〔摘要〕农村的税费改革,给农村基层政权的运转、乡村干部工资的发放以及以农村义务教育为主的农村公益事业发展带来了诸多困难和问题。要认识和解决新形势下乡镇财源建设面临的问题,需要加大招商引资力度,借助外力促发展;大力实施“龙头”带动战略,发展农业产业化;因地制宜,积极壮大集体经济;加快小城镇开发建设,增强对经济发展的拉动能力;强化税收征管力度,促进税收总量增加。
〔关键词〕农村税费改革,难题及原因,财源建设
农村税费改革政策的实施,特别是2006年全部取消农业税,结束了2600多年的农民种粮纳税的历史,大大减轻了农民负担,提高了农民从事农业生产的积极性。但是,农村税费改革政策的实施,也为乡镇财源建设带来了极大的考验。特别是对以农业税为主要收入来源的农业大镇,乡镇财政减收的比例较大,给农村基层政权的运转、乡村干部工资的发放,以及以农村义务教育为主的农村公益事业发展带来了诸多困难和问题。如何认识和解决新形势下乡镇财源建设面临的问题,是摆在每一个领导干部面前的重大课题。
一、农村税费改革给乡镇财政带来的难题及原因分析
1.乡镇财政困难的问题更加突出。农村税费改革后从农村取得的财政收入总数减少。全国2003年农民人均纯收入2622元,山东省3151元,如果按5%提取“三提五统”,人均150元。税费改革后当年地平均60元,人平均80元,数额大大减少。山东省泰安市税费改革后的2002年比2001年乡村两级减收1.9亿元,下降33.8%,2003年暂停征收乡村公益事业金,乡村收入减少4215万元,2004年因降低农业税3%,停收农业特产税共减收2.9亿元。税费改革取消五项统筹,将三项提留列入农业税附加,增长20%,但是五项统筹支出项目改由乡镇财政支出,造成收支缺口加大。
2.乡村级组织经费无保障,难以维持基层组织的运转。2003年泰安市乡镇地方财政收入9.4亿元,剔除有专项用途的收入后,按现行财政体制计算,乡镇实际可用财力7.5亿元。按财政实际供养人员(67492人)计算,人均实际可用财力为11158元。如果按照目前乡镇实际执行的工资水平计算,适当考虑计划生育、优抚和基本办公费用,年人均财力达到1.1万元以上才能维持乡镇基本运转。如果国家必保工资(750元)政策全部执行到位,人均财力必须达到1.2万元以上才能保证工资发放和基本运转。但是,由于各乡镇经济基础不同,所以人均财力差距较大。全市86个乡镇中,人均财力在1.1万元以下的有51个,占乡镇总数的59.3%,人均财力在1.2万元以下的有54个,占乡镇总数的62.8%。由此可见,在农业“两税”政策未调整前,60%以上的乡镇维持运转已非常困难。今年农业“两税”政策调整后,乡镇地方财政收入减少2.2亿元,如果不考虑上级新的转移支付因素,将有70%左右的乡镇难以保证正常运转,有50%的乡镇工资无法保证正常发放。2004年全市减收2.9亿元,乡镇保运转、保工资、保稳定、保发展的压力更大。按照目前村干部职数计算,加上必要的办公经费,每村每年约需经费3万元(不包括独生子女父母奖励);如果按照农村税费改革方案确定的村干部配备职数(小村3-5人、大村5-8人)计算,每村每年平均需经费2万元。今年农业“两税”政策调整前,绝大部分村的经费收入在3万元以上,基本能够保证村级组织运转。农业“两税”政策调整后,全市农业税附加只能征收4600多万元,平均每个村1.3万元,在这种情况下,除少部分集体经济比较好的村以外,绝大部分村将难以维持正常运转。
3.财政供养人员多,增大了财政支出。目前,全市财政供养人员67200人,每个乡镇约800人。随着人口高峰和各大专院校扩招,学生就业压力和军转干部安置是各地的重大问题。各乡镇仍然面临着人员增加的可能。特别是前一段时间乡镇机构改革后又出现了新的矛盾,使乡镇人员压力更大。村级干部也存在着领取误工补贴人员较多的问题,这都造成了财政负担压力较大。
