摘要：任何追求工业化和现代化的国家都会遇到“三农”问题。因为工业化和现代化过程本身就是对“三农”问题的扬弃。但是我国目前所面临的“三农”问题却是发达国家工业化、现代化过程中所没有遇到过的。因此，有较强的特殊性。其原因就是多年来的非农化战略、抑商政策，不太宽松的内部客观条件和外部环境，特殊的行政管理体制和特殊的意识形态。
关键词：“三农”问题 特殊性 非农化战略
“三农”问题是一个世界性的课题，任何由传统农业国向现代工业国发展的过程中都会遇到，都必须认真解决，否则难以实现工业化和现代化。与发达国家曾经遇到过、已经基本解决的“三农”问题相比，我国的“三农”则显得更加严重、更加复杂、更加棘手。连朱容基总理都觉得是最头痛的问题。为什么我国的“三农”问题会如此严重，如此难以解决呢？这是由我国“三农”问题的特殊性决定的。
一、特殊的历史背景
长期的非农化的发展战略。“冰冻三尺，非一日之寒”。我国“三农”问题之所以会有这么严重，问题积累这么多。不是一朝一夕的事情，是长期的、超常化的非农化战略诱致的。非农化就是以城市为偏好的工业化，而工业化需要巨额资金和资源，筹集资金和资源成了工业化最大问题。在历史上，工业化的资金和资源筹集有两条道路，一条是西欧式的工业化道路，通过对外掠夺来为工业化筹集发展资金，如英国、法国、西班牙等西欧国家；另一条是外部资金注入，如台湾、韩国、日本等国家的工业化。但是新中国建立以后，我们要打破以美国为首的西方国家的封锁和制裁，就必须建立自己的工业体系，即要加速实现工业化。而建立工业体系需要大量的资金，历史上两种工业化的筹资渠道我国都不可能利用，只能通过国家内部解决。只能农业、农民、农村做出牺牲，即通过将农民的剩余用来作为工业扩大再生产的资金来源。因为在一定时期，“蛋糕”只有这么大，用在一个产业上的资金、资源多，用在其他产业上的资金、资源必定要少。非农化发展战略就是通过行政手段将有限的资金、资源用来加速发展工业。这一政策保证了工业发展的需要，但是农村、农业和农民却付出巨大的代价。一是农业失血过多。据统计，1952年-1989年，国家通过工农产品价格的“剪刀差”和农业税从农业中抽走近1万亿元资本，而家业支农资金仅3000亿元，净流失7000亿元。九十年代以来，国家仍然通过各种渠道收取和转移农业资源和农民剩余，据有关专家预测，每年大约1000亿元左右。二是农业积累不足，农民几乎失去了投资能力。由于长期以来，农民只能获得基本的生活，几乎没有积累，根本没有能力进行扩大再生产。现在农民维持简单再生产都难，更不用说进行扩大再生产。三是长期的城乡二元分割，农村难以得到先进城市文明和工业文明的辐射和带动。国家要保证“以农辅工”的政策能够实现，必须严格的控制农村和农民。这就导致工业与农业、城市与乡村的双重二元分割。这种二元经济比威廉·阿瑟·刘易斯(W·A·Lewis)所讲的二元经济结构更加不均衡，这是任何一个发达国家在解决“三农”问题时都不曾遇到。按照产业经济转换与发展的一般规律，即使国家不推行超常的非农化战略，让国民经济均衡发展，也会出现“三农”问题。我们假定国民经济均衡发展导致的“三农”问题为平均的或者一般性的“三农”问题，那么通过长期的非农化战略后的“三农”问题已经远远超过了平均的程度。
长期的抑商政策。我国历史上就有重农抑商的传统，长期以来将农业视为“本”，将商业视为“末”，其实这种重农抑商的政策，最终也变成了抑农政策。建国以后，也不太注重商业业态的培育，更严重的是将商业作为资本主义的尾巴来割，或者作为投机倒把来打击。在这个时期，由于全国实行的是统制经济，“三农”问题并没有独立的表现出来，而是被高压的行政手段所掩盖了。但是抑商所导致的“三农”问题，还是客观存在的。改革开放后，抑商政策仍然没有彻底根治，如继续打击投机到把，不允许私有粮商经营粮食、棉花等农产品等政策仍然在起作用，这些抑商政策后果立杆见影，过去所掩盖的“三农”问题就完全暴露出来了。长期抑商政策的一个最大问题就是市场中介组织成长不起来，缺少中介组织的农业，犹如一只断线的风筝，无法驾驭方向。不管是市场经济，还是统制经济，抑商就是抑农。虽然现在这种抑商传统和抑商政策虽有所改进，但是在人们头脑中根深蒂固的抑商轻商观念还一时难以根治，而且过去抑商政策所引致的问题仍然需要长期的努力。在这些问题解决前，“三农”问题不可避免还要受市场的无序冲击和震荡。我国这种特殊的抑商传统、抑商政策是其他国家所不曾有的。这也是我国“三农”问题特殊性的一种重要表现。
二、特殊的客观现实
