引言：
为什么讨论农村人口迁移要涉及产权问题
本文提出讨论的主要观点，一是农村劳动力和人口的过剩，并非农业劳动生产率提高的结果，而是“人地关系高度紧张”的中国农业资源禀赋制约之下、小农经济“劳动替代资本投入”的必然结果；二是80年代以“就业最大化”为主要目标的劳动密集型的乡镇企业，90年代在不断向资本密集转化，不仅导致吸纳过剩劳动力下降和破产、失业率上升，而且失业者没有社会保障，这个现象背后起决定作用的制度诱因，恰恰是在产权制度改革后才逐渐形成“利润最大化”的企业目标。
农村剩余劳动力和过剩人口的大规模流动已经是不争的事实了。但对于农民们“应该”向何处转移的问题，目前还有很多争论。本文认为，无论是向现有大中城市转移的“异地转移论”，还是向乡镇企业转移的“就地转移论”，都有事实依据；也都不得不受制于具体的资源条件和制度环境。
城市吸纳过剩劳动力的主要障碍，在于其自身的隐蔽失业问题严重。国际劳工组织和中国劳动部1995年联合进行了“企业富余劳动力调查”，认为城镇各类企业的综合隐蔽失业率为18.8%，这一数值基本上等于各部门对城镇就业中隐蔽失业率估算的中间值或平均值。由于国有单位职工占城镇就业人口的2/3，而且其富裕人员长期以来约占企业员工总数的30%，据此可以认为城镇的隐蔽失业问题主要发生在国有企业。
其实，中国的城市工业从50年代创业起，就面临严重的失业问题，那时的解决办法就是“3个人的饭5个人吃”。后来国家工业化采取重工业优先战略，国营企业不断追求资本密集，客观上已经形成了资本排斥劳动的基础。中国的城市经济体制改革从一开始就受制于部门垄断资本，其与农村改革中允许农民占有土地产权的最大差别，在于从来没有承认劳动者有权分享剩余，更不能奢谈职工在企业中的财产权利。从近期的情况看，加大国有企业改革的力度所采取的办法恰恰是“5个人的饭3个人吃”，可以说是资本排斥劳动、异化于劳动的表现。另据国家计委对有效劳动时间的研究，隐蔽在国有企业内部的富裕人员约有3千万。这部分城市过剩劳动力正在改革中被排挤出来,参与劳动力市场的竞争。于是，由于国有企业改革使历来就存在的隐蔽失业显化，城市吸纳农村剩余劳动力的市场空间必将缩小。据推算，1992年在城镇打工的农村民工为3575万人,1993年为3865.5万,1994年4139.9万,1995年减为3566万。(资料来源：《经济绿皮书》，1992-1996)。样本数据表明：目前已经转移到非农产业的劳动力当中有80.2%滞留在县以下（50%仍在乡村、14.2%在集镇、15.3%在县城），只有19.8%进入地级以上的城市。
这些分析表明：农村过剩劳动力看来不得不以就地转移为主。
人们看到：80年代中期以来农村剩余劳动力以乡镇企业就业为主，90年代中期才开始出现成规模的异地转移。到1997年底统计，尽管中国的城市化率仍然只有约30%，但农村的乡镇企业已经发展到2千万家，吸纳农村劳动力非农就业已经达到约1.3亿，县以下农村建制镇也已经发展到1.8万个。而且，与1950-80’s的计划经济时期国家主导的城市工业化相比，农村这个大规模的工业化和劳动力就地转移进程，几乎没有政府的投入和特殊政策的支持，因此其制度成本相对较低。
然而，就地转移也有值得讨论的问题：
一方面近年来乡镇企业增长幅度不断下滑，从90年代初期年均增长42%下降到1996年的21%和1997年的18%。吸纳农村劳动力的能力从80年代每年1千多万、90年代初7-8百万，不断下降到1997年的4百万，随之出现乡镇企业亏损面增加、关停（倒闭）企业1995年以来年均增加66%、职工失业人数加大；类似于城市企业资本排斥劳动的改革可能成为主要趋势。
另一方面，已经实现的就地转移中更值得研究的问题还在于：农村1.3亿过剩劳动力的乡镇企业就业，并没有带动其本来应该带动的2-3亿农业过剩人口的城市化，亦即，没有明显促进过剩农业人口随劳动力的就地转移而向农村小城镇迁移。如果农村产业结构和就业结构的高度化，并不带来人口结构的高度化，也就不能有效地缓解中国“人地关系高度紧张”的基本国情矛盾，农业因此也不能实现可持续发展。
一般而言，农民通过80年代初推行的家庭联产承包责任制所得到的权利有两个：第一是集体土地的“使用权”，亦即把土地作为村户两级共有财产、两级都只有“残缺产权”；此后发展起来的以集体所有为主的乡镇企业，也有类似的“残缺产权”特征。第二是农民的人身自由权，亦即农民对人力资本的“完全产权”。因此，在90年代中期以前的产权制度条件下，土地和乡镇企业资产的流动性都很差。农民唯一可自由支配的生产力要素，就是完全归他自己所有的劳动力。于是，农村劳动力的自发转移就是必然的，因为只有这个要素率先实现了市场化。