4.现行乡镇财政体制不尽合理,乡镇可增财力有限。(1)财政包干体制。乡镇地方财政收支分块包干,全部由自己解决,决定了财政政策的制定权掌握在上级政府手中,下级政府必须处于被动、服从的不平等地位,它始终对上级政府有利,以保证上级政府收入为基本前提。乡镇财政国家税收部分实行高比例的上解而后返还。上级部门不断出台增人、增资因素,下级筹钱发放。(2)分税制。我国的税种按照分税制财政体制划分,可以分为国税和地税。对于乡镇来说,税收税基很窄,收入弹性不大,增收潜力小,很难形成比较稳定的税收体系。增值税是乡镇主体税种之一,但其75%上解中央。(3)财税管理不顺。乡镇财税分设,管理体制分离。乡镇财政收入很大程度上依赖于国税、地税的支持,而国税、地税又划片而治,造成各乡镇征收、返还分配不合理。况且国税、地税的人事权不属于地方政府管理,不利于地方政府。
5.乡镇政府承担了繁重的任务,挤占了有限的财力。分税制财政体制,仅仅停靠在税收和财政层面上,事权没有改革。各级政府间没有划分财权和事权,形成了财力上移、事下移。就乡镇统筹部分,包括乡镇教育事业支出、乡村道路修建、民兵训练和优抚、计划生育等,目前这些全部由乡镇财政负担于理于情都讲不过去。
二、积极培养财源,培植新的经济增长点
针对农村税费改革给乡村运转带来的困难和压力,乡村两级必须立足实际,充分发挥当地优势,积极主动采取有力措施,大力发展经济,培植财源,努力增加乡镇财政收入和村集体收入。
(一)加大招商引资力度,借助外力促发展
一是要打好“优势牌”,壮大特色鲜明的产业群体。要立足于当地的比较优势,以特色产业为核心,聚集各类生产要素,不断壮大特色产业群,形成新的经济增长点和支柱产业。
二是要打好“加工牌”,积极培育支柱产业。国内外产业转移是当前不可逆转的大趋势,一些发达国家和国内发达地区将制造业活动尽可能地按照成本最低原则在全球范围内配置,这为加快发展加工制造业带来了巨大的空间。在这种大的背景下,对于充分利用农村廉价而充足的劳动力资源,加快发展劳动密集型产业非常有利。要发挥原材料、劳动力资源等优势,细分市场、瞄准市场空隙,积极引进和发展一批加工制造业项目。
三是打好“嫁接牌”,攀高联强培育经济发展龙头。招商引资的实质就是通过吸纳外生性增长因素,提高内生性增长能力,“用外力激活内力”。随着市场竞争的加剧和品牌时代的到来,经济生活中的“马太效应”将越来越明显,没有知名品牌和大公司作支撑,地方经济就缺少“脊梁”,永远站不起来。因此,要通过与知名品牌的联合,借梯上楼、租船过海,不断发展壮大自己。
四是打好“服务牌”,赢得客商投资合作。必须重视招商引资工作,全力营造招商引资的浓厚氛围和亲商、安商、富商的环境,坚持“一站式”、“代理制”等服务制度,落实各项优惠政策,对重大投资项目,组建招商引资服务专班,实行全过程服务、无缝隙服务,使外商切实感受到“投资泰安,稳如泰山”。
五是打好“激励牌”,引导招商引资项目进园区。为调动乡镇和村招商引资的积极性,可通过建立科学合理的利益分配机制,鼓励、引导乡村招商引资项目统一落户县级工业园区。如宁阳县政府规定:对各乡镇引进的项目,建在县工业园区和磁窑工业园区内的,实现的地方税收80%归引进乡镇;对村里引进的项目,实现的地方税收30%奖励给村级组织,用于补充村级经费。目前,宁阳县东疏镇引进的联合机械厂已落户县工业园区;该镇引进的昌承锻造有限公司也已进驻磁窑开发区。这对于调动各乡镇和村招商引资的积极性,优化资源配置,减少基础设施建设投入,起到了很好的推动作用。
(二)大力实施“龙头”带动战略,发展农业产业化
1.积极组建龙头企业。龙头企业有很强的辐射带动作用,逐步形成市场带“龙头”、“龙头”带基地、基地连农户、贸工农一体化、产加销一条龙的产业化经营格局,推动农业结构战略性调整,有效地促进农业产业化的发展。
