐步转移到对财政支出的经济性、效率性、有效性的全面评价。经济性指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配不均问题；效率性是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；有效性是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。我国财政支出绩效评价的实现方式也应采取渐进式的方法，由易到难、抓住重点、逐步展开。财政支出绩效评价的重点，应由财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩展到效率性和有效性。（三）按照动态管理的方法，在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断循环过程中。在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分散收缴具有更高的效率；在存库环节，开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分散采购方式下不可能取得的规模效益、经济效益和社会效益；在支付环节，采取电子化集中式的直接支付方法，是提高财政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节存在一个绩效问题，不能仅就财政资金的最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出绩效评价制度。（四）根据科学化原理，建立财政支出绩效评价指标体系与评价机制。财政支出绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的中心环节。设计一套科学、合理的指标体系，需要兼顾局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、直接利益与间接利益，既通用可比、简单适用，又易于操作。为此，可以按照部门、项目、环节分别建立绩效评价指标。部门评价指标用来衡量部门事业发展取得的业绩，可以和部门负责人政绩考核结合起来；项目评价指标是按照分类的原则对不同财政支出的使用效果进行评价；环节评价指标是衡量财政支出运动过程中存库、分配、购买、投资、支付等各环节的绩效水平。建立科学、合理的绩效评价机制，是充分利用绩效评价指标体系、有效开展绩效评价活动的前提。所以，应建立各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机制。部门自我评价是各部门对年初设定目标与实现情况的对比评价，并做出具体分析和说明；财政综合评价是财政部门对重点预算资金的绩效进行重点评价，对所有财政资金的绩效状况做出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查，以保障各项计划目标及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算分配工作；绩效审计是审计部门针对一些使用大量财政资金的部门和领域进行的专项审计，并提出相应的处理建议；社会评价是社会民众或媒体针对社会普遍关注、群众反映强烈的事件进行举报、采访或揭露，以改善财政支出绩效的整体状况。（五）逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络和数据库。财政支出绩效评价活动的开展，离不开一定规模与容量的数据库，需要针对各类支出项目的投入、效益与影响，进行必要的横向与纵向比较，保证绩效评价工作的持续、高效开展。分不同行业、类型的财政支出项目，将有关的信息或资料作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大评价信息的收集范围，推动数据采集进入标准化工作阶段。充分利用现代化的信息技术，建立有效的绩效评价信息收集网络，确保数据信息采集的有效开展。克服制度障碍，在不危害国家安全的前提下实现信息公开、共享；大力推进政府与企业信息化进程，建设完备的财政管理信息系统，提高信息采集的效率性与安全性；发动社会力量，开展数据处理软件的设计与开发，以提高数据处理的效率。三、推进我国财政支出绩效评价改革的对策针对我国财政支出绩效评价工作存在的问题，结合国外发展经验，建立我国财政支出绩效评价体系，应从以下几个方面着手实施。（一）划分评价层次。根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可将财政支出绩效评价工作分四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门（单位）财政支出的重要方面之一，而且项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大。因此，对财政支出项目开展绩效评价，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础，单位作为财政部门预算管理的基层单位，其支出效益直接反映为财政支出的总体效益。因此是财政部门预算管理的重要内容之一。部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门，评价对象是各政府部门（使用财政经费的一级预算单位）的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础，是财政部门预算管理的重要内容之一。财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价对象具有整体性，其范围可以是整个国家的财政支出，也可以是某一区域内的财政支出。（二）建立评价制度。财政支出绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用都必须遵循一定的制度规范。首先，建立我国财政支出绩效评价体系的基础是要制定《财政支出绩效评价办法》、《财政支出绩效评价方法选择及工作程序》、《财政支出绩效评价指标设置及标准选择》、《财政支出绩效评价结果应用》等一系列统一的制度规范，明确全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。