引 言
农村税费改革于2000年首先在安徽省部分地区试点，到2003年已经扩大到了全国31个省市，农村税费改革正以星火燎原之势点燃整个中华大地。然而在广大农民兴高采烈地迎接农村的“第二次大包干”时，却出现了两个令人意想不到的严重问题：一是农村义务教育的经费存在缺口；二是农村基层政权的运转出现困难。从而导致农民负担出现了不同程度的反弹，某些地区甚至有进一步加重的苗头。从目前的态势看，农村税费改革已经全军突进，不可能推倒重来。那么，如何巩固农村税费改革的已有成果，如何做到“三个确保”即“确保农民负担明显减轻，不反弹；确保乡镇政权和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要”便成了一项不得不完成任务。吸取前期经验教训，在税费改革纵向深入过程中，必须有效解决两个问题：乡镇财政靠什么来维持正常运转？农民义务教育和其他公共支出的经费如何得到保障？这将关系到农村税费改革的最终成败。而这些问题的有效解决，无疑都应该首先从乡镇财政体制的改革入手。
一、农村税费改革前后乡镇财政的运转状况
（一）农村税费改革前乡镇财政的运行情况
1983年全面撤销了人民公社后，成立了乡镇政府，随后开始广泛建立了乡镇财政。中央赋予乡镇财政三大职能，即发展地方经济、提供公共服务和维护社会稳定。囿于当时中央财力拮据，为了使乡镇财政能顺利履行三大职能，便成立了预算外资金及自筹资金。从此，乡镇财政由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。1996年7月[国发]29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》确认乡镇自筹资金并入预算外资金，都属于财政性资金，纳入财政统一管理。因此，从1997年开始，乡镇财政收支在统计上只有预算内收支和预算外收支。①但本文出于论述的方便，在分析时仍把自筹资金单列出来。
按照目前我国的乡镇财政体制，简单分析一下乡镇财政三大块资金的收支情况。1、预算内资金。支出主要用于农村生产、基础设施建设、提供公共服务、行政事业部门的工资及公用经费等。但目前支出的大部分集中在行政、事业部门(主要是中小学)的工资和公用经费，即典型的“吃饭财政”。收入来源主要是农业税、农业特产税及工商类税收等税收收入。2、预算外资金。支出主要用于维持政府部门的日常运转，即政府部门的办公用品、交通费用、招待费用等。收入来源主要是收费。3、自筹资金。支出主要用于农村公共建设、公共服务、教育支出及农村集体福利等。收入来源主要有乡镇企业上交利润和管理费、村提留、乡统筹、各种集资收入及各种罚没收入等。其中前两块资金归乡镇财政所管理和支出，而后一块资金则归乡农经站及一些职能部门管理和支出。在这种财政体制下，目前乡镇财政运转得比较理想的状况是：预算内的财政收入能够维持收支平衡，即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外收入及自筹资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供，如校舍维修、道路建设及农田基本建设和投入。而这种状况在1994年之前是勉强能够实现的。
1994年我国实行了“分税制”财政体制改革后，乡镇财政体制上的弊端就逐渐显露了。分税制改革后，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并集中在省、市两级，县、乡两级政府收入逐渐被掏空。另一方面，支出责任却一层层向下转移，而财政转移支付又未能较好地配合分税制改革最终落实。众多原因交织在一起，乡镇财政预算内收支缺口迅速膨胀，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。在工资发放出现严重缺口并且教师工资发放是硬性规定的情况下，②就出现了乡镇财政目前最典型的财政“挤占”现象，即预算内资金挤占预算外资金及自筹资金。在现行的财政体制下，乡镇财政所和农经站都归乡镇政府横向领导，乡镇领导能够方便地将预算外收入及自筹资金调入预算内充当财政收入，当然也有能力将预算外收入及自筹资金用于工资的发放。于是，相当一部分预算外的部门收费、自筹资金中的“三提五统”都被调剂到预算内发工资，“吃饭”去了。“吃饭财政”此时便赋予了更广的涵义，通过“挤占”连用于公共建设、公共服务的自筹资金也“吃”掉了。由于“挤占”现象的存在，显而易见，乡镇财政又多出现了“两个缺口”，即预算外资金缺口及自筹资金缺口。那么，政府部门要维持正常运转，许多公共建设项目直接关系到乡镇政府治理一方的“政绩”（是“硬性”开支），例如学校的危房修缮、道路建设等，资金源自何来呢？“羊毛出在羊身上”，乡镇政府最终的筹资方式便是“乱收费、乱集资、乱摊派”。一时间，“三乱”之风以星火燎原之势刮遍全国，农民生活在水深火热之中。
由此，我们可以得出以下结论：农村税费改革前，乡镇财政预算内资金虽然缺口很大，但由于可以自由调剂预算外资金及自筹资金进行填补，而预算外资金缺口和自筹资金缺口又可以通过“三乱”最终将负担转移到农民身上，乡镇财政依然能基本维持日常运转，问题还不至于“显性化”。
（二）农村税费改革后乡镇财政的困境及表现
