【内容提要】农民是当今中国积贫积弱的庞大社会群体,增收致富是中国绝大多数农民的根本利益，也是我党农村政策的根本出发点和落脚点。然而,近几年农民收入增长十分缓慢，城乡收入差距再度扩大至历史巅峰，这种状况已经严重影响我国继续保持国民经济高速增长的局面。正是在这一背景下，诞生了我党和政府关于促进农民增收的“一号文件”本文主要围绕着农民增收问题,通过对农民收入及负担现状的分析,初步阐述了造成这种现状的原因,并进一步探寻了在市场经济体制下的农民增收之路。
【关 键 词】农民增收 城乡差距 制度偏斜 城乡二元结构
【Abstract】Peasants constitute the most part of the poor in China .Increasing their income and making them become rich, which are the fundamental interests of China peasants, are the basis of urban policies of our Party. However, the peasants’ income has been increasing rather slowly during the recent years and the income disparity has extended to the top again compared with the past. This situation has seriously affected the economy growth of our country. Just under this background, the No.1 Document of our Party and government, which help peasants increase their income, has emerged. Through the analysis of the current situation about peasants’ income and burden, the article brings the cause for it to light and furthermore finds some market-based policies for increasing peasants’ income.
【Keywords】increasing peasants’ income disparity between city and country policies preference rural-urban economy dualism
一、引 言
中国自古以来是农业大国，然而，时至今日，中国农业的发展却始终没有跟上时代的步伐，大而不强，成为困扰中国农业几个时代的问题。农业效率低下，农民收入增长缓慢，成为我国“三农”问题的顽疾。
我们常常骄傲地宣称：我们是以世界7%的耕地，养活了世界上21%的人口。我们的农民为13亿的人口提供了足够的粮食，这不能不是一个世界性的伟大贡献，可是，我们却往往很少想到，我们却是在以占世界上40%的农民才养活了这21%的人口的。这只能说明，我们的农业还相当落后，绝大多数的农民生活水平还很低。积极发展农业、深化农村改革、增加农民收入，事关我国经济增长、社会稳定大局，其中许多问题，已经到了非解决不可的地步。那么，究竟是什么原因造成我国农民增收难?我们又该如何解决农民增收难的问题呢?这已经成为当前我们不能回避、更无法回避的问题。
二、当前农民增收问题存在的症结
（一）当前我国农民收入及负担现状
要使农民增收，关键就在于减轻农民的负担，这一点其实已经众所周知。早在1985年，中共中央、国务院就下达了《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》；1990年2月，国务院再次发出《关于切实减轻农民负担的通知》；同年9月，中共中央和国务院又联合作出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》。然而，有令不止，农民负担问题仍然扶摇直上。有资料显示：1991年，全国农民人均纯收入只比去年增长9.5%，而同期农民人均的“村提留”和“乡统筹”却增长了16.7%，农村劳动力承担的义务工和积累工强制以资代劳就比去年增长了33.7%。据国家农业部统计，1995年农业两税（农业税、农业特产税）比上年增长19.9%，向农民征收“三提五统” 费用却比上年增长了48.3%，而承担的行政事业性收费、罚款、集资摊派等各种社会负担，比上年则增长了52.22% 。这一年，全国三分之一的省、市、自治区的农民负担，都超过了国家规定的5%的“大限”。从1991～1993年间，国家农业牧业税收入占全国各项税收的比重已呈下降趋势，降到了2.2%，而到了1996年，这一比重却又高达5.3%，比前几年高出了一倍还多；若加上大量的乱收费、乱罚款和乱摊派，农民一年辛苦到头几乎所剩无几。“七只手，八只手，都向农民来伸手”，这句来自一些农村的民谣俚语，也许正反映了那些处于税费重压下的农民们的愁苦与无奈。