其次，要在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。财政资金总是处于不断运动中，在收缴环节，采取集中收缴方式明显要比分期收缴具有更高的效率；在库存环节，开展有效的现金管理可以提高资金效益与加强财政控制；在分配环节，预算目标数量化、分类细化有助于对财政支出进行监督和评价，还可清晰地衡量预算分配环节的成本与效益；在购买环节，实行政府采购制度可以取得分期采购方式下不可能取得的规模效益；在支付环节，采取电子化的集中式直接支付方法，是提高财政资金绩效的有效途径。因此，财政支出各环节上都存在绩效问题，应在财政资金运行各环节都建立财政支出绩效评价制度。最后，做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，从多方面强化和推进对财政支出绩效的评价。（三）完善评价体系。根据我国的实际情况，财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。我国财政支出绩效评价指标体系设置的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并根据指标性质不同，将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。（四）制定评价标准。财政支出绩效评价标准指以一定量的有效样本为基础，测算出的标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准。定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准；按照时效性可分为当期标准和历史标准；按照标准形成的方法可分为测算标准和经验标准；按照区域可分为国际标准和国内标准。此外，还可分为政府标准、社会公众标准及民间机构标准等。财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度，标准的正确选择对财政支出绩效评价结果具有较大影响，评价标准的制定既是财政支出绩效评价体系建立的主要环节，也是财政支出绩效评价具体工作所面临的一个重要工作步骤。通过对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，选取恰当的评价标准值。。评价标准值应以财政支出性质、类别为基础，按照不同地区、行业、项目规模，采用历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据后，可在条件成熟时研究建立绩效评价标准数据库。标准会随着经济发展和客观环境的变化不断变化。因此，如何建立和维护更新标准库也是一项非常重要的工作。为提高有关评价标准的权威性，财政部门及有关部门可效仿企业绩效评价，定期发布有关评价标准。（五）创新评价方法。良好的财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系的重要组成部分，对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前理论界提出了成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中，比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已被《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》所采纳，应用到实践中。在市场经济条件下的公共财政体制框架中，社会效益评价是财政支出绩效评价的重点内容，而现有评价方法中，能简便、精准地评价财政支出社会效益，满足财政支出绩效评价工作实际需要的方法还有待于进一步研究。今后，在财政支出绩效评价方法研究上，要着眼于增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性和社会参与性，深入研究公众评判法等适用于社会效益评价的基本方法，按照民主、科学、简便、精准的原则创新绩效评价方法。（六）规范评价流程。财政支出效益评价应由国家统一规定评价应遵循的原则，确定评价的重点，明确评价采取的方法，规范评价的基本流程。坚持定性和定量评价、事前与事后评价、定期和经常性评价、当前与长远评价、自我与外部评价相结合，形成评价工作制度。可以设计评价工作的基本程序为：制定工作计划，确定评价对象，下发评价通知书；组织专业小组，聘请专家，成立评价工作组；制定评价方案，选定评价指标，确定评价方法和评价标准；下达评价通知；督促部门自评，收集、核实数据并实施评价；形成评价报告，做好评价总结；经本级财政部门审核后，予以备案。（七）设立评价机构。财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体，为改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎涣散、缺乏独立性和权威性的状况，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时，在各政府部门设立专门的绩效评价机构，按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，必须赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。