农村税费改革后，中央明确规定：取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去，由村民按“一事一议”的办法筹资。③这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头，乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。在三大块资金收入同时大量削减的情况下，乡镇财政难以为继，问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——指预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。具体表现为：
其一，农村义务教育经费严重不足。农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。④而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。虽然取消教育费附加、各种集资和收费得到了农民的支持，但是由于这部分资金在改善教学条件方面发挥的作用很大，将其取消对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然各试点地区对教育体制进行了相应改革，乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放。同时，由于原来专款专用的教育统筹改为农业税后很难保证全部用于教育，而可能用于行政人员的工资发放，致使教育的基本建设资金可能再次被挤占。
其二，行政管理费支出压力增大。乡镇行政管理费支出包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击！农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。
其三，农村基础设施建设支出缺口较大。农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。
其四，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。⑤税费改革后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。
其五，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，改革后更是“巧妇难为无米之炊”。
与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。财政部科研所苏明认为，基层债务数额巨大，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇负债400万元，村级债务1483亿元，平均负债20万元。⑥乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。⑦这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收人减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。
由此，我们可以得出以下结论:农村税费改革后，有效地遏制了“三乱”之风的蔓延，乡镇财政预算外资金及自筹资金大幅度减少，原本弥补财政收支缺口的维持机制被打破，“三大缺口”同时迅速膨胀，乡镇债务的偿还失去依靠，积累已久的乡镇财政问题最终完全凸显。
二、乡镇财政困境形成的原因
乡镇财政体制上的弊端由来已久，只是一直以来没能引起中央政府的高度重视，而农村税费改革这一政策的落实，使得这种弊端最终完全显化，并自下而上地最终反映在两个严重问题上，一是乡镇财政无法维持正常运转；二是农民义务教育和其他公共支出的经费得不到保障，从而使农村税费改革一度陷入“黄宗羲定律”的怪圈，这时才引起中央政府的高度重视。通过以上分析我们知道，乡镇财政困境的形成并不是由于农村税费改革，那究竟事出何因？“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，归根结底，仍需要从乡镇财政体制上找原因。
（一）乡镇政府职能迷失，导致机构膨胀，人员编制失控
实行村民自治之后，乡镇政府为了摆脱自身财政危机，成为代收税费的机构。乡镇政府是全国政权的最底层，上级政府为了减缓机构改革后的震荡，裁减后的人员很大一部分分流到下级政府，最终积压在乡镇一级；同时乡镇又是农民非农化转移的第一站，只要进入乡镇工作，就能吃上“皇粮”，以致造成乡镇人员编制失控。而且在小农经济多元化兼业经营，生产和交易都过于琐碎的情况下，政府却硬要对两亿四千万农户征收税费，还要加强管理，并且上级政府每年下达硬性征收指标且逐年递增，乡镇为了能顺利完成这项“政治任务”，机构设置保持与县级对应关系，除“六套班子”外，“七所八站”也相继建立，真是“麻雀虽小，五脏俱全”。⑧再加上分税制改革后，在所谓“中央请客，地方买单”形式下，仅仅靠乡镇财政预算内收入，连解决“吃饭”都成问题，通过政府各部门的收费“创收”来解决人员工资和提高福利便是唯一选择。由此可见，完成上级的税费征收任务与部门收费“创收”，便成了乡镇政府当前的主要“职能”。这便形成了一个“怪圈” ：上级征收任务逐年递增→为了顺利完成任务，机构人员编制也相应增加→人员增加后部门收费的“创收”就有了保证→部门“创收”后又能养活更多的人员。1998年财政部部长助理刘长琨曾透露中国官民比例：汉朝，八千比一；唐朝，三千比一；清朝，一千比一；现在，四十比一。⑨“几十顶大盖帽管着一顶破草帽”便是坊间最形象的比喻。无需多言，仅从以上简单的数字分析便可得知我国目前人员编制已失控到何种程度，况且，这还没包括教师！