2.立足实际,积极开发地方资源。如山东省肥城市仪阳乡刘台村充分利用肥桃资源,大力发展生态观光旅游业。今年该村举办了肥城市“桃花节”开幕式,仅门票收入就达17万元。同时,通过旅游也有效地带动了餐饮、服务等第三产业的发展。
3.积极兴办各类服务企业。山东省宁阳县东疏镇郑庄村积极发展奶牛养殖业,投资150万元,建成了占地100亩、饲养规模达1000头的奶牛养殖园区,园区内实行养殖、生产、销售一条龙服务。为引进更多的奶牛养殖大户,村里规定,前三年除水电费外,不收取其他费用,三年后每年每头牛收取50元的场地租赁费,目前园区内奶牛存栏量已达到700多头。亚奥特公司在园区内设置了挤奶线和面向园区及周边地区的鲜奶收购站,公司每收购1斤鲜奶,返还村里0.08元服务费,仅此一项,村集体年增加收入20多万元,五年后收回全部投资,第六年村级纯收入将达到80多万元。
(三)因地制宜,积极壮大集体经济
1.有效盘活现有资产。对村集体所有的停产企业、闲置房产、“四荒”资源、水利设施等,可采取拍卖、租赁、承包等多种方式综合开发利用,发挥现有存量资产的效益,多方增加村集体收入。如肥城市仪阳乡去年采取拍卖项目区、学校、道路等冠名权的办法筹集资金40万元。
2.搞活土地经营,以土地生财增加收入。充分利用现有的“四荒”地、村办三场和学校,通过转让、租赁、拍卖等形式实现其增值。集体企业比如沙厂,实行招标承包。条件成熟的地区可对耕地进行有偿流转,收取流转费。
3.合理利用地理优势。对于公路沿线、环城村镇,要利用地域优势,积极兴办旅游、商贸、餐饮、房地产行业。
4.支持农村合作经济组织的建设和发展。建立政府扶持和市场运作相结合的新型农村合作经济组织体系,充分发挥各类合作经济组织在农产品流通中的作用,与龙头企业进行多种形式的联合协作,使主导产业做大做强。如宁阳县伏山镇部分村成立了制种、有机蔬菜合作社,建立了蔬菜批发市场,积极为群众和龙头企业提供有偿服务,增加集体收入。
5.找准自己的结合点,使一、二、三产业得到长效发展。如肥城市孙伯镇庄头村大搞农田林网绿化建设,到目前为止,全村共植树8万余株,其中农田林网5.2万株,通过间伐每年可创收100多万元,林业已真正成为强村富民的“绿色银行”。
(四)加快小城镇开发建设,增强对经济发展的拉动能力
一是要坚持规划先行,确保有序开发。要进一步增强现代城市意识,高标准、高起点、适度超前地搞好小城镇规划,优先抓好路网、水、电、暖、排污、绿化等基础设施及配套设施建设。要建立多元化的小城镇建设投入机制,按照“谁投资、谁受益”的原则,充分运用市场机制,有效整合小城镇各类资源,扩大招商引资、撬动社会资本参与小城镇的开发建设。
二是要坚持利益引导,加快二、三产业向县市驻地和小城镇集中。要把小城镇建设与农村二、三产业的发展结合起来,改革户籍管理制度,降低城市门槛,吸引农民入镇进园经商办企业。根据目前国家清理整顿土地市场秩序的要求,不能乱搞开发区,但可以与小城镇规划相结合,留出一部分工业用地,也可以采取收入分成的办法,鼓励乡镇新上项目进县市区的开发区。
三是要坚持疏导与管理并重,促进农村剩余劳动力有序转移。增加农民收入的根本出路在于减少农民,搞好劳务输出是转移农村剩余劳动力和增加农民收入的重要渠道。
(五)强化税收征管力度,促进税收总量增加
一是深挖税源潜力,强化农村零散税收征管,堵塞税收流失漏洞。在当前主体税源不足的情况下,强化对乡镇村现有税源的挖掘,比如车船使用税,个体运输、建筑营业税和个人所得税等,努力做到应收尽收。二是积极拓宽乡镇收入渠道,如部门创收、闲置资产变现、资源性收入等,最大限度地增加可用财力。三是积极做好税收的清欠工作。本着积极稳妥的原则,严格执法程序,把历年欠税收缴上来,并不再出现新的欠税,维护好税法的严肃性。
参考文献:
〔1〕李金铠.取消农业税后乡村财政的危机及影响〔J〕.经济研究参考,2005,(71).
〔2〕袁金辉.取消农业税后的农民负担调查〔J〕.行政论坛,2006,(1).