多年来，我国地方财政普遍面临的一个老大难问题是：地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需求。为缓解这种矛盾，各级立法部门、行政部门及理论部门就如何增加地方财力的问题进行过许多有益的探讨与实践，但有限的收入增长始终难以满足巨大的资金需求，财政困难依旧，甚至有增无减。它表明，对于问题的解决而言，上述思路的能量是有限的。笔者认为，财政收入作为对政府提供公共商品所付财政成本的补偿，与财政支出有着本质的内在联系。二者互为因果，而且，从最基本的意义上讲，财政收入是以财政支出为基本前提的。因此，认真研究地方财政支出是促进地方财政状况改善的更有效的手段。 一 自体制改革以来，地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础，为我国地方经济发展作出了重大贡献。但是，伴随着改革进程的深化，地方财政支出领域中存在的问题也日趋明显，财政支出结构也亟待优化。这主要可以通过以下四个方面的矛盾加以剖析： 1.支出总量高速增长与财政支出结构失衡的矛盾 自实施“分灶吃饭”的财政体制以来，地方财政支出在整个财政支出中的份额不断提高。1983年，预算内支出、预算外支出中中央和地方所占份额分别为％、％；％、％。到1995年，上述指标分别变为％、％；％、％。（注：从1993年起，预算外收支中不含国有企业和主管部门收支。但是，这一变化并不影响中央和地方财政支出的总格局，相反，这更清楚地表明了中央和地方实际使用预算外资金的情况，即地方是主角，中央是配角。）它表明，地方财政支出已占整个财政支出的三分之二左右，具有举足轻重的地位，实际上已形成“大地方、小中央”的格局。十余年来，地方财政支出迅猛增长，其增幅远远超过同期财政收入的增幅。1986年～1992年同口径比较，地方收支的年均增长速度分别为％和％；从绝对量上看，1996 年的财政支出是1985 年的倍。然而，在地方财政支出总量大幅增长的同进， 财政资金所产生的效用并没有同步增长，且财政支出结构失衡，其基本表现是： 一是地方经常性财政支出在整个地方财政支出中所占的比重及增长速度均高于建设性支出所占的比重及增长速度，从而使地方财政具有明显的“吃饭”型财政特征。1992年～1996年地方本级财政支出的情况显示，地方财政建设性支出从未达到过本级财政支出的30％。这种状况似乎表明政府正逐步退出私人商品领域，但问题在于，我国财政建设性支出中绝大部分项目均属市场经济下政府应有所作为的领域。因此，这在一定程度上表明了我国整个地方财政支出结构的不合理。 二是地方财政的经常性支出中， 行政经费日益膨胀。 1992 年、 1994年和1996年，全国地方财政支出中行政管理费、公检法支出之和分别为亿元、亿元和亿元，其占当年地方财政经常性支出的比重分别为％、％和％。行政经费的膨胀， 大量挤占了急需的地方公共支出项目，表明我国公共劳务提供的成本过高。 三是在各单项支出中，人头经费远远超过公用经费。以1994年为例，我国文教卫生事业支出、教育事业费支出、行政管理费类支出中人头经费均在80％左右。（注：人头经费包括工资、补助工资、职工福利费、离退休人员费用、人民助学金和主要副食品价格补贴。公用经费包括公务费、设备购置费、修缮费、业务费、其他费用和差额补助。）尤其是工资改革后，人头经费在大部分支出项目中更是占据绝对主导地位。这进一步扩大了行政经费在整个地方财政支出中的份额，因此，支出总量的扩大，不仅未能优化地方财政支出结构，相反还导致了更为明显的不平衡与不合理。 2.越背越重的赤字“包袱”与日益增长的事业发展需要的矛盾 受诸多因素的影响，当前地方财政赤字“包袱”越背越重，资金调度空前困难，部分地方财政不能按期发放工资，不能及时足额报销差旅费、医药费，上级财政拨付的专款因被挪用而常常不能及时到位。因此，部分地方财政成为实实在在的“吃饭”财政，少数地方连“吃饭”财政都难以维持。资料表明，从1986年开始，预算内财政收支中，地方财政几乎年年出现为数不小的财政赤字。此点在少数民族地区表现得尤为突出。在赤字额呈现扩大趋势的同时，赤字面也呈扩大趋势，使地方财政支出仅限于保工资和办公经费，而且这种“双保”又限于低水平，地方财政实际上是以欠帐“包袱”的加重来换取赤字的减少。而这种状况必然影响“九五”乃至更长时期地方财政收支平衡基础的稳固，也必然与日益增长的事业发展需要产生矛盾，从而使农业的“基础”地位，教育的“根本”地位，计划生育的“国策”地位，公检法的“重点”地位，无法从财政上得到保证，也使得缓解地方财政支出结构不合理的状况变得极为困难。 3.预算内收入短缺与非规范性财政活动大量进行的矛盾 统计资料显示的地方财政收支情况几乎是年年赤字，这表明预算内收入短缺，无法满足正常的财政资金需要。但与此同时，有目共睹的事实是，由财政供给资金的单位，无论发达地区还是不发达地区，干部和职工的生活条件却越来越上档次、上台阶。这显然是一种奇怪的不对称现象。其直接原因在于预算外资金的大量存在及非规范性创收活动的“合法化”。它起码带来如下三个后果：其一，预算内收入难以随着经济增长而增加；其二，为非规范性财政活动的进行提供可能；其三，预算外收入成为地方财政平衡的“蓄水池”，有关机构与部门难以获得地方财政收支情况及其它真实信息。正因为如此，我们基本上只能从预算外收入这个侧面来考查预算内收入短缺而非规范性财政活动大量进行的直接原因。 从全国来看， 同口径比较， 1992 年全国地方预算外收入总额是1984年的倍，年均增长速度为％，而同期地方预算内收入年均增长速度只有％。1996年，地方预算外收入较之1993年的增幅更是高达％。从积极的方面看，预算外资金的增长和政府对这部分资金流向的控制，对各级政府综合平衡社会财力，补充国家预算资金的不足，支持城市基础设施建设，促进各项事业的发展，都取得了一定的社会效益和经济效益。但是也正是这部分资金的相当一部分被用于单位办公条件（包括办公楼和办公设施）的改善，交通、通讯工具的便捷，职工福利（包括职工住宅、补贴、津贴）等额外消费的增加，而这些支出基本上是个人、集团消费方面的非建设性支出。它进一步使整个地方财政支出结构出现“一头沉”的不合理局面。 4.不同地区之间以及同一地区不同级次之间支出水平、支出结构失衡的矛盾 当前，我国经济发达程度不同的地区，人均财政支出水平极为悬殊。从收入来看，1996年青海省人均财政收入不到广东的2％； 从支出来看，排序最末的贵州省，人均财政支出仅为上海的％。 此种情况直接导致不同地区财政支出结构的差异。例如，仅从财政经费占支出的份额来看，1996年上海、北京、天津行政管理费占当年财政支出的比重分别为％、％、％，而青海、贵州、西藏分别为 ％、％、％。因此，在经济发达地区，财政除满足政权建设和一般支出需要外，还有财力进行建设性支出，而不发达地区，其财政支出主要用于保工资和最低水平的公务支出。