笔者认为，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，即“对上级负责”而不是“对农民负责”，是乡镇政府职能迷失的主要原因。在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，乡镇政府的职权被规定为，“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”；⑩并且，须“办理上级政府交办的其他事项”，⑾清楚地表达了乡镇政府在行使权力和完成事务方面对上级政府的服从关系。目前，乡镇党政主要干部仍由上级任命，乡镇政府仍被纳入严格的行政等级序列。这就使得乡镇政府必须执行上级政府的意志，由于上级或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，再加上政府工作人员自身的机会主义行为，乡镇政府职能迷失似乎成了不可避免的结果。
（二）乡镇财政职能偏离，事权划分模糊
与乡镇政府职能迷失相对应的，是乡镇财政职能在实践中的偏离，突出表现在以下几个方面：1、乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产，如发展乡镇企业、调整农业生产结构等。这种跨职能行事方式尽管在短时期内依靠乡村政府控制的资源和拥有的权力可获得部分财政收入，但同时也干预了市场，阻碍了私人经济的发展，引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗，并给乡镇财政带来了风险。2、乡镇财政承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共品，而计划生育以及部分农业生产支出并不反映农民的偏好。3、乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共品和服务时，其财政承担的份额太大，如农村教育、部分公路建设等。农村教育的主体是小学和初中，与大学教育不同，这种基础教育除了开发学生心智、增强其能力外，还对提高整个社会的文化素养产生积极影响，它的部分收益是社会性的。因此，农村教育的大部分支出由乡镇财政承受是不合理的。据统计，目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，这其中绝大部分又是由农民“买单”，9%由县财政负担，省市（地）负担11%，而中央仅仅负担2%左右。⑿类似的还有部分区际间公路修建项目。虽然当地农民从公路建设中受益，但城市及辖区外其他居民也是主要的受益者，也应该支付部分费用。4、乡镇财政对部分属于俱乐部性质的产品没有按受益原则征收使用者费，致使这些公共品和服务的财政资金不足，不能满足辖区内居民的需求。诸如医疗、文化及其它一些社会福利项目。一方面其生产具有规模经济，另一方面其消费具有排他性。对这些物品和服务，由乡镇组织生产、并征收使用者费是合适的，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺，最终结果适得其反。
（三）税源严重不足，乡镇财政陷入“无米之炊”的窘境
乡镇财政预算内收入主要来源于工商税和农业税，但缺乏具有稳定性、收入达到一定规模的主体税种。从1994年开始，全国乡镇企业增幅回落，发展放慢，截至1998年达到最低点。1991年至1998年全国乡镇企业产值增长率分别22.4%、52.3%、65.1%、35.0%、33.6%、21.0%、18.0%、17.5%。⒀乡镇企业经济效益滑坡，部分企业处于濒临倒闭的境地，在很大程度上制约了乡镇财政收入的增长。对于中西部地区，进入20世纪90年代之后，城市和城镇经济进入国有经济向股份制和民营经济改制的时期，县乡两级的国有和集体工商企业纷纷改制。地方政府对于改制后的企业的征税成本急剧上升，同时有些地区也从长远考虑，不想对新成长的民营经济征收太高的税收以出现“杀鸡取卵”的后果，因此，工商类税收更是增长缓慢。从目前形势看，农业税更是不可能成为主体税种。农业税是按常年产量计征的，收入虽较稳定，但缺乏增长潜力，税费改革后随着费向税的转变，种田越多，负担越重。使农业生产综合成本提高，比较利益下降，更多的农户弃田外出，农业税收缴难度增加农业特产税的税源呈零星、分散的特点，份额偏小，而且由于市场因素呈逐年下降的趋势。而我国加入WTO后，政府为了提升农业竞争力，必然会加大对农业的补贴，现在计征农业四税的做法不符合国际惯例，必将受到极大的限制，甚至会取消农业税，这样就有可能使得乡镇财政断炊。******总理在今年的《政府工作报告》中指出，从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。由此可见，取消农业税将于不久实现。在税源严重不足的情况下，收费和统筹资金便成了乡镇财政收入的主要来源。据统计，1992年，预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的28.54%，1996年，这一比例再次上升到35.42%。⒁乡镇财政形成了过度依赖收费和统筹资金的“以费为主”的收入增长机制，这势必会为将来可能出现的财政危机埋下隐患。