农业人口多，剩余劳动力转移的任务重，压力大，时间长。我国是一个农业大国，9.2亿农业人口，占全国总人口的70%多。过高的农业人口比重也就决定了农业剩余劳动力的转移任务艰巨，不可能在短时间内予以化解，而农业剩余劳动力不能解决，“三农”问题就不能解决。威廉·阿瑟·刘易斯(W·A·Lewis)认为，由于传统农业部门剩余劳动力比较多，劳动力供给是无限的，劳动生产率很低，其边际劳动生产率接近于零甚至是负数，农民的报酬极低。按照他的逻辑，在剩余劳动力未输送完毕之前，农业部门的劳动生产率很难提高，农民的收入将始终处于停滞状态。按照有关专家测算，现在我国农村大约有4亿劳动力，而现在的耕地和生产力水平仅能容纳1亿劳动力，也就是说有3亿人是农村剩余劳动力。农村人均劳动生产率要提高，必须将三亿剩余劳动全部转移出去。世界上没有任何一个国家，在进入工业化中期后，还有如此高的农业人口比重，有如此多的农村剩余劳动力要转移。这也是我国“三农”问题的特殊性。
人均资源少，特别是人均耕地少。农业主要依赖于水资源和土地资源，但是这二种资源的人均数量都较低。我国人均所拥有的水资源只有世界平均水平的25%。耕地资源则更加突出。2000年全国耕地实际保有量仅为19.24亿亩，人均耕地不足1.59亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中有6个省区的人均耕地低于0.5亩，全国有20%（463个）县（市）人均耕地低于0.5亩，有30%（666个）县（市），人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.86亩的警戒线。这么少的耕地,无论种什么，都难以从根本上解决“三农”问题。按照目前的生产力水平，一个农民种植15亩地，即一家种植40-50亩地是比较正常的，如果达到这么一个生产经营规模，可以初步获得单体规模经济效应。而现在农户的经营规模只有单体经营规模的十分之一。分散经营的小农业不可能获得规模效应。不仅如此，经营规模如此小的耕地还必须承担更多的社会责任，即保证12亿人口的粮食供给问题，农民的就业生存保障功能，等等。据有关专家预测，要保证我国粮食供给的经济安全，粮食种植面积不能小于16亿亩。也就是耕地能够机动种植其他高附加值经济作物的耕地只有3亿多亩。这就决定了大部分的耕地只能种植比较效益低的粮食。人均耕地本来就不多，而且这不多的耕地还必须以种植粮食为主。另外。要保证农民的就业和生存保障，土地必须失去作为生产要素所具有的流动性、效率性。“三农”问题的这种资源约束和社会功能是大部分发达国家所没有的，这也是中国“三农”问题的特殊性之一。
不太发达的工商业，又遇上体制转轨和资本替代劳动的革命。一是虽然我国建立了较为完整的工业体系，但是这些工业体系主要是以重化工业为主，对解决人民生活和就业，特别对于转移农村剩余劳动力的牵动作用并不大。改革开放以后，虽然情况有所改观，有助于解决就业的轻工业和乡镇工业得到了长足发展，但是面对庞大的农村剩余劳动力，仍是杯水车薪。可以说，没有任何一个国家的工商业面对如此多的剩余劳动力转移的任务。二是大部分的国有企业又要进行经济体制改革，许多国有企业不仅不能够吸纳更多的农村剩余劳动力，而且还要释放大量的失业工人，据有关部门统计，目前大约有下岗职工2000万人，随着改革的进一步深入，特别是加入世贸组织和政府机构、事业单位改革，还将有430万人被分流，五年内还将有2900家大中型企业被调整，有近500万职工失去就业岗位。这也在一定程度上阻挠了农村剩余劳动力的转移。三是农村剩余劳动力还没有从根本上得到解决，又遇上了知识经济和信息产业的革命，许多企业为了增强竞争力，不断采用资本密集型的生产方式，这又在一定的程度上起到了排斥劳动力的作用。而西方国家在工业化时期，虽然也存在资本对劳动的替代，但是在剩余劳动力基本吸纳完毕后，才开始以资本替代劳动，没有我国来得这么快，工业化与信息化和资本密集化几乎同时进行。这也是其他工业化国家所没有过的，这势必进一步加剧“三农”问题的严重性。农业先天性“早熟”。进入九十年代以来，农产品的供给与需求基本实现了均衡，而且主要农产品还出现了结构性过剩。这一问题过早出现，打乱了我国解决“三农”问题的步伐。这一问题的出现也有一定的必然性，从发达国家发展经验来看，在工业化中期阶段，工业对农产品的需求依然强劲，仍然是需求大于供给，这种状况对解决“三农”问题是大有益稗的。但是我国在工业化的中期，各个产业对农产品的需求就已经基本出现饱和了，这种畸形的“早熟”使我国在没有任何思想准备和物质准备的情况下出现了。这也是发达国家不曾遇到过的问题。