这种差别除导致地区之间财政支出结构的失衡外，还进一步拉大了地区之间的差距。上述现象在同一地区的不同级次之间也同样存在，它使得中央和地方出台的统一的支出标准在同一地区的不同级次出现较大差异，从而带来地区内部不同级次之间的支出水平、支出结构的失衡事物都是相互联系的，任何一种现象的出现，都可以从某种或某几种现象上找到原因。当前地方财政支出结构存在的诸多问题，离不开以下一些深层次的原因： 第一，在市场经济下，政府和市场的分工应十分明确，即市场能做且做得好的应尽量交给市场去做，只有市场做不好或不能做的才应由政府去做。但由于我国目前正处于经济的转轨变型期，政府、市场、企业的分工尚未相应转轨，因而在相当的程度上造成了当前财政支出的不合理和财政困难。例如，单纯从我国当前吃“皇粮”者众多，且增长过猛，从而导致财政支出大幅增长的情况就可以说明，当前的财政支出结构与我国的改革尚未触及计划经济时期建立起来的大政府行政机构这一历史“遗产”相关。 第二，由于历史、地缘、政策及其他主客观原因，我国不同地域的经济发展极不平衡，且这种不平衡是多方面的，包括经济、社会发展指标的总量、人均占有量、城乡人民的实际收入和生活水平等等。以农民人均纯收入为例，沿海部分发达地区相当于低收入地区的15倍以上；以省份为例，1996年，贵州人均GDP与上海相差26倍。不仅如此， 在同一省区内部，也存在较为明显的地区差距，例如，1992年广东最富的珠海市与最穷的河源市，人无GDP相差倍。 而地方财政状况作为一个地区经济水平的综合反映，本身就是地区经济发展的一面镜子。财政收不抵支、财政巨额赤字、中央财政补助比重高，很大程度上即是地区经济发展落后的基本表现形式。而地区之间财政收支水平悬殊，财政收支状况迥异，则是地区经济发展不平衡的基本反映。 第三，财政体制作为划分中央和地方分配关系的制度，是处理中央和地方关系的基本法律规范。但自经济体制改革以来，我国大部分年份实行的是五花八门的财政包干制，即使是1994年开始实行的分税制，实行操作中也沿袭包干制下的陈旧做法，有其名而无其实。由于中央和地方的分配关系未能从法律上规范，因此地方各级的分配关系也不可能规范，在各级财政普遍困难的情况下，财政支出地区结构的优化亦难以有效进行。 第四，市场经济的发展，引致对地方性公共商品的需求增大。公共支出在不同的国家，不同的经济发展阶段，具有不同的范围项目与规模。其一般发展规律是：范围、项目由少到多，规模则由小到大。我国目前尚处于经济体制的转型期，在这个特殊时期里，伴随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，客观上要求提供越来越多的带有明显地域性的公共商品，但是现行中央和地方的分配制度不能适应这种客观要求。在有限的财政收入无法满足巨大的财政需求，而“创收”制度合法化的情况下，各种税外收费、摊派、罚款、赞助、集资等非规范性的收入形式大量衍生且鱼目混珠，从而导致大量非规范性财政活动的进行。 三 显然，目前地方财政收支状况及地方财政面临的困难，不是或主要不是财政本身的原因造成的，它是我国历史的、政治的、经济的诸多因素综合作用在财政上的反映。因此，缓解地方财政困难，改善地方财政收支状况，也是一项复杂的社会大工程，具有长期性、艰巨性和复杂性。为使短期内收到较好的效果，当前，必须从财政内外部着手，改造现有环境，并重点作好以下几个方面的工作。 1.对政府作用进行正确定位，降低公共商品的供给成本 在市场经济条件下，由于政府与市场分工的基本思路与原体制截然不同，因此，列入地方财政支出的事项大多属于满足地方公共需要的层次，即主要为社会提供难以按市场原则提供的地方性公共商品。公共商品的提供需要成本，但不能带来任何直接收益，这在客观上需要政府通过必要的技术装置使公共商品的享用者为之付费。从这个意义上看，地方财政收入是公民为消费地方公共商品而付出的价格或费用。而从公共需要的决定到公共商品提供出来，中间还需要经过许多环节，需要政府设立相应的科层组织。而且，在公民付费一定的情况下，政府设立的科层组织越庞大，公共商品的供给成本越高，公共商品的供给数量越少，质量越差。因此，随着改革的深入，我国应切切实实地按照市场经济原则的要求转换地方政府职能，对地方政府作用领域进行正确定位，借第七次机构改革的东风，下大力撤消不适应市场经济发展的机构；因岗设人，降低公共商品的供给成本。 2.配合市场化改革进程，认真清理财政供给范围及供给成本 随着市场化改革进程的加快，许多原来的差额预算单位已变为或逐渐变为独立核算的经济实体；许多原统由财政供给资金的单位无偿供给的商品与劳务已变为有偿供给，并逐渐由低价位供给改为高价位供给，而且，许多单位的收入已进入相对稳定阶段，如自1997年起，大中专院校招生全面并轨，所有通过入学考试的学生都必须交费上学，学费收入已成为此类事业单位的固定收入。因此，在向市场经济的转轨变型中，应十分注意配合市场化的改革进程，适时清理财政供给范围，对已经或已具备条件按市场化原则提供商品和劳务的单位不再由财政供给资金。同时，重新调整财政供给标准，对提供纯公共商品的单位，应足额供应资金，同时采取措施防止经费的过快增长；对提供混合商品、有一定收入来源的单位，则可分别具体情况采用定额或定项补助的办法核拨经费，以使财政资金的使用真正限于公共需要的满足。 3.整顿分配秩序，建立规范化的地方财政收入体系 当前，非规范的、混乱的分配秩序是造成地方财政困难、财政支出结构不合理的最重要的原因，也是政府行为不规范的主要表现。因此，必须在规范政府行为的基础上，下大力气整顿分配秩序。首先，应将现行各种收费、基金中宜于采用税收形式的非规范收入纳入税收征收轨道；其次，应适应分税制改革，逐步下放税权，适当开征地方性税种，以使地方财政收入能随着地方公共商品需求增加而增长；第三，明确费权，并统一预算管理。费与税均属财政收入的必要形式，但二者之间存在着客观的界限：一般来说，涉及面较广，延续时间较长，收入用于一般性公共支出，而受益的地域性和边界性相对模糊者应用用税收形式；而涉及面较窄，延续时间较短，收入用于专项支出，则受益的地域性、边界性相对明确者可采用收费形式。因此，在确保税收收入占整个地方财政收入主体地位的同进，可通过制定收费决策程序及相应的决策制衡机制，明确各级地方政府，包括乡一级政府取得一定收入的权力。这不仅有助于地方公共收入体系的建立，而且，对于我国分配秩序的改善及财政收支状况的好转也是大有裨益的。 