（四）收入上缴，支出下移，收支矛盾难以自我消化
1994年实行的分税制改革是以1993年实际收入为依据，核定了收入基数，但对支出基数没有重新核定，仍采用原有体制，而中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出责任加大。落实到具体事务，乡镇政府所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。在乡镇政府没有足够的税收收入来源、对县乡财政转移支付未能切实配套落实的情况下，显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，基本承载不起臃肿的乡镇机构和提供公共产品的服务。
实行分税制以后，中央从地方（包括乡镇）增量分配中拿走一大块，即县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，而中央财政对于县乡的补助主要有税收返还和数次机关事业单位增加工资补助，这符合分税制改革的原则，但中央集中各地的增值税和消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度却较大，这无疑会缩减乡镇财政一部分财力。而省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即再次对县乡财力进行了集中，这就客观上形成了乡镇财政“无税可分”的局面。除此之外，在县财政困难加剧的状况下，县级政府弥补财政缺口一方面可以强化财政征收、减少对乡镇的转移支付；另一方面还可以通过调整乡镇财政体制而集中一部分财力，把县级的部分困难转嫁到乡镇一级，即转移事权。但对于乡镇财政而言，一方面决定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，结果在县乡财政都十分困难的情况下，县级政府通过增强控制收入的权利和下放事权的责任两种办法来摆脱困境，而乡镇财政却承担了相当数量的农民公共品的供给任务，由于入不敷出，只好向农民乱集资、乱收费、乱摊派。据粗略估计，通过上述两个渠道，按中央集中的增值税和消费税增量部分占乡镇预算内财力3%—5%，县财政集中财力占乡镇财力的3%—5%估算，并以1992年乡镇预算内收入472亿元为测算基数，乡镇一级一年减少财力将达30—50亿元，甚至更多。⒂这种上级政府层层集中财力的做法，无疑减少了农村经济发展的资金来源，使乡镇财政收支难以平衡。
（五）对县乡两级的财政转移支付没能很好地配套落实
在分税制体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着重要地作用。特别是对乡镇一级政府而言，要完全担负起乡村公共品供给的任务是非常困难的，因此，上级财政的转移支付便是“雪中送炭”了。然而，我国现行转移支付制度存在不少问题。主要表现为：1、均衡性转移支付比重较小。与分税制改革前相比，均衡性转移支付从无到有，比重不断提高，显示中央财政的均衡性调控能力不断增强。但是，与分税制下公共服务均等化的目标相比，均衡性转移支付的比重仍然较低，旧体制遗留下来的“基数法”为主的基数分配不均衡对整个财政分配的负面影响仍很明显，在这种分配格局中，发到地区得到了较多的返还收入，而不发达地区则由于基数较小而得到较少的返还收入。2、缺乏规范、透明的转移支付方法。省以下地方的转移支付相当一部分是通过纵向单一的专项补助形式进行的，如2000年全国县级财政获得的上级财政转移支付1181亿元，专项转移支付达566亿元，占48%。⒃而补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准为依据，拨款的随意性随时都在发生，最终导致一些县乡政府将过多的精力用于跑关系要钱方面，依赖补助过日子，而另一些地方县乡则由于转移支付不公平，挖潜增收勤俭理财的积极性受到挫伤，从而使得县乡财政困难状况不断加剧。4、转移支付的最终目标发生偏离。分税制的主要意图之一是保证中央财力的集中，但是这种意图却被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省级政府的集中度却不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一级政府同样在想方设法增强集中度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。⒄这说明，实际上财力在向省、市集中。
（六）乡镇财政预算越来越显“软化”
主要表现在以下几方面：1、乡镇财政的工资支出由县级财政预算支出。一般而言，乡镇财政的预算内收入以税收为主，除上交中央政府的国税部分，地方税收要和县财政共享。虽然目前各地县乡财政之间税收的共享办法五花八门，但一般的原则是县财政核定乡财政的预算内工资支出总额，在保证乡财政工资发放的情况下拿走剩余部分。由于工资支出预算是上级部门核定，精简人员实际上意味着放弃这部分预算拨款。也就是说，乡镇财政面临着这样的“道德风险”——没有减少预算支出的动机，却有花钱的积极性。这也是每次机构精简过后再次膨胀的原因之一。2、出现“财政空转”、征“探头税”等现象。⒅所谓“财政空转”，即将一笔不属于财政收入的资金归入正规的财政收入帐户，然后再设立一些支出项目将这些资金提出；然后再纳入收入帐户，再支出，同一笔资金循环往复，魔术般地将收入和支出总量增大。