然而市场化改革并不是“千金方”。本文认为，近期在全面推进市场化的宏观环境之下，针对农村土地和乡镇企业“产权残缺”而进行的改革很可能是一柄“双刃剑”：乡镇企业脱离农村社区的改革，要求这些中小企业必须跨越资本密集的高门槛，否则在市场经济条件下的规模竞争中“离土离乡就破产”；而农民进城要交出其作为基本社会保障的土地和作为社区成员占有的集体资产使用权和收益分配权，意味着“离土离乡就破财”。有鉴于此，对农村人口迁移起主要制约作用的，仍然是农村资产，主要是土地和乡镇企业的产权怎样在改革中落实到人，以及如何交易转让的问题。
正文：
一、从农业和农村经济的角度看：
在农业资源紧约束条件制约之下，
小农经济必然形成人口过剩
基本国情矛盾──人地关系的高度紧张
上下5千年的中国历史上，农业长期占有重要地位。由于几千年来农业生产技术发达，在土地资源被高度开发的同时，也客观上支撑了中国人口的高速增长。自明朝(1303年)中国人口突破6000万。到1840年的鸦片战争，中国人口已达4.2亿。其后数百年人口数量居世界第一，因此形成了中国最基本的国情矛盾──人地关系的高度紧张。
从中国历代人口与耕地变化表中可以清楚看出，人均耕地面积由盛唐时期的17.8亩不断下降到1949年的2.7亩,下降了7倍。
（资料来源: 1840年前数据转引自郭庆:《现代化中的农村剩余劳动力转移》.中国社会科学出版社,1993,P43; 1840年后数据引自吴慧:《中国历代粮食亩产研究》.农业出版社,1985,P195。）
新中国成立后虽然也大面积垦荒造田，曾经使耕地面积有所增加；但在人口政策失误而且人口基数过大的作用下，已经不可能从根本上扭转人均耕地面积不断下降的趋势了。
（资料来源:根据《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》计算。）
2、耕地资源的横向比较
我国虽然国土面积略大于美国，但属于人均耕地资源最少的国家之一。横向比较只相当于世界平均水平的33%，美国的11.2%，巴西的24.5%；即使与同样属于人口大国的印度相比，也仅相当于印度的42.2%。
（资料来源:《中国统计年鉴1994》P735-736）
据国家土地局调查，1990-94年平均每年减少耕地面积940万亩，约相当于每年新增的耕地。而可开发利用的后备耕地资源只有约10.6亿亩；其中可开发成耕地的仅为1.94亿亩。有研究认为中国土地承载的人口极限为15亿。而另据人口学界的研究，中国人口到2030年达16～18亿时才可能停止增长。因此,人地关系高度紧张将一直是中国的基本国情矛盾。
3、小农经济条件下人口过剩危机的必然性
在基本国情矛盾制约下，形成了中国传统农业社会中的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的制度，使农村人口增长的同时农地规模越来越小，土地不断析分细化。
中国的小农经济有一个重要特征：资本的平均利润和地租都不会表现为投入劳动在土地上经营的界限,只有在他支付实际消耗的物化成本之后，相对于满足基本生存需求所实际得到的剩余，才是绝对的界限。这使得在小农经济条件下，农民习惯以大量不计报酬的家庭劳动投入替代资本投入，在维持了中国农业土地生产率不断提高的同时并不计算人口增加的成本。因此，我们这个传统的农业国家所固有的人口与耕地的矛盾，必然带来人口过剩危机。
4、中国农业的特点：土地生产率高、劳动生产率低
人多地少的国情矛盾和土地占有无限析分的财产制度，使劳动生产率不断下降。
如果耕地的扩大和生产技术的改进引起的粮食产量的增长速度，低于人口的增长速度，就必然导致劳动生产率下降。我国农业史上，战国中晚期的粮食亩产量已达216斤，唐时达到334斤；到清代中叶粮食亩产为367斤。本世纪30年代的中国农业的粮食单产，实际上比当时已经现代化的美国农业高得多。然而另一方面，早在战国中晚期我国每个劳力产粮已经达到3318斤，唐时为历史最高水平,每个劳力年产粮食4524斤。自唐以来农业劳动生产率不断下降：明代保持在4027斤水平上；清代每一劳力生产粮食降为2262斤，而到1949年就只有1150斤，比唐时减少3374斤；减少的比例是74%。
1949年建国后全国范围推行了按照人口平均分配土地的改革，客观上强化了农户占有小块土地、自给自足的小农经济，几千年沿袭下来的家庭分工结构和传统农业内部结构也几乎没有改变。50年代的农村集体化也并未改变小农经济的基本特征：劳动的目的不是提高农产品的商品率以追求利润最大化，而是为满足自己的消费需求。因此在小块土地上不计代价地大量投入劳动。可以认为，几千年农业史沿续下来的土地生产率高,劳动生产率低的总格局并未随上层建筑而改变。