（二）我国农民增收难的原因分析
农民增收为何如此之难？究竟是什么原因妨碍了农民富裕？弄清这个问题至关重要。它是农民开辟增收新途径，创造新财富的前提，也是政府采取增加农民收入政策措施的基础。
⒈日益加重的农民负担，是影响农民增收的重要因素。
虽然，一直以来我国采取一系列治理“三乱”、减轻农民负担的治本之策。但现行农村统筹资金制度是乡镇政府以“三提五统”的收费的形式直接向农民收取，实质上是属于一种“一事一费一制”的筹资办法，本身就具有推动开征新费的机制。一事一费需要专款专用、收入与支出相适应，当农村社会经济发展出现新的公共事务需要时，财政预算内资金没有力量供给，而新事务又非办不可时，就只好相应开征新的收费才能满足需要。加之收费又是由各部门自收自用，缺乏严格的法律约束和有效的监督机制，这样在部门利益驱动下，实际执行中就极易扩大收费项目，从而导致农民税费负担居高不下。据中央农民负担监督管理部门的统计，仅中央一级机关部门制定的与农民负担有关的收费、基金、集资等各种文件和项目，就有93项之多，涉及到24个国家部、委、办、局；而地方政府制定的收费项目则多达269项，还有大量的无法统计的“搭车”收费。例如，有的地方，仅乡镇学校就增收有赞助费、辅导费、试卷费、资料费、扫帚费；仅喂猪一项就有生猪税、屠宰税、增值税、所得税和城建税；令人啼笑皆非的是，许多村镇不管你养不养猪，一律要按人头征收猪头税。
此外，农村基层行政机构的无度膨胀，人员冗余，也是造成农民负担过重的重要原因。自全国农村撤消人民公社之后，接着就改制为61,766个拥有自己独立的财政利益和相应的税收权利的乡镇政府。后来，这些农村基层政府的摊子越铺越大，但凡上面有的机构，下面也有，不仅先后建立起党委、政府、纪检、人大、政协、武装部六套班子，还相继产生了代表上级政府部门的“七所八站”，真所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。机构的膨胀伴随着就是乡镇行政人员的飙升。我国在编的党政机关干部，1979年是279万人，1989年则上升为543万人；其中，当数县乡两级上升最快，几近失控！到了1997年，我国在编党政干部人数已达到800多万人，而增加的干部人数与同期国有企业下岗人数1,269,000人大体相当，与此同时县乡两级机构和人员的飙升更是空前的，而这所有人员都无一例外需要农民养活。是谁加重了广大农民的负担？是谁消耗了农村改革的成果？——无限膨胀的机构和无限增加的官吏。
⒉ 传统城乡二元结构的影响，城乡分治拉大贫富差距。
国家现行的“三农”政策，大部分延续计划经济体制和推行工业化战略时期的政策精神。在制度安排上总的特征是，经济利益结构明显向工业和城市倾斜，即“城乡分治，一国两策”。
⑴就业制度偏斜。在推进工业化、城市化过程中，农民进城就业、向城市迁徙的通道被阻塞，在制度上使农民与土地拴在一起，强制农民滞留农村。这种制度在事实上使农民失去了居住自由和择业自由，农村劳动力无法与城市工商资本结合。这种制度设计对城市居民有利，工业化创造的就业岗位被城里人"垄断"了，而农民只能靠种地养家糊口。
⑵产业制度偏斜。农民不仅无法进入城市就业，而且农业和农村现代化过程中创造的就业岗位也不属于农民。在“国计民生”、“特殊物资”、“战略物资”等名义下，权力部门瓜分商业利益，形成部门割据、“地盘经济”。对粮食等大宗农产品和化肥等农资实行垄断性经营（特许经营），大量潜在就业岗位不属于农民。加入WTO后，各行业向国际看齐，提高“准入”门槛，可能对农民更不利，尤其是对西部不利。这样一套制度，限制了农民，抑制了农业，阻碍了农村工商业，负面影响极大。