一般来说，“财政空转”的总量就是“挤占”掉的资金数量。所谓“探头税”，就是向尚未开张的商业机构征收营业税，属于“寅吃卯粮”的做法。这就是前面所提及的预算内资金挤占预算外及自筹资金，工资支出挤占乡镇统筹支出，而统筹和公共建设支出便形成农民的负担和债务。乡镇政府这种能灵活调配三大资金相互填补缺口的能力，也是乡镇机构膨胀的原因之一。3、上级政府不断出台一些增支政策，即“中央请客，地方买单”现象，这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。这些在正常预算之外出台的支出政策，明显缺乏对乡镇预算应有的尊重。4、就是“钓鱼工程”。⒆上级部分为了本部门利益，在实施某项目时，往往要求地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击，也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性，使得预算成为可大可小的“变型金刚”。
三、乡镇财政走出困境的改革措施
农村税费改革为什么走不出“黄宗羲定律”的怪圈，农民负担为什么会出现不同程度的反弹，中央政府的政策为什么在农村中贯彻实行就走了样，追源溯本，无一不与乡镇财政体制弊端有莫大干系。要使农村税费改革取得最终胜利，要彻底解决“三农”问题，无疑乡镇财政体制改革应先行。下面，笔者针对以上分析的乡镇财政困境形成的六大原因，对症下药，提出了六项改革措施。
（一）公共财政体制框架下“回归”乡镇政府职能
1 转变传统思想，树立乡镇政府的服务理念
政府的合法性建立在两个条件基础上：一是政府的决策体现大多数人的意志；二是人民对政治权威的服从。从公共财政角度来分析这两个条件，就是要求乡镇政府应按照辖区内大多数农民的意愿来制定公共决策，提供公共品和公共服务。所以乡镇政府要淡化“权力”思想，强化“服务”理念。改变“只对上级负责，不对农民负责”的政府职能理念，对提供哪些、提供多少公共品和公共服务，应该根据辖区内大多数农民的需要来决定。
2 合理划分职能，理顺各级政府间事权关系
根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括：（1）具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；（2）外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；（3）具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品。如医疗、文化及其他一些社区福利项目；（4）基本的政府行政管理。⒇根据以上原则，乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益范围限于乡镇的公共品。至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共品的提供，中央、省级政府则应承担相应的份额，并通过转移支付形式划拨资金。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供则应完全由中央政府来承担，可通过转移支付，委托乡镇政府来完成这些工作。
3 退出竞争领域，调整乡镇政府的职能范围
乡镇政府作为基层地方政府其根本职能就是提供公共品和公共服务。因此，乡镇政府必须从竞争性领域完全退出，不再投资办企业，专注于提供公共品和公共服务的职责。这实际是乡镇政府职能从“越位”到“归位”的调整。目前，乡镇企业基本都已转为股份制企业，这就为乡镇政府退出竞争性领域创造了有利的条件。
4 改革行政管理，整合乡镇范围内公共资源
当前，必须在公共财政体制框架内对条块体制进行改革。“条条”管理权以业务管理为限，****、事权应下放到乡镇，从体制上确保乡镇政府的统一性和完整性，根本上解决乡镇“有责无权，责权分离，条块不协调”的问题，实现乡镇公共资源的整合。从长远看，乡镇政府的目标定位只能是一个提供公共品和公共服务的服务性机构。
总体来说，乡镇政府职能的顺利转变，重点要做到“三个统一”与“三个为主”。即过去是对上级负责，现在要对上级、农民统一负责，并且是以对农民负责为主；过去是单一靠行政命令，现在既要搞行政命令，又要靠法律、民主、教育的办法，而更多的是要以法律手段、民主手段、教育手段为主来开展工作；过去只是完成任务，包括要完成计划生育、财政税收等任务在内，现在要转变为把完成任务和搞好服务统一起来，而且，要做到以服务为主。
（二）撤乡并镇，精简机构，削减冗员
对于如何精简乡镇机构，笔者认为可以做好“三并”工作，即并校、并村、并事业单位。首先，谈谈并校。按照“因地制宜、就近入学、相对集中、务求实效”的原则，把过大过散的学校合并，使得乡村整体学校布局、师生比例以及师资力量相对变得更加合理。其次，与并校同步进行的，是并村。在充分尊重民意的前提下，着眼于规模适度和便于管理，大村并小村，强村并弱村，稳村并乱村，使得村的数量控制在合理水平上。最后，是改革阻力比较大的并事业单位。我国历次机构改革不成功，很大程度上是因为那种精简，多是单纯的机构合并或撤销，很少考虑职能的转变，尤其是职能的分解；说得直白点，就是只看重形式，不触及自身内部的利益层。为此，应该将一些职能相近、业务交叉、工作任务较为单一的单位，如农业技术推广站、畜牧水产站、水利建设管理站、林业站、农业机械管理站都予以合并，变成农业技术管理站；撤销农村合作经济管理站，并入财政所；撤销教育办公室，将其行政管理的职能划归乡政府；土地管理所、村镇建设规划站也合并成为土地村镇建设站；法律服务所和劳动服务站均改制为社会中介机构，等等。