表1.4 1949-1993年我国土地生产率和劳动生产率变动情况
年份 1952 1957 1965 1970 1978 1985 1990 1993
农业劳动力(亿人) 1.73 1.92 2.25 2.78 2.85 3.04 3.33 3.33
粮食亩产(公斤/亩) 115 139 144 190 274 343 406 427
亩均农业产值指数 100 120 196 － 217 357 456 468
劳均产粮(公斤) 957 1030 877 873 1076 1256 1349 1378
劳均净产值指数 100 110 92.1 89.8 103 164 210 214
（资料来源: 1. 农业部计划司编:《中国农村经济统计大全.1949-1986》农业出版社.1989.P14-15；2. 《中国统计年鉴1994》P329、342、345、358；3. 《中国农村统计年鉴1992》P122；4. 《中国统计年鉴1992》P55；5. 吴慧:《中国历代粮食亩产研究》,农业出版社,P220）
表1.4是1952年以来以亩均粮食产量和亩均农业产值指数衡量的土地生产率、以农业劳动者劳均产粮和劳均净产值指数衡量的劳动生产率的变动情况。1978年与1952年相比，粮食亩产提高了1.38倍，以亩均耕地农业产值指数衡量的土地生产率提高了1.17倍,而以劳均产粮衡量的劳动生产率仅提高了0.12倍,以劳均净值指数衡量的劳动生产率仅增长了3%。有关研究表明，农业集体化时期的农业生产长期徘徊，劳动生产率有所下降，劳均产粮1970年低于1952年,劳均净产值直到1978年才开始超过1952年的水平。改革开放以来，随着大量劳动力转向非农产业，农业劳动生产率才有提高。
综上所述可以认为：
在传统农业社会中农村剩余劳动力和过剩人口的增加，产生于人地关系高度紧张制约下的小农平均占有土地的制度作用。小农经济制度条件下，农户只有人口扩张的内在机制，而不存在人口控制的内在约束。
中国的基本国情矛盾对农业的资源紧约束问题客观上已经不可能根本解决，如果政策选择是维持城乡二元结构，继续“资本密集”的发展战略，推行资本排斥劳动的“改革”，则可能会以农业的可持续发展为代价；不过，即使国家政策合理有效，这就是通过人口结构调整、剩余劳动力向非农产业转移，来改善人地关系，提高农业劳动生产率，国情矛盾也只可能有限地缓解。
看来，不仅建国以来的工业化城市化进展并没有解决我们这个人口大国追求发展的前提问题，而且今后的发展战略选择带来的代价可能更加难以估计。
二、从国家工业化、城市化进展的历史背景分析：
资本密集的城市工业和城乡分割的二元体制，
使农村过剩人口不得不以就地转移为主
国家资本原始积累的制度经验
在改革开放之前，中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家资本原始积累过程。其主要方式是：在国家高度集中的计划经济体制下，全额占有城乡各种资源；全环节控制工业、农业和其它各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程，从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值，然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。
近三十年原始积累过程，是中国这个落后农业国进入现代化的特殊历史阶段，中国人民为此付出了必要的代价。政府在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系，直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和工业劳动力简单再生产的食品供给；而在城市，则是以非商品交换的计划体制的内部分配，通过低工资和消费品的计划配给方式，来获取城市工人劳动的剩余价值，转化为国有工业扩大再生产所需要的投入。正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式，保证了中央政府在不到三十年的工业化进程中，多数年份都能形成高达30%的积累率,使中国从五十年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型农业国，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，经过1953-78年的25年原始积累，发展成为工业产值达70%、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家。