4.加强中央及省一级地方财政的财权和财力，完善转移支付制度。 在市场经济条件下，政府一般具有配置资源、平衡收入分配和稳定经济的三大职能，其中，后两个事关全局利益的职能主要应赋予中央政府，中央财政在宏观调控中也应居于主导地位。这是国民经济持续、协调发展的基本保证。而我国经济发展极不平衡，听任这种不平衡发展，既不利于维护国家的统一和稳定，也不利于经济的健康发展。因此，建立科学的转移支付制度具有十分重要的意义。一般来说，财政转移支付制度既包括上级政府对下级政府的支出转移，也包括下级政府对上级政府的收入让渡。这里，主要是指前者。由于我国的政权组织包括中央、省、市、县、乡5级，因此，要建立科学的财政转移制度， 其前提条件是加强中央和省一级支付的财权和财力，即应使中央财政收入在整个国家财政收入中、省级财政收入在整个地方财政收入中占有较高的比重。其最终目的是使中央财政和省一级地方财政能够以各种灵活多样的财政转移支付形式对其下级财政进行补助，以平衡不同地区的财政供给能力，缓解我国经济发展的不平衡并实现各级政府各自承担的基本职能。
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近年来财政收入虽然大幅增长，但由于中国转型期财政支付改革成本不断增加，支持经济发展的任务十分繁重，以及加强宏观调控的需要，因而伴随积极财政政策而来的公共风险也在加大，财政赤字和债务规模增长很快。 由此可见，积极财政政策已完成其历史使命，财政政策的调整、转型势在必行。 2、可行性 稳健财政政策的实施有它的可行性。表现在： （1）积极的财政政策实施带动了投资、信贷增长偏快，结构性的矛盾也越来越突出，由此引发的通货膨胀，势必影响到宏观经济的发展，如果继续实施这一政策，不仅不利于控制固定资产投资的过快增长，而且易于形成逆向调节；不仅不利于减缓通货膨胀的趋势，而且易于加剧投资与消费比例失调程度，加大经济健康运行的风险和阻力，对此，继续实施积极的财政政策已不合时宜，应当适时转向。 （2）从规避风险的迫切性看，也需要加快调整现行的财政政策。积极的财政政策实施，主要是通过政府大量发行国债进行基础建设投资而实现的，一方面使得经济的增长过份依赖于国债的发行，另一方面，也使得国债的规模越来越大，到目前为止，仅长期建设国债累计额就达到了9100亿元之巨，而且中央财政债务依存度偏高，经济中积累了大量的或有负债，增加了财政运行的压力。 （3）积极的财政政策实施，使得我国经济已基本上走出通货紧缩期，进入新一轮的上升期，经济自主增长的能力明显增强，社会上已有大量的资金在涌动，人们的投资意识在逐渐增强，足以缓和由于政府减少投资而带来的对经济的波动。 3、目标 财政政策作为政府宏观调控的一项重要手段，其目标的确定必须服务服从于国民经济宏观的总体要求。稳健的财政政策要服从服务于改革发展大局和中央宏观调控大局，宏观上既要防止通货膨胀苗头的继续扩大，又要防止通货紧缩趋势的重新出现；既要坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要对投资过热的行业降温，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。因此，稳健的财政政策必将有助于防止经济大起大落，控制通货膨胀．保持经济平稳增长。 4、主要内容 稳健财政政策的主要内容概括起来，就是四句话，十六个字：控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支。 （1）控制赤字，就是适当减少中央财政赤字，但又不明显缩小，松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头的继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求。 （2）推进改革，就是转变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式，按照既立足当前，又着眼长远的原则，在继续安排部分国债项目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定中央财政投资规模的基础上，适当调减国债项目资金规模，腾出更多财力，用于支持体制改革和制度创新，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平和相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，体现转变经济增长方式的要求。 （3）)调整结构，就是在对总量不做大的调整和压缩的基础上，进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，区别对待、有保有压、有促有控，对与经济有关的、直接用于一般竞争性领域等的“越位”投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，如需要加强的农业、就业和社会保障、环境和筹”和调整经济结构的要求。 （4）增收节支，一方面，在总体不增税负或略减税负的基础上，通过严格依法征税，堵塞各种漏洞，把该收的收上来，确保财政收入稳定增长。应收尽收本身就是宏观调控。另一方面，严格按预算控制支出特别是控制一般性支出的增长，在切实提高财政资金的使用效益上花大力气，下大功夫，体现配合宏观调控和建立节约型社会的要求。 总之，根据我国国情和国内外经济形势的发展，从实际出发，中央确定了财政政策的取向，做出了实施稳健的财政政策以代替积极的财政政策，这是一种客观的、必然的、符合现实的科学选择。 三、展望 当前以及今后一段时期，是中国推动全面建设小康社会和构建和谐社会的重要阶段。“十一五”时期中国经济仍将处在高位运行态势。在这种情况下，不宜实施以扩张为主的积极财政政策。但经济结构性矛盾的解决，特别是加快农业、能源交通、教育科技、消费服务业、生态环境保护等领域的发展，还需要保持一定的财政政策力度，尤其是财政面临支持各项改革、支付改革成本的压力较大。因此，也不宜实施全面紧缩的财政政策。因而“十一五”时期特别是前期应继续实施稳健的财政政策。为了达到良好的效果，应用注意解决以下几个问题： 1、建立和完善农村社会保障制度、公共卫生体系、义务教育制度。 