目前，学术界有种比较流行的说法，认为我国政府行政级次过多，存在中央、省、市、县和乡镇五级政府，堪称“世界之最”，再说中国自秦朝设立“郡县制”以来的两千年的封建社会都是“皇权不下县”，因此，我国应该减少政府级次，保留四级政府为宜，把乡镇一级作为县一级的派出机构。相应地，乡镇财政将被取消。Ⅰ对此，笔者并不赞同，而认为应该结合我国具体国情，具体问题，具体分析。目前，我国城市化水平还不高，2002年达到了39.1%，比2001年年末提高1.45个百分点，但仅仅相当于1998年世界发展中国家38%的平均水平Ⅱ，占人口70%以上的农民依然居住在农村，且在农村自治组织还远未具备完全自治能力的情况下，取消乡镇一级政府，无疑会给中央政府带来巨大的管理成本，倘若处理不当，还将引起社会动荡，直接危及中央政权的稳定。再说，从现代公共财政的理论角度出发，乡镇财政无疑又是公共财政建设的一个最为重要的基层单位，取消乡镇财政必然会给日后基层政府的公共品供给带来高昂的监督和信息成本。鉴于此，笔者认为，从可操作的角度考虑，“撤乡并镇”是目前较为可行的方案，也符合我国农村城市化的大趋势。具体来说，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并，其次应按照城市化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并，对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤销乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后在建立乡镇财政。
（三）完善分税制财政体制，提高乡镇财政收入
总的原则应是，摒弃“以费为主”的收入增长机制，建立起“以税为主”的收入增长机制，切实提高乡镇财政收入。
1 要积极培育乡镇一级的主体税种
为了保证乡镇政府能较好地履行各项职能，不应把税源集中、易征的税都划给县级财政，把散、碎、零星的小税留给乡镇财政，既造成乡镇财政收入数量很有限而征管成本很高，使乡镇政府和乡镇财政因财力不足、不稳而无法依法履行其各项职能，更不利于调动乡镇政府和财政增收节支的积极性。1994年分税制改革后，占工商税收总额一半以上的最大税种（增值税）实行中央与地方共享，而企业所得税及个人所得税也于2001年进行了共享，目前地方税的税种当中，除了营业税还有些“主体”外——随着增值税的深入改革从而扩大征收范围，营业税最终会“寿终正寝”，其他都与真正意义上的主体税种相距甚远。特别是乡镇一级，在农业税不可能成为主体税种并将于不久最终取消的情况下，更是没有主体税种支撑大局。为此，从发展的眼光来看，很有必要研究如何对某几个地方税类或税种予以特别注重，并在制度安排上积极培育其向主体税种演变，结合具体情况和国际经验，笔者认为房地产税和资源税是比较合适的税种。（1）房地产税也称不动产税，是市场经济国家较通行的地方税种。房地产税的税基十分稳固，如有“跑了和尚跑不了庙”之说，可以成为筹集财政收入的有效手段。并且按常规每隔一段时间（如三年左右）要对税基重新评估一次，评估时主要参照市场价位考虑房地产的地段因素（越是靠近商业繁华区域，价位越高，税基越大）。因此，地方政府只要专心优化本地投资环境，搞好基础设施建设与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地盘上投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大税基，形成长久不竭的财源。（2）资源税。由于其特有的属性，只要设计、管理得当，在一般地区，它不失为一种稳定的收入来源，在自然资源丰富地区，如黑龙江、青海、新疆、四川等地，它更是可能成为既稳定又具规模的收入来源，因而这一税种尤其对中西部资源丰富地区具有特别意义。
2 考虑给予乡镇政府一定的设税权
分税制改革的一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具备必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。因此，可以考虑赋予乡镇政府一定的税费收入立法权。乡镇财政可根据本地社会经济状况，新开征或停征某些税费，当然乡镇政府和财政自行出台的这些政策必须符合国家有关法规制度。这样就使得乡镇财政真正成为一级地方财政，真正实现“乡事乡办，乡财乡理，乡饭乡做”。
3 应解决财力逐级集中问题，下放共享收入
从中央到地方应尽可能地将共享收入逐级下放，特别是省（市）共享收入要全部下放给县乡财政。对于共享收入这一块，日后不宜继续扩大范围。Ⅲ按照分税制一般原则，应该是完全按照税种来划分中央与地方收入的，但考虑到我国五级政府与28个税种的合理划分间存在不相容性的现状，只能走加大共享收入的道路。但是，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。从2001年企业所得税与个人所得税也实行了共享后，我国数得着的大税种已全部共享，这在过渡状态下是一种策略性的选择，但从长远发展着眼作战略性考虑，还是要在将来创造条件把若干共享税分解，融合到国税和地方税之中，使地方有更加稳定的税源，切实稳固地贯彻分税制。