2、国家工业化过程中形成的结构问题
国家在工业化进程中采取的是重工业优先的发展战略，必然产生结构性偏差及资本排斥劳动的问题。表2.1反映的是中国就业结构转变滞后于工农业产值结构转变的情况。
表2.1 中国GNP与就业的结构变化
GNP部门结构(%) 就业者部门结构(%) 就业结构偏差
a b c A B C (a/A-1) (b/B-1) (c/C-1)
农业 工业 服务业 农业 工业 服务业 农业 工业 服务业
1952 57.7 19.5 22.8 83.5 7.4 9.1 -0.3 1.64 1.51
1957 46.8 28.3 24.9 81.2 9.0 9.8 -0.42 2.14 1.54
1962 48.1 32.8 19.1 82.1 8.0 9.9 -0.41 3.1 0.93
1965 46.2 36.4 17.4 81.6 8.4 10.0 -0.43 3.3 0.74
1972 37.8 44.1 18.1 78.9 11.9 9.2 -0.51 2.71 0.97
1975 37.8 46 16.2 77.2 13.5 9.3 -0.51 2.41 0.74
1978 32.8 49.4 17.8 70.7 17.6 11.7 -0.54 1.81 0.52
（资料来源:引自何道峰等着:《就业.增长.现代化》.中国华侨出版公司.1990.P16）
1952年,中国人均国民收入约70美元,国民收入的近60%来自于农业,经济活动人口中83.5%的劳动者从事农业,工业劳动力为7.4%,服务业劳动力为9.1%。到1957年,国民收入中农业净产值的份额下降了10个百分点,从57.7%下降为46.8%,而农业就业的份额仅下降了两个百分点,从83.5%降为81.2%。从1957年到1977年的20年间,国民收入中农业净产值的份额下降了12个百分点,而就业中的农业就业份额只下降了7个百分点,同期工业净产值占国民收入的份额上升了20个百分点,而工业就业份额只上升了不到9个百分点。1952年到1977年间的差距就更明显了,工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点,而工业就业份额只上升10个百分点。
由于中国的工业化进程中，国家投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。
3、计划经济时期城市化水平
查阅1951－1978年改革开放之前的统计数据可知，中国城市化水平在计划经济时期长期稳定。其间，60年代初和“无产阶级文化大革命”曾经有两次大规模的“知识青年下乡”，甚至使城市化率逐年下降。
表2.2 中国城市化水平(1951-1978)
年 份 城市化水平(%) 年 份 城市化水平(%)
1951 11.78 1965 17.98
1952 12.46 1966 17.86
1953 13.31 1967 17.74
1954 13.69 1968 17.62
1955 13.48 1969 17.50
1956 14.62 1970 17.38
1957 15.39 1971 17.26
1958 16.25 1972 17.13
1959 18.41 1973 17.20
1960 19.75 1974 17.16
1961 19.29 1975 17.34
1962 17.33 1976 17.44
1963 16.84 1977 17.55
1964 18.37 1978 17.92
（资料来源:中国人口统计年鉴1994. P430）
4、计划经济时期的城乡分割体制
那时的农村，县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销社和粮站之外，几乎没有其它商业单位；甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。60年代初颁布的作为农村基本经济制度的“人民公社60条”明确限制社队两级的非农业就业劳动力不得超过5%。因此，农村过剩劳动力只能滞留在村以下。