2、运用税收手段对企业科技创新、环保、循环经济等项目加大税收扶植力度；对资源浪费、环境污染、低层次重复建设等项目的企业进行重税。 3、放开针对限制民间资本进入的领域，积极鼓励民间资本进行高科技、环保、旅游等的投资。 4、及时推出物业税、加大地方政府的经济实用房的规模，切实控制房地产的投机，减轻居民的支出压力，稳定社会，提高其他领域的消费。 5、进一步推进农村税费改革和粮食流通体制改革，完善粮食直接补贴政策，稳定粮食最低收购政策、坚决控制农业生产资料价格的上涨，继续提高农民的收入水平。 6、转变城市居民就业观念、通过培训、发展第三产业、继续引导民资、吸引外资投资实业，努力降低失业人口率，创造和谐的社会生活环境。 参考文献 1、刘海涛，冯海燕.积极到稳健财政策的转型分析.中国林业企业，2005，72（5）：37－39 2、金人庆.关于财政政策的几个问题.维普资讯http// ，2－12 3、苏明，陈少强.中国当前的财政政策及趋势.上海经济研究，2005，9：15－20 4、曹紫辉.当前我国财政政策的取向及实施的相应措施.集团经济研究，2005，177：98 5．陈爱东. 制度变迁中的我国财政政策效应分析及对稳健性财政政策的建议.重庆工商大学学报（社会科学版），2005，22（4）：37－4
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近年来，各地出现政府财政规模膨胀与公共产品供给不足并存的怪现象，因此“政府的钱是如何花的？”已成为全社会关注的焦点。“地方财政支出运行现状的调查与分析课题组”于2008年8月至2009年3月间，在北京市人大常委会财经委的协助下，以北京地区市区（县）两级政府为样本，走访了市财政局、市审计局，东城、西城、海淀、平谷等区县的人大和部分区县的财政、审计、监察部门，并对十余名行政事业单位的财会人员进行了访问调查，结合研究外省市相关文献资料，总结出目前政府财政支出的四大顽症。顽症一：过度公务消费已成集体性活动调查显示，公款吃喝、公费旅游、建造高档楼堂馆所等巨大的公务消费已成为了政府的一种惯常的集体性活动。表征一，既得利益者对制度约束抵制或变相抵制。如出国考察在各行政事业单位基本上演变成为一种福利待遇，当财政部门要求削减出国考察经费时，便遇到了一定程度的阻力。公车改革的阻力最大，甚至出现了改革后财政投入更多而不得不叫停的情形。虽然各地具体改革方案不尽相同，却具备同一个特征，即被改革的对象是主持改革的政策制定者和执行者。改革失败的原因在于： 改革政策过多的考虑了如何补偿既得利益者的损失， 而忽视了现行制度和“改革”结果给公共财政和纳税人造成的损失和伤害。表征二， 对权力部门的约束无力。通常有能力建造高档楼堂馆所的都是政府、财政、税务、法院等权力部门。比如某地方财政局严重超标的办公大楼项目经过了当地发改委、规划局等四、五个政府部门正式审批。当地纪检监督部门分析，“因为财政局是一个权力单位”，相关部门都有“ 碍于面子、没有坚持原则的问题”，从而形成了财政局怎么报就怎么批的状况。对于地方政府职能部门的约束尚且如此，可想而知， 对党政“一、二把手”的约束自然更是无能为力。表征三， 由于现有制度的漏洞与不合理。行政事业单位常常出现“为了花钱，而花钱”的情形。如某部门研究室的科研项目延期一年，但项目资金的使用期限并没能延长。那么根据制度要求，必须按原来的期限把钱突击花光，花不完只好安排境内外公费考察。类似的情况屡见不鲜，一些单位集体公款吃喝的起因，往往也是为了要把钱花掉。表征四，公共财政观念的普遍缺乏。朋友聚会抢着买单，最后一位站出来说：“我来付，单位能报销。”于是大家欣然接受，甚至达成共识：能花公家的钱就不花个人的钱,“他人的便宜不能占，公家的便宜不占白不占”。当公共部门、兄弟单位、上下级之间，彼此用公款热情招待成为一种时尚；当节假日前提醒下属 “别忘了表示表示”成为一种常态；当上级部门到下属单位，管吃管住管游山玩水成为一种习惯；当不同省份的同一系统单位间礼尚往来，互通有无，过度的公务消费就形成了一种集体性活动，加之“法不责众”和“从众心理”，公务消费问题难以治理。顽症二：年底突击花钱，愈演愈烈每年四季度， 各大商场、图书大厦的“团购卡”处于“热销”状态，前来购买的预算单位络绎不绝。这只是“年底突击花钱”的表现形式之一。“年底突击花钱”的弊端是显而易见的，它不利于财政资金的合理利用、造成浪费， 影响财政支出预期效果的实现。近年来，“年底突击花钱”呈现出愈演愈烈的趋势。虽然，不同地区不同预算单位“年底突击花钱”的情形不尽相同，在财政资金流量不大的基层地方政府，这类问题也不太明显。但凡是急于在年底前将钱花完的“ 预算单位”莫不是一样的初衷：担心结余款若被“清零”，来年财政拨款数额可能会受影响。造成这样的操作结果，主要是预算的编制和执行中的几种情况引起的：第一种情况， 预算单位的预算编制不实。在项目预算编制过程中，预算单位打出了太多富余，财政款拨下来后一时又安排不出去，只好年底突击花钱。此类虚报预算的心理很容易分析，不是担心未来不确定因素多、无法预测，必须留有余地；就是为了弥补公用经费不足；或者干脆是受利益趋动，财政资金多多益善、不要白不要。第二种情况，预算单位前期执行缓慢。预算执行“前松后紧”是一种比较常见的现象。或是计划做的较粗、前期工作抓的不紧；或是担心钱不够，前期不敢花；也有一些是客观因素，如因政府采购时间较长使财务支出时间后移；部分项目因为相关手续一时没能办全，使开工时间后移从而造成财务支出后移；因工程项目的检查验收周期，或一些修缮项目（如院校的学生宿舍）只能在假期开工等自身特殊性问题导致的后移等。第三种情况，部分财政资金拨付的时间较迟并且数额不确定。就预算单位而言，下半年还能从财政部门“要到”多少钱或者财政部门还能追加多少资金是一个未知数，有时部分财政资金拨付下来很晚（如十一、二月份才到位），从而致使年底突击花钱成为必然之举。顽症三：重分配轻效益，财政支出效率低下近年来，随着财政收入的逐年增加，构建和谐社会目标的确立，政府向民生建设方面的财政投入呈快速增长之势，与此同时，各级政府财政支出效率低下的问题凸显出来，主要表现在拨款缓慢、资金闲置、设备闲置、重复建设、重复拨款、财政投入的效益不高或者效果不明显等方面。从财政资金配置效率层面来看，决策失误是导致财政支出效率低下的主要原因。