（四）建立规范和科学的财政转移支付制度
转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项有效措施。分税制条件下，中央对地方特别是对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务时的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。因此，当前和今后一段时期我国建立规范科学的转移支付制度的目标和方向，应是增加中央财政对地方财政的转移支付和省级财政对县乡的转移支付力度，以矫正当前的不均等和缓解地方财政特别是县乡财政压力。具体讲，一要加大中央对地方特别是中西部地区县乡过渡期转移支付力度。这是一种相对均等化的分配方法，应确定过渡期转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，并制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划，逐步扩大均等化转移支付。二要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并目前过多的专项拨款种类，尽快改进其拨款办法，引入“因素法”，增加透明度以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。三要增加对地方一般性转移支付资金，充分发挥省一级调节县域之间财力均衡的功能，建立起省—县乡的转移支付，绕过市一级。在转移支付的目标选择上，要因支付对象不同选择不同的政策目标。从现实情况看，以纵向平衡为主并与均等化相结合的目标为最优选择。这主要是针对目前我国有相当一批县乡处于财政入不敷出、缺口逐年拉大、困难重重的状况。而对于地方而言，在经济发展的初期，公共部门的主要职责仍是基础设施建设、基本生活保障以及基本公共品的提供。地方政府若无财力完成上述任务，社会发展就会受阻。所以，在现行税制结构条件下，解决经济不发达地区县乡财政缺口的一个最重要的办法就是依靠财政转移支付。
（五）妥善处理乡镇财政债务问题
清理核实基层财政债权债务，消化存量，控制增量，是解决当前乡镇财政困难的必由之路。可考虑采取以下措施：一是按照统一的标准、口径、内容对乡镇财政债务进行清理核实，核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。二是先易后难分步逐项消化债务存量。首先是按照形成原因分项剥离债务。如对乡镇为完成农村“普九”义务教育等农村公共品供应项目所负债务，剥离后可通过教育基金、转移支付、发行国债等形式优先消化处理。然后是建立乡镇政府偿债基金。可从年预算安排增量部分的5%、综合财力结余8%左右中提取基金，并将全部不良资产、抵债物资的收益并入该基金以便有较稳定的消化债务基本资金来源。还可采用行政拍卖或法律的手段催收债权偿还债务，如收欠还债、承兑还债、折卖还债、划转还债、置换还债等多种措施进行综合分类消化，消化债务的策略应实行债权人优先排序，并将个人企业和社会团体放在优先还债的位置。三是健全机制，防止新增不良债务。要在基层建立健全严格的债务管理制度，对乡镇确需兴办的公益事业应根据财力许可进行科学论证听证公决，并实行责任追究，不得以政府财政名义举债；要进一步建立健全资产管理制度，形成“产权清晰、责任明确、民主监督、科学管理”的乡镇资产管理体系；把化解消除不良债务列入政绩考核重要内容，营造“减负就是增收、减不良债务就是政绩”的氛围；尽快改进项目投资管理办法，对在县乡投资的项目或工程，县乡财政配套资金数额要尽可能减少，乡镇一级取消配套。为确保化解消除债务不反弹、新增不良债务不增加，还要特别对乡镇不良债务加以妥善处理、分类处置：对乡镇政府经商办企业形成的债务，要采取措施追回欠缴，或拍卖还债，企业仍正常经营的，要办理债务划转手续；对乡镇政府为企业担保形成的债务，要依法解除担保；对乡镇政府兴办公益事业形成的债务，要制定还款计划列入预算，用乡镇增加的收入或向上级财政申请相应专款逐步归还。
（六）完善乡镇财政预算管理体制
1 把预算外资金纳入预算内统一规范管理
预算外资金（包括自筹资金）一直游离在财政预算统一规范管理外，是目前“三乱”之风屡禁不止的根源。乡镇政府拥有随意调剂这块资金的能力，使得这块资金不断被“挤占”、挪用，导致农村公共品得不到有效供应，最终形成对农民的“倒逼机制”，负担依然重重地压在农民肩上。因此，应逐步将预算外资金（包括自筹资金）纳入预算内统一规范管理，杜绝“三乱”之源。对于一些确实需要单独列支的预算外资金，应建立起“财政专户”，实行“收支两条线”，强化预算外资金的管理。
2 把农村经费更多地列入更高级别的财政预算
前面提及的公共财政“挤占”现象，根源还是乡财政发放的工资数额过于庞大。特别是，这其中很大比例是乡村教师的工资开支，虽然从2000年后农村教师工资列入县财政，但实际上许多地方还是由乡财政上缴承担。从公共财政的角度来讲，这部分开支应该列入更高级别的财政预算才更加合理，其中至少一半比例应该由地级市以上（包括省和中央预算）承担，而不应该像现行体制所执行的由县乡财政负主要责任，这也是弱化乡财政预算功能的一个重要方面。目前，可考虑由中央承担40%，省（市）和县(市)各承担30%，由县政府统管。或者按5:3:2的比例来分别确定中央、省（市）、县财政的投入责任，即中央财政负责教师员工的“国际工资”发放，约占50%，省（市）财政负责地方性“津贴、福利性工资”发放，约占30%，县财政负担学校“公用经费”支付，约占20%，其他如学校危房改造等资金需求，由各级财政转移支付解决。Ⅳ这样一来，就可以在中央、省、市、县之间建立起义务教育资金投入分担机制，确保了教师工资的及时足额发放。