为保证国家工业化必须的资本原始积累，当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定。从50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。
(1) 户籍制度。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第10条第2款对农村人口进入城市作出了约束性规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从此，农村人口向城市的流动由于该户口制度而受到严格限制。
(2) 粮油供应制度。1953年开始实行粮食统购统销政策，同时实行粮油计划供应制度。原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应。1953年11月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，规定“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。
(3) 城市就业制度。1952年8月政务院发出《关于劳动就业问题的决定》，指出在当时的历史条件下，国家还不可能在短期内吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此必须做好农民的说服工作。1957年12月国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”此类劳动用工制度只负责城市非农业人口在城市的就业安置，禁止农村人口进入城市寻找职业。
(4) 社会福利制度。1951年2月政务院发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的病伤后的公费医疗、公费修养与疗养，职工退休(职)后的养老金，女职工的产假及独子保健，职工伤残后的救济金以及职工死后的丧葬、抚恤等各项劳保待遇。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。对于国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。城市集体企业大都参照国营企业的办法实行劳保。此外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有多种补贴，在业人口可由其所在单位近乎无偿提供住房。
中国的城乡分割的各项具体制度，加剧了城乡社会的分化。最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。正是由于这种二元的社会结构,使得国家工业化的推进，没能导致就业结构和人口结构的同步调整。
5、城乡分割制度的影响
由于自50年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。
1970年与1952年相比，农业的几个效益指标都不尽人意。其中，劳均产粮由957公斤下降到873公斤，劳均净产值1978年仅比1952年增长3%。农业劳动生产率、粮食的商品率得不到提高,城市经济的增长也长期受制于基本农产品供给不足。由于粮食短缺,不仅使得50年代城市快速发展的趋势中断，而且甚至出现“反向迁移”：60年代和“文化大革命”期间，城市先后有2000多万人和4000多万人被迫遣返农村。
6、改革开放以来的城市化进展
70年代末期国民经济几乎到了崩溃的边缘,政府不得不对偏斜发展的工业化政策进行调整；经济资源的分配也开始向消费资料部门倾斜。同时自从1982-84年中国全面推行以“家庭联产承包责任制”为名的农村改革、客观上恢复了农民对土地的实际占有权、经营权和收益权以后，近十多年来，中国出现了城市化加速的现象，其中突出表现在县以下建制镇（即农村小城镇）迅猛发展，由1984年的2700多个发展到现在的18000多个。
不过，尽管1993年与1978年相比,中国的城市化水平提高了10.22个百分点。但是与霍利斯.钱纳里等人的标准模式相比（西蒙.库兹涅茨:《各国经济的增长》商务印书馆1985， H.钱纳里:《工业化和经济增长的比较研究》.三联书店.1989），中国的城市化水平仍然落后于工业化10多个百分点。
表2.3 发展模型的城市化率与工业化率( %)
人均GNP 城市人口占总人口比重 制造业占GDP比重 工业劳动力份额
＄100 12.8 12.5 7.8
＄200 22.0 14.9 16.4
＄300 43.9 25.1 20.6