“形象工程”、“政绩工程”当中不乏劳民伤财、中看不中用的工程，大量财政资金配置项目因为缺乏科学论证和法定程序，造成重复建设、重复拨款，如2006年北京审计局抽查昌平等7个区县的专项补助金的管理和使用情况，发现6个区县有31个项目多头或重复申报， 涉及的补助资金达亿元。在基本建设投资方面，由于条块分割，许多预算单位除了能从本级政府获得财政资金，还可从上级行业主管部门获得二次分配。加上缺乏统一规划协调，以致经常出现“马路不断被开膛破肚”，就2006年4月14日至12月22日，北京永定路路段就先后被4个管线单位、分4次挖掘过。失误的决策不仅无法实现社会资源和公共资源的最优配置，还造成巨大的损失浪费。从财政资金使用效率层面来看，资金闲置、设备闲置、工程质量差等问题，导致政府往往不得不投入更多的财力以达到预期的目标， 财政宏观调控和社会调整功能大打折扣，公共产品相对“昂贵”。如2006年北京市审计局抽查20所医院亿元设备购置项目资金使用情况，当年购置设备支出仅为亿元，新购设备中仅有3所医院的设备全部投入了使用；2005年北京两级财政在房山、怀柔、门头沟、平谷、密云、延庆等6个区县共投资亿元建设了1350个村卫生服务站，第二年抽查中，因缺乏医护人员、运转经费不足、前期选址不合理、未建设必要的工作生活设施等原因，有112个未投入使用（占抽查量的33%）。许多政府投资项目前期工作不实，概预算很粗（甚至有的故意压低概预算以争取获得批准之后再追加）、招投标制度不健全、施工监理机制没有发挥应有作用，实际运作当中违法现象普遍，层层转包、偷工减料、赶工期等问题经常发生，如刚交付使用即漏洞百出的北京西客站就是实例。顽症四：屡审屡犯，法无威慑力目前我国预算执行方面的审计工作，不可谓力度不大。但在超预算支出、虚列支出、挪用、擅自改变资金用途、预算执行缓慢等审计内容上的“屡犯”，许多被审计单位仍然“有恃无恐”。调查中发现财政支出中存在一些特别现象，如“合法不合理”等值得关注。例如，为了改变预算执行缓慢的状况，北京市曾提出“时间过半任务过半”的要求，财政部门也出台了相关配套措施。但在实际的财政支出过程中，却出现了单纯追求执行率而忽视了财政资金使用效果的问题，甚至还出现了“为了合法而违法”的奇怪现象。如某单位虚列支出，将尚未开工的项目款提前打入对方帐户，然后再将款项打回来，以符合财政支出率方面的相关规定。为了解决“合法不合理” 的问题， 预算单位采取了一些“变通”做法，于是又出现了“合理不合法”的情况。如因长期未作调整的差旅费标准导致的住宿超标“常态”；“事出有因”或“情有可原”的擅自改变支出用途或将专项资金调剂或者挪作他用等等。在对审计部门的调查结果时还发现，科研项目的资金流向存在较为严重的问题。科研项目后期往往需要花费较大资金，为了不影响支付进度，目前“通常”的做法是先将项目资金提出来，用的时候再补上，从而造成帐面上显示的资金流向经常与实际使用情况不符。如将一笔资金通过购买商场购物卡等方式提出来，结项后通过支付印刷费、专家评审费、招待费（餐费）等费用又补了回去。利用项目资金购买日用消费品、甚至高档消费品的情况十分严重，有的项目餐费占比重较大，也有将项目资金“私分”的现象。一位承担社科研究项目的科研人员解释说，课题组成员不得提取劳务费的规定不切实际。现实中，项目负责人为了调动科研人员对申报项目和相关工作的积极性，一定要变相支付劳务费。同时，课题研究（尤其是社会科学）需要相关部门和人员的支持和配合，为了课题研究的可持续发展，餐费或招待费的发生是不可避免的，这也符合“人情社会”、“饮食文化”的国情。| 点评 |重在制度建设熊英形成地方政府财政支出四种顽症的现实原因很复杂，其中制度层面值得关注。目前的财经制度存在很多缺陷，如法律制度缺位、法律规范之间有冲突、法律规定脱离实际、配套制度不科学或不严谨等。比如，为满足依法增长教科文卫和农业等方面的法律条款（即“法定支出”的要求），必须将财政收入的一定比例投入相关领域。而每年财政收入增长多少年底才能知道，因此超收收入难以纳入预算管理。政府编制的财政收入计划定得过低，致使年底财政超收部分过多，从而大大增加了财政突击拨款的总量（北京市2007年财政收入计划增长13%，但实际增长）；在专项转移支付问题上，因其本身就具有不确定性的特点，资金量较大、拨付时间较晚，每年各级人大召开时间的差异性（下级人大先于上级人大召开），使得下级政府难以将上级拨付的专项资金纳入本级预算支出方案。监督“软化”和问责 “缺位”更为突出。调查显示：“缺乏责任追究”是“屡审屡犯”的重要原因之一。实践中，审计机关几乎不会动用法律赋予的“行政处罚权”，甚至连“处罚建议权”都难以启动。对尚未构成犯罪的个人行为，难追究责任，对单位行为的处罚更不易实现。缺乏“问责”的“监督”，“大事化小，小事化了”或虽写入审计结果报告，但最终“黑不提，白不提”，使得许多预算单位并不害怕被审出问题资金。已经花掉的财政资金（如违规发奖金），也是“泼出去的水”，一般难以追回。其次，是普遍存在的预算编制不科学。“高报”预算是财务人员的一种普遍心态，担心领导临时决定要做什么事，届时来不及做预算要不到钱。第三，在预算执行方面，或过失为之，或明知故犯。有的是为其生存发展所迫。如某中学多年没能给职工长工资，为了调动职工的积极性，将项目结余资金用来给职工发了奖金；有的是受利益趋动。如各级政府及其财政职能部门拥有财政资金支配权，同时又是一级预算单位，因此在财政资金分配上容易向本单位倾斜，并能够得到其他相关权力部门的“照顾”。在针对预算单位财会人员设计的调查问卷当中有这样一道题：“当领导的指示与财经纪律不一致时，您将如何做？”几乎所有的答卷人都选择了这样的答案：“提醒领导注意，如果领导一再坚持，按领导指示做。”显然，这也是一种明知故犯。此外，决策者和执行者的传统做法、惯性思维以及陈旧的财政观念，也是不可忽视的成因。有些领导干部养成了“拍脑袋”做决策的习惯。领导“拍板”时通常没有“屡犯”的故意，经常还是在为百姓办实事、办好事。但是，由于忽视了决策程序和预算支出规则，其结果往往造成下属部门的行为违法。近年来预算改革进展很快，但一些单位仍然沿用预算制度改革前的做法，如某学校一直保持设立“校长基金”。一位资深审计人员接受调查时表示，现在的各预算单位负责人并非没有法律意识，只是其中许多人观念转变跟不上预算改革发展的形势。如目前绝大多数人都意识到不能设“小金库”，但是对于预算外资金应当纳入预算管理缺乏正确的认识。事业单位的领导普遍认为，“既然资金来源不是财政拨款而是单位‘创收’，就应当由本单位自由支配。”■