⑶财富分配制度偏斜。在社会福利制度方面，农民与国家的社会保障制度无缘。城里人已经享受了医疗、养老、失业保险以及生活最低保障等“劳动与社会保障”好处，但农民尚不知劳动与社会保障为何物。在教育方面，农民额外负担义务教育费用。本来受教育的一方享有权利，政府是义务方，但在农村却反过来了，农民负载了义务，仅2001年农民支出乡村办学就达130亿元。在国家政策方面，农民从积极财政政策中得到的实惠少。近几年，国家在调整居民收入政策、实行积极财政政策时，对城镇居民采取增收措施较多而对增加农民收入措施较少。1999年至2000年，国家给公务员和国家事业单位人员加薪，提高城镇居民社会保障，城镇居民收入增加9.3%，而农民收入则仅增3.8%。国债项目也是城镇多，农村少，城乡收入比按可支配收入计算已经超过3∶1。
“城乡分治，一国两策”给中国农民带来沉重负担的另一种形式就是工农业产品交换的“剪刀差”。也就是说，工业品是被提高到脱离了本身的实际价值卖给农民的，而农民的农副产品又是被大大压低了本身的实际价值卖出的，这一切源于政府制度的偏斜，并通过国家强制性的行政手段来实现的。
Y
D
工业品价格
A
１ B
农业品价格
C
0 X
如上图所示，如果工农业产品的价格与价值相等，它的比价线AB就为1。但是，正是因为出现了远离AB比价线、呈剪刀张开的AD与AC两条线，工农业产品间的“隐性负担”就到了农民的身上。城乡二元结构，使农村人和城市人在收入和财富的道路上表现为“双轨制”，贫富差距逐渐拉大。1999年，城市职工平均工资增加到8,346元，同期农民人均纯收入虽然也有提高，但仅为2,210元，就是说，市民平均工资比农民人均纯收入高出了6,136元！考虑到通货膨胀的因素，农民人均纯收入与1978年相比，实际已经下降。富者越富，贫者越贫，财富上的“马太效应”正在广大农村和城市之间日益加剧的凸现出来。
⒊人力、社会资本的短缺，加大了农民增收难度。
我国农村劳动力资源丰富，全国约有3.6亿农村劳动力，可遗憾的是，这么多的劳动力，其总体受教育水平明显偏低，素质不高。于是，广大农村不得不面对这样一个尴尬的事实：低素质劳动力过剩（约为1.6亿），高素质人才短缺，人力资本严重匮乏。据统计，贫困地区文盲、半文盲率高达35%，全国外出打工农民约8,000万人，其中80%为初中及初中以下文化程度。同时，农村社会资本也极度缺乏，“农民真苦、农村真穷”正是其真实写照。农民个人拥有财产很少，可作为生产投入的资金必然很低。再加上农村社会基础资本也严重不足，乡村的水、电、路、讯等基础设施极为薄弱，必然影响了农民增收渠道的拓宽。人力与社会资本的双重短缺，导致农村科技、信息、教育发展的严重滞后，高素质人才缺乏，基础设施建设投入不足，加大了发展高效农业、特色经济的难度，从而进一步扩大了城乡收入差距，限制了农民增收。
三、解决农民增收问题的应对之策
2003年12月，中共中央、国务院发出了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的“一号文件”，显示了我党进一步解决“三农问题”的决心，给中国９亿农民的送来一份暖融融的新春贺礼。“一号文件”提出了当前和今后一个时期做好农民增收工作的总体要求：各级党委和政府要认真贯彻十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。
（一）进一步调整农业内部产业结构，拓宽农民增收渠道
近几年，农业对农民收入增长的贡献减少，这是由于农产品出现阶段性供过于求、市场价格低落造成的。为了解决我国农业发展中出现的新问题，客观上要求必须对农业结构进行战略性调整。这是新阶段农业和农村工作的主线，是农业增效、农民增收的关键。农业产业结构调整的基本思路应该是：一要构筑符合市场经济要求的农业产业结构。这就要求必须加快非粮食种植业和非种植业农业的发展，尤其是现代畜牧业、养殖业的发展，使其成为一个大产业。二要构筑不同地区各自比较优势的农业区域结构。在市场需求的基础上，不同地区凭借各自的比较优势，因地制宜地发展有市场竞争力的产业和产品，实现经济效益的最大化。三要构筑从传统农业走向现代农业的社会结构。不仅要调整农业和农村经济结构，还要相应调整城市人口结构、农村劳动力就业结构。为此，必须大力发展非农产业。这就是通常人们所说的，要使农民增收，就得减少农民；要使农业现代化，就得改变城乡二元结构。
近年来，安徽亳州结合自身农业发展特点，以效益农业为突破口，调整农业内部产业结构，在农民增收方面发挥了积极的作用。通过调整，亳州市的种植产值占农业总产值的比重由60%下降到52%，养殖业得以迅速发展，其占农业总产值的比重由32.5%提高到40.78%，已成为农民增收的主要来源之一。同时，亳州市大力推进了农业产业化，重点扶持和发展29家省级农业产业化龙头企业。2003年，其民营企业实现增加值54.3亿元，从农村吸纳了43.2万从业人员，发放劳动者报酬29.3亿元。