＄400 49.0 27.6 23.5
＄500 52.7 29.4 25.8
＄800 60.1 33.1 30.3
＄1000 63.4 34.7 32.5
＄1000 65.8 37.9 36.8
（ 资料来源:《发展的形式:1950-1970》，钱纳里等，经济科学出版社.1988）
由于城市体制改革的滞后，旧的城市福利体制和户籍等政策没有改变,每增加一个城市户口,就增加一份财政补贴。又由于社会保障的费用基本上由国家包,负担也越来越重。1990年,仅全国职工保险福利费用总额就达到937.9亿元,比1980年增长5.87倍,年均增长21.3%。
正因为城市的社会经济体制问题长期得不到解决，城乡分割的壁垒也就难以突破，农村过剩人口就只能在乡镇企业和小城镇发展过程中内部消化。又由于农村中不断增加的过量人口，基本抵销了土地生产率的提高所带来的农业劳动生产率的增长，使得农村改革以后的这一阶段，农业劳动生产率也没有显着增长。
7、农村城镇化的基本动力是地方政府资本的原始积累
资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。
在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下（包括大批国营工业“空白县”）地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。
应该认识到，80年代中期以来，中国的各级地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体，有其自身的财产和收益，并且有扩张这种财产收益的明确动机和行为。这是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨阶段的历史现象（温铁军，“国家资本再分配与民间资本再积累”《新华文摘》1993年12月号）。了解当前中国农村问题，尤其要对地方政府追求工业化、城市化的资本原始积累特征予以认识。农村改革已经部分地破除了过去中央政府借以从农村提取原始积累的流通体制和组织体制，人民公社解体后新组建的乡镇级地方政府，客观上已不可能像改革前中央政府那样，直接占有农业剩余来形成自已的资本积累。其可能做到的，只是占有原人民公社在社一级形成的集体资产，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业。这就是地方政府追求地方工业化的“启动资本”。
进入九十年代以来，随着中央和地方国营企业亏损面的扩大，各级政府财政状况有所恶化；农民和乡镇企业负担日渐沉重的反映也在不断增加。据农业部和国家统计局1994年的调查，全国1000家上交利税最高的乡镇企业，资产负债率已达88.6%。到1997年，大部分乡镇企业发达地区都出现了负债率大于70%的现象。全国乡镇企业亏损额也比上年增加了33%。在这种局面之下，地方财政亏损面扩大，尤其是落后地区地方财政赤字严重，致使地方政府行为扭曲。据调查，乡镇企业债务中约有1/3属于政府的行政性、社会性等非生产性占用。
在目前中央政府强调宏观紧缩的政策环境下，一些地方政府又进一步提出“以地生财、以地兴镇”的口号，并做出了相应的政策安排，这也反映了地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为资本原始积累来源的明确目标。从调查情况看，有些县级地方财政收入的20－30%来自于土地出让收益。有些乡镇政府预算外收入的80%，来源于土地出让收益。相对而言，这些地方在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时，农业人口进入城镇的比例，却随着地价上升而不断下降（温铁军等，“地方政府资本的原始积累与土地的农转非”，《管理世界》，1996年第5期）。
90年代中期以来，那些一向主张产权清晰化和市场取向的改革者们，在欢呼全国范围突然兴起的“靓女先嫁”式的改革之余又难免迷惑，因为过去以集体经济的扞卫者自居的乡镇政府已经逐渐成为以出卖乡镇企业产权为主要形式的改革的实际推动者。其急于甩包袱卖企业、获取即期收益用于消费的短期行为越来越与城市政府雷同。
综上所述可以认为：中国80年代中期开始的财政体制改革，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权，但失去了中央政府在改革开放之前借以获取原始积累的集中垄断的计划体制。九十年代以来地方政府追求工业化和城镇化占有乡镇企业资产和土地资本增殖收益作为资本原始积累的行为，事实上正在加剧稀缺要素流出农业的严峻局面。统计数据表明，这并不能有助于实现农业过剩人口向小城镇就地转移的政策目标。