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我国地方政府支出与经济增长的关系2008年底以次贷危机为爆点的全球性经济衰退,对中国的经济发展形成了极大的冲击,为此中国政府重启了双积极的财政政策和货币政策,并出台了规模空前的政府投资和经济刺激计划。积极财政政策的实施其效果是不容怀疑的,中国经济迅速复苏,并表现出强劲的增长势头。但是,基于财政支出的内容依旧更多的属于外延式扩张,如集中于基础设施建设环节且主要流向国有经济主导部门,而较少的涉及福利保障、消费刺激和技术进步及结构调整上,故而也有不同的声音聚焦在财政政策的有效性与持续性上,更多的关注政府支出的增加能否有效的传导到私人投资和消费环节,从而在完成总量刺激的同时,实现增长方式的扭转和增长质量的改善。 财政政策的增长效应是如何实现与传导的,政府该如何借助于支出的规模和结构优化提高财政调节的效率并形成可持续的增长路径,围绕这一问题而展开的研究早已从“政府是否该干预经济”衍生到“政府如何干预经济”,财政支出变化对经济的影响分析也从理论争论和探讨发展到实证的检验和判别。并集中于不同体制、政策和发展条件下,财政政策有效性的度量。将之与现阶段的中国实际相结合,则更加凸显出其价值与意义。大量逆周期财政政策的实施确实有效的刺激了经济增长,但是积极财政政策的实施在保证增长的同时,能否有效的传导到私人消费和投资环节?经济刺激计划能够在一个长时期内发挥作用并对中国经济的繁荣提供长久动力吗?本文正是由此出发,从增长、投资和消费三个途径对我国地方政府支出的增长效应进行再检验,并考察地方政府行为的典型特征如何反映在效应的传递上,从而对财政政策的有效性和持续性给出经验的判定。 具体的,本文在第一、二章中对政府支出增长效应的相关研究和基础理论进行了梳理,并借助于AD-AS以及IS-LM分析框架,刻画了政府支出的变化对增长、投资、消费和就业等经济系统的各方面产生的冲击,进而形成了政府支出对经济增长的影响路径。此后,在此基础上,在第三章中对地方政府支出与经济增长的总量效应进行了实证测度,结果证实了地方政府财政调节的主体地位,这也为本文将研究对象集中在省际政府提供了依据,但是,地方政府支出的增长效应呈现出显著的时变特征,更重要的是,政府支出不同构成对经济的作用存在着明显的差异,政府生产性支出与政府投资的增加对经济的刺激作用更为突出,在当前以区域经济增长为核心的政府考核和绩效评价体系下,政府的投资饥渴和投资冲动、政府支出结构偏重于生产性支出和微观经济领域而忽视福利与公共品提供,就不难解释了,投资性支出的增加的确能产生更显著的增长成绩,结构矛盾正是源自于不同层级政府间激励机制的扭曲。 第四章则主要集中在政府支出与私人投资的关系研究上,脉冲响应分析的结果实际否定了财政支出对私人投资的长期有效性,虽然,在短期内,政府支出的增加确实能够促进私人投资的上升,但是,这样的关系随着时间的推移将发生逆转,长期内,并没有呈现出明显的挤入效应。同时,中央投资的增加也无法显著的影响到私人投资的变化上。这部分的说明了这样一个事实,经济刺激计划更多的属于对私人投资和民营经济的替代,积极财政政策的实施仅通过产生出直接的社会需求而促进增长,结合我国产业和部门经济的结构差异,或许,这形成了两种循环,国有经济主导的行业内部,政府支出与投资的增加形成了强烈的产业需求,并通过产业链传导,微弱的反映在传统的竞争性领域和民营经济行业中,也一定程度促进了私人投资的上升,但是,两个循环的相对独立、有限货币供给条件下稀缺性上升导致的资金成本增加,却会在更长的时期挤出私人投资,进而形成“热者更热”与“冷者愈冷”的现实。如果再考虑到地方政府的投资偏好及国有资本对传统和下游产业的介入,这种挤出将在更短时间内发生。积极财政政策的实施实际恶化了结构失衡的格局。 在将视野从投资转移到消费环节,政府支出的增加能否改善消费水平,积极财政政策的实施又能够对国内消费市场的扩大和消费驱动机制的形成提供帮助吗?我们在第五章中进行了分析。基于模型的灵活性,我们在构建区域消费的面板模型时,导入了度量政府行为特征的控制变量。并确实得到了显著的结果。政府支出相对规模的差异,即大政府与小政府模式,以及政府支出的约束强弱,显著影响着财政政策对消费的传导与效果。总体看来,大政府模式下,财政政策对居民消费的挤入效应更为突出,同时地方政府的生产性支出对居民消费存在挤出效应,而非生产性支出的作用则正好相反。因此非生产性支出与转移支付的增加,确实能够对消费起到积极的促进作用。 但是,这一切必须有赖于政府支出约束机制的建设与监督机制的完善。实证结果实际展现了这样一副情景,随着省际政府职能转变及政府边界的清晰化,政府将主要精力投向公共服务建设,一个小政府的财政模式似乎是更为高效,但如果不辅之于有效的监督与制约机制,预算外资金比重的上升,地方政府资金支配能力的自主性得到强化,政府收支体系的扭曲程度进一步加深,财政政策也许得到相反的结论：财政支出的增加反而抑制了消费的增长。 最后,在对地方政府支出的增长效应完成初步度量后,我们在第六章还从效率的角度对我国省际政府的财政调节智慧与政府支出相对效率进行了分析。结合当前地方政府行为特征和目标诉求,我们调整了衡量政府效率时往往偏重于公共服务职能与公共品提供的能力差异的研究方向,重构了政府支出的投入产出核算体系,将政府支出效率的衡量更多的集中于调控目标的实现。结果表明,我国地方政府的支出效率确实存在着较大的差异,且具有很大的改善空间。从这个角度将,将目光更多的集中在效率的改善,而非支出规模的调节上,是未来财政政策优化的重要方向。 同时,分区域的政府效率考察也揭示了我国东、中、西部政府效率差异确实存在明显的区域特征。特别的是,结果展示出中部地区存在一个持续的效率恶化过程。在此基础上,针对政府效率的变迁与影响进行了进一步的分析。结论证实了“小政府更具效率”的假说,但有趣的是,在西部地区,更大规模的政府支出及政府干预的进一步增强,似乎对经济增长及政府效率提高能够产生积极影响。不同的经济发展水平条件下,政府效率的改善存在截然不同的路径。 我也在做，这是网上找的，暂时只找到这一篇