3 在合理的划分政府间事权和财权后，确定县乡财政收支划分体制，并以地方性法规的“刚性”明确下来，确保乡镇财政预算的稳定性
各个地区可根据本地区的具体情况，因地制宜，实行适合本地区的县乡财政收支划分体制，例如，“核定收支，收支挂钩，上交递增，补助递减，一定三年”、“划分税种，收支包干，超收留成，上交递增，定补递减，一定三年”，等等，其中划分原则、具体细节等内容应运用地方性法规以文件形式下达，防止上级政府“寻租”、越俎代庖等行为。
结 语
国务院颁布的2004年1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出，继续推进农村税费改革，巩固和发展税费改革的成果，进一步减轻农民的税费负担。******总理在今年的《政府工作报告》中再次强调，继续推进农村税费改革。“为支持农村税费改革，今年中央财政拿出396亿元用于转移支付。加快推进县乡机构等配套改革。” 种种迹象表明，中央政府对推进农村税费改革的决心之大，力度之强，是前所未有的！在全国上下同心协力万众一心的和谐气氛下，只要我们能抓住要害从最根本的乡镇财政体制改革入手，那么改革过程中所遇到的一切问题都将随着体制的完善自下而上地迎刃而解。最近，农村发展研究所农村政策研究中心举行“中国农村改革与发展论坛”开幕式，第一次研讨主题为乡镇体制改革的方向与路径；湖北省财政厅正式对外发布了《关于省管县（市）财政体制改革的具体实施意见》， 省管市、市管县（市）的财政管理模式，将被湖北省打破，取而代之的，是省管县（市）的财政管理体制……从这些蛛丝马迹中似乎昭示着新一轮的乡镇财政体制改革即将拉开帷幕。
注 释:
①张继珍.《关于乡镇制度外财政现状的思考》.山西财政税务专科学校学报，2002（第2期）。3－6。
②1994年前，各地农村基本上都没有欠过教师工资，1994年分税制改革后，农村教师工资就逐渐出现较大缺口。见陈桂棣，春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.400。
③陈桂棣，春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.361－362。
④陈桂棣，春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.400。
⑤指“五统筹”中的优抚，“三提留”中的公益金。见陈桂棣，春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.152－153。
⑥苏明.《直面县乡财政困难问题》.经济参考报，2002－03－06。
⑦王习明，贺雪峰，陈涛.《村级债务和农村税费改革》.荆门职业技术学院学报，2004（第1期）。58－63。
⑧陈桂棣，春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.172－173。
⑨陈桂棣，春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.175。
⑩《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三次修正案第六十一条第一款。
⑾《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三次修正案第六十一条第七款。
⑿陈桂棣，春桃.《中国农民调查》.人民文学出版社，2004.401－402。
⒀许正中，吴亮，石红.《我国乡镇财政困难的成因及对策》.农业经济问题，2004（第2期）。44－47。
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⒂许正中，吴亮，石红.《我国乡镇财政的困难的成因及对策》.农业经济问题，2004（第2期）。44－47。
⒃“基层财政困难的原因及解决的对策研究”课题组.《我国县乡财政面临的困难及对策研究》.财政研究，2004（第1期）。41－45。
⒄贾康，白景明.《完善财政体制寻求基层财政解困治本之策》.现代财经，2002（第1期）。3－8。
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⒆刘汉屏，刘锡田.《对基层财政能力弱化现象的考察与思辨》.审计与经济研究，2002（第7期）。48－51。
⒇“我国农村财政制度创新与政策选择”课题组.《乡镇财政：制度框架与政策选择》.中国农村经济，2002（第4期）。4－10。
Ⅰ张如石，滕旭旺，武以仁.《实施“县域突破”的财政思考》.财政研究，2004（第1期）。7－11。
Ⅱ《2002年我国城市化水平为39.1%》.中国信息报，2003－11－13。
Ⅲ贾康，白景明.《完善财政体制寻求基层财政解困治本之策》.现代财经，2002（第1期）。3－8。
Ⅳ张如石，滕旭旺，武以仁.《实施“县域突破”的财政思考》.财政研究，2004（第1期）。7－11。
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