三、从乡镇企业资产来源所决定的本质属性
及其改制中的变化，分析其吸纳劳动力下降的
主要原因
乡镇企业追求资本增密，就业率随之下降；
80年代下半期和90年代上半期相比，乡镇企业吸纳劳动力不断下降。每万元投资带动的就业从1：1 .2，下降为1：0.8。乡镇工业产值每增长1%所带来的就业增长百分比，从1978──84年的0.57%，下降到1985──92年的0.24%。1984──88年期间,乡镇企业平均每年吸收1260万农村劳动力，到1989──93年平均每年只吸收330万。根据第三次全国工业普查(人民日报，1997年2月19日)，1995年乡镇企业需24560元才能吸收一人就业。
客观上目前乡镇工业资本有机构成低于城市大工业（后者需要7万多元才能吸纳1人就业），定额资本配置的劳动力比率高于城市工业，但从发展趋势上看，进入90年代以后乡镇工业几乎正在重复国营企业资本深化的发展道路。乡村工业对农村劳动力的吸纳越来越主要依靠资本投资的增加。随着乡镇工业资本增密，它吸纳农村劳动力就业的作用越来越弱。
对此，一般性的看法是：乡镇工业追求资本密集的道路是不可避免的，这是乡镇企业在市场竞争压力下追求技术进步的结果，更何况工业资本有机构成的提高是工业化的必然趋势。不过，在做这种似乎简单的常识性判断时，很少有人分析乡镇企业与城市企业本质属性不同以及相应的经济行为差别。
2、乡镇企业的创办动机就是社区就业最大化
早在80年代中期，一批深入基层的中青年进行了国内首次“200家大型乡镇企业调查”，曾经得出了符合国情的结论。他们明确指出：乡镇企业的创办动机是农村社区就业和福利的最大化，而不是一般企业追求的“利润最大化”。以此为基础，我们在后来的实地调查中进一步认识到，乡镇企业与国营企业相比竞争力较强的根本原因，在于其利润中隐含了被企业占有而未计入的、高达70%以上的社区土地和社会保障转移收益。而且，这种转移收益只能在社区化的乡镇企业以追求社区整体收益最大化为目标的前提之下，才能顺利实现。亦即：以追求农村社区就业和福利为目标的乡镇企业与农村社区发展相得益彰，既服务于也得益于社区整体收益最大化。
费景汉、拉尼斯认为，在工业化过程中，由于资本积累、资本与劳动力配置比例、技术创新方式等的不同，形成了不同的工业化方式：其一为资本深化的工业化方式，其特征是工业经济的增长主要依靠资本存量的增长，部门内资本与劳动力的比率较高；技术创新的劳动力使用偏向很小。另一种为资本浅化的工业化方式，其特征是工业经济增长中，在资本积累率足够大的前提下，资本与劳动力的比率较低，每一单位资本对劳动力的吸纳率较高，创新的劳动力使用偏向较强。从中国城市和农村不同的工业化发展过程中，人们可以看出不同工业化方式对劳动力转移的速度和规模有差别。80年代以来农村进行的是资本浅化的工业化方式，在传统产业的扩展和新产业的兴起、在增加总就业量的同时，也促进了劳动力就业结构的转换。
此外，我们从中国农村实际调研中认识到，产生于农村社区母体的乡镇企业，也有小农经济条件下以不计代价的劳动投入替代资本投入的特征。同理，在不脱离农村社区的环境下，由于土地和劳动力无限供给，以及不对劳动力支付社会保障开支的特殊条件，使乡镇企业占用劳动力越多，其收益中来自社区的转移收益就越多，从而自然地形成了吸纳过剩劳动力就业的内在机制，也客观上使乡镇企业具有劳动密集形的企业特征。
3、社区化的乡镇企业的资产来源及其改制原则
一般情况下，大多数乡镇集体企业都是在“负债经营”的条件下完成其资本原始积累的。如果承认企业财产权益的界定原则只能以初始投入为依据，而且可以用类比法来作为分析方法的话，那么从乡镇企业创办来看，其资产主要来源于4个方面：
一是土地资本转移收益。城市企业创办投资的30－40%是为土地占用开支，现在城市的亏损企业通过“退2进3”来实现扭亏增盈，其实吃的也是土地资本从第二产业向第三产业转化之中的增值收益。而乡镇企业80年代创办时，农村土地从第一产业转化为第二、三产业的增值收益，几乎无偿或低偿被乡镇企业占有，这部分土地资本的利润也不断转化为企业积累。所以乡镇企业创办投资的30%应属于企业所在地的农村土地所有者。