（二）加强农村基础设施建设，提高农民就业水平
北京大学教授、着名制度经济学家林毅夫认为，“以积极的财政政策来加快农村基础设施建设是启动国内需求、消除过剩生产能力最有效的措施，也是当前实现农村劳动力就业和农村产业结构调整，增加农民收入，解决‘三农’问题的首要政策。”可见，健全的基础设施建设是农村现代化不可缺少的前提条件。通过农村基础设施建设，一方面，有助于农村现代化，有助于缩小城乡和地区差距，为农民参与经济发展，分享经济发展的成果创造必要条件；另一方面，在一些基础设施项目建设过程中，如修筑乡村公路、架设乡村电网、建立自来水供应系统和广播电视接收、发送装置等，一般投资规模不大，投资较为分散，使用物质原料以国内为主，劳动力以农民为主，从而能够创造出许多就业机会。农民就业水平的提高，尤其是在非农领域就业水平的提高，必然拓宽了农民增加收入的渠道。有研究认为，如果把几个大都市里城市建设投资的一部分省下来，少盖几座摩天大楼，少建几个“世纪广场”，少修一条“五环线”或地铁新线，少花些铺陈奢华的主干道灯光投资，而把资金投入到内地去帮助农村发展，可以让数十倍于都市人口的农民受惠，经济上连带效应更是不可估量。
（三）加大政府税费监管力度，切实减轻负农民担
在我国农村不少地区，曾一度出现过税费不分、以费代税、税负过重的情况，农民增产不增收，成为增收难的重要因素。因此，加大政府监管力度，推进税费改革，禁止以各种形式向农民乱收费、乱集资、乱摊派和以资代劳，则是理顺国家、集体和农民利益关系、治理“三乱”减轻农民负担的重要政策举措。农村税费改革的基本思路是，适当提高现行农业税和农业特产税税率，取消农村一切其他收费，乡、村两级由此减少的收入，主要通过精简乡镇机构和压缩人员，减少财政开支，调整支出结构以及通过中央和省两级财政转移支付给予补助。在农村实行“费改税”，必须同乡镇政府职能转换结合在一起，改革农村集体经济的实现形式，把农民集体经济所有者职能，从乡镇政府职能中分离出去，交由农民选举产生的集体经济组织来实施。乡镇政府则从法律、规范、服务、监督方面进行工作，从而实现在农村分配关系上，政府财政分配与农民集体经济分配分开的目标，以理顺农村公共分配关系，阻断农村政府部门用集体经济组织名义，向农民伸手乱集资、乱摊派、乱收费的渠道。农民要想增收，减轻负担是前提，要从根本上改变“头税轻、二税重、三税是个无底洞”的状况。
（四）由政府牵头，联动各级组织，为农民提供良好的信息、法律、技术服务
市场风险很大程度上来自于信息的不完全带来的生产的盲目性，因此，只要掌握充分的信息，就可以将风险降到最低。对农民来说，自行搜集各类信息具有很大难度，同时由于搜集信息本身的外部性，将各类信息交给分散的农民处理，显然缺乏经济的合理性。即使农民能够获得信息，但是由于其自身各项条件的限制，他们也不能够根据所得信息做出正确处理，使之作为自己采取行动的依据。同时，由于农村本身的闭塞性及农民本身文化水平不高，尽管国家制定了种种支持农业的法律、法规，但对大多数农民来说，法律条文、技术指标还是“奢侈品”，他们缺少机会接触，甚至读不懂法律文件，要想让农民掌握法律技巧更是难上加难。因此，应积极发挥政府作用，透过广播、电视等各种手段定期或不定期地发布市场信息，让农民生产经营少担风险，多得实惠。要加强农村法制宣传教育工作，为农民提供免费的法律咨询服务。同时大力推广技术下乡，普及农业科技，完善农业生产服务系统，为农业生产、农产品的经营和流通提供技术保障。
四、结 语
“三农问题”，目前已经成为我国经济发展现阶段决不能忽视的关键问题，我们所进行的农村体制改革和一系列农民增收的举措，无疑进入了最关键的时期。“水能载舟，亦能覆舟”，这一问题解决的好，则为我国经济发展和综合实力的增强提供坚实的基础；这一问题不能妥善解决，我们维持国家的发展甚至稳定都会困难重重。我们相信，在以******为核心的党中央坚强领导下，中国九亿农民必将翻开历史辉煌的一页！
【参考资料】
1.《安徽日报》 [N] 第18919期 2004年4月29日版
2. 林毅夫：《有关当前农村政策的几点意见》北京大学中国经济研究中心2003年第29期简报 [OL]
3.林毅夫：《“三农”问题与我国农村的未来发展》 [M]
4.郑曙东：关于农村市场经济的宏观思考 [J]《财经科学》1994年第4期
5．陆子修：《农村问题答案不在农村》[M]安徽人民出版社，2001 6.郝利才： 为农民跻身市场架起信息桥梁 [J]《银行家》1994 年02期