二是福利和社会保障转化。在农村办企业可以把节省下来的职工福利和社会保障开支转化为企业积累。城市企业创办投资中约30－40%是为食堂、宿舍、办公楼等非生产性开支，以及劳保福利、医疗、退休和失业等社会保障开支。乡镇企业没有这些社会开支的原因是在农村人口“绝对过剩”条件下的劳动力“无限供给”，以及农民在分户经营之后以土地为社会保障基础。在这种有别于城市的特殊条件下，乡镇企业亏损可以“停产歇业”甚至不向农民工支付任何待业工资，这说明在农村社区内部，连企业家的经营风险也能够顺利地向农民和土地转嫁。因此，这部分未开支的社会保障资金转化形成的企业积累，应属于社区或企业职工，可以在改制中按工龄和贡献占有。
三是负利率与税收减免。银行信贷利率在80年代低于物价指数条件下形成"深度负利率"，那时的政策条件下，只有以集体经济为名才能从银行借贷，造成大多数企业借款是以乡村组织出面承贷并承担风险。还有，乡镇企业因为解决农村就业和承担“以工补农”责任而享受的税收减免优惠，也转化为企业历年积累。因此，乡镇企业占有负利率和税收减免优惠形成的资产并非企业家创造的。这部分一般约占企业资产的10%，如果企业改制后不再承担上述责任，这10%的净资产就应属地方政府或乡村集体所有。
四是企业家的风险收益和管理者的劳动剩余（人力资本剩余）转化而成的企业资产，这部分约为10－20%，应归企业管理层和技术骨干。
综上所述，在乡镇企业改制中，清产核资之后对净资产按照“谁投入谁所有”的原则，进行以量化配股为主要形式的股权设置，这当然并不存在所谓“无偿”占有集体资产的问题。其中，企业家和技术骨干应有10－20%的股权，按照一般市场经济国家企业家的持股比例来看这部分股权已经足以形成对企业家的激励。普通劳动者即农民和企业职工应该占70－80的股权，地方政府或乡村集体组织应占有10%的股权。至于劳动者及其组成的集体怎样持股，怎样进行收益分配，则是改制中应因地制宜的技术问题。
此外，如果以上述分析为依据，人们对集体经济发达地区乡镇企业不计成本地投入社区公共福利设施和农田水利基本建设，甚至乡镇企业高负债中乡、村的“非生产性占用”占较大比例等现象，也就不难找到解释了。
4、导致乡镇企业追求资本增密的产权改革
由于乡镇企业资本的原始积累，主要来源于本应付给劳动者的那部分剩余，以及本来由劳动者占有大部分产权的土地从第一产业转向二、三产业所产生的增值收益，所以乡镇企业改制才应该与城市有所不同。即：必须保障劳动者以劳动和土地替代资本投入所形成的资产权益。哪怕是退而求其次，起码也要体现它的本质特征。如果不顾国情矛盾，也要按照城市企业“资本密集、排斥劳动”的办法搞，可能会使乡镇集体资产大幅度减少，企业已经吸纳的非农就业的过剩劳动力再度失业，甚至有可能破坏国家稳定的基础。
此前10年的乡镇企业改制，大部分是以股份合作制为主要形式的。其与城市国有企业公司制的本质差别，在于前者主要是劳动者联合起来支配他们自己剩余价值形成的资本，而后者则是已经独立的资本异化于劳动。因此，80年代以来，乡镇企业体现“劳动者联合”的股份合作制改革并没有根本改变其“追求社区整体收益最大化”的目标，当然也没有引起失业问题。
然而近期的改制正在发生根本性变化。由于对乡镇企业资产的真实来源缺乏认识，在现行公司法和土地管理法的制约下，企业改制在进行清产核资时，一般都只计算设备和资金等有形资产，而把在企业原始积累中对资本起重要的替代作用的土地和劳动排除在外。并且，对那些乡村集体并没有用自有资金投入的企业，企业家会提出在银行借贷的本息偿还之后所形成的企业净资产应归企业家所有，而决策者往往无言以对。
有些没有进行产权改革的大型、特大型乡镇企业，其资产更容易以“建立现代企业制度”为名变性流失。在乡镇和村的集体所有权主体既不到位也未参与、乡村干部不很懂得资本市场运作技术的情况下，企业家通过上市、并购过程中，按公司法进行的资产评估和建立章程制度，已经静悄悄地把本企业过去的上级所有者－－乡镇或村的“总公司”排除在外，在企业家成为独立法人的同时，名正言顺地使原来属于乡镇集体所有的企业资产变性流失。这类企业改制后名义上仍然与乡村集体维持关系，实际上只剩下对土地所有者缴纳“地租（土地占用费）”了。
上述类型的产权改革客观上排除了乡镇企业本来对农村社区承担的解决就业、“以工补农”等责任，也使乡村集体经济和农民劳动者丧失了在企业中的资产份额。其正面的作用，是改革者们曾经一度期望的企业成为独立于农村社区之外的经济主体。其负面的作用，则是人们始料不及的企业目标机制转变之后追求资本增密、排斥劳动。本文对此无可厚非，目的在于引起更深层次的讨论，人们可以从本文提出的初步分析起步，符合逻辑地思考下去。相信会对我们这个古老文明在世界竞争中的未来有所认识。
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