三、特殊的外部环境
在发达国家解决“三农”问题时，全球化市场并没有形成，不担心其他国家抢占国内市场，而且发达国家还可以凭借强大的经济、军事和政治优势为自己的农产品开辟新市场。因此，发达国家在解决“三农”问题时有着得天独厚的优势和机会。这些都有利于“三农”问题的解决。但是我国却没有这么好的条件和机会。其特殊性主要体现在三个方面：一是我国在着手解决“三农”问题时，全球市场形成，我国的农业生产经营纳入了世界农业生产体系，而我国大部分农产品没有比较优势（规模小、成本高、质量低，标准体系不健全，等等），不仅难以开拓国外市场，而且连保住国内市场都难。今年以来，日本、韩国、欧盟对我国具有一定比较优势的蔬菜、畜产品以技术性壁垒进行限制性进口，就表明我国要提高农产品质量、提高农产品的技术标准和进行标准化生产还任重道远。二是加入WTO，缩小了政府保护农业的空间，这使我国不能像发达国家一样，在基本上解决“三农”问题后，再开放市场，或者借助全球化解决“三农”问题。“屋漏偏遇连天雨”，我国是在“三农”问题最严峻的时候加入WTO，农民和农业所受的冲击可想而知。据分析，如果中国承诺的农产品进口关税配额全部完成，全国6.4%的播种面积将被替代，6.5%的农村劳动力将被迫放弃农业生产，平均每个农业劳动力将损失102元，中西部粮棉主产区受的冲击更大。有关专家测算，入世后，我国的谷物将减产7.7%，小麦减产4.7%，大豆减产4.5%，棉花减产3%，油料减产3.6%，糖料减产2.5%,种植面积的压缩将减少2086万至2550万个就业岗位。三是虽然我国加入WTO，便于扩大农产品出口，但是由于我们不太熟悉WTO的规则，必须承担一定的“学费”，而熟悉和运用WTO的规则，需要较长的时间来摸索。在外国农场主游刃有余的利用规则时，我们还是“小学生”。
四、特殊的农村行政管理体制
我国的农村管理体制是当时理想的政治制度设计的产物。主要有三个方面的目的：一是为了完成计划管理的目标，即催耕催种；二是为了保证国家的工业化战略能够实现，严格控制农村和农民；三是当时的交通、通讯不便，行政管理的幅度小。在上述要求下，农村设立了庞大的管理机构，有大量的乡村行政管理人员，而且这些行政管理人员都必须由农民来供养。其特殊主要体现在二个方面，一个是乡村行政管理人员的工资全额由农民支付；另一个，供养的人员是如此之多，承担的乡村管理费用是如此之大是全世界所罕见的。“吃皇粮”的人多得怎么样呢？我们可以从以下几组数字看出一个究竟：一是从大数来看，农民承担了70%的“吃皇粮”的人员，即农业以15%左右的产值负担了70%的“吃皇粮”的干部。二是从乡镇来看，我国农村共有2.38亿户、9.2亿人，设立近4.5万个乡级政府，平均每一个乡级政府仅5320户，2万人，特别是中西部大多数乡镇财政收入只有一百多万元，有的乡镇甚至不足一百万元，严重入不敷出，收支缺口必然要农民的剩余收益来填上。三是从县一级政府来看，县一级财政平均供养大约为15000人，多的超过了20000人，少的也有12000人，如果是百万人口的县，平均每1000人供养的“吃皇粮”的为15人，多的为20人，少的为12人，如果再将村组干部包括进来，每个村含村组干部折为8人，则每1000人供养的干部平均则会达到23人以上。但是并不是每个县都有百万人口，所以每1000人所供养的人口要远远大于23人。四是县级财政的80%以上是用来养人，乡村两级干部收税费其实就是收自己的“口粮”的现象也说明了这一点。“食之者众，生之者寡”，农民的收入要先养这一大批“吃皇粮”的人员，增收当然难。农民支付的农村行政管理费有多重呢？笔者从湖南、湖北的部分乡镇的调查情况和新闻媒体的反映来看，农民人均负担（包括合法和不合法的负担）亩平高的达400多元，低的也有300多元，人平300元左右。目前我国的“三农”问题严重，与我国特殊的行政管理体制可以说相辅相成，而农村行政管理体制与我国的政治体制是一脉相承的。所以特殊的农村行政管理体制和政治体制使“三农”问题特殊化和复杂化。这是任何一个发达国家在解决“三农”问题时所没有的遇到的问题。
五、特殊的意识形态
解决“三农”问题，帮助农民增收致富，是所有政府的职责，而且这个问题，解决得好不好是衡量政府绩效的重要标志。古今中外，概莫能外。但是我国“三农”问题往往与意识形态交织在起，赋与了很多的政治涵义，给了政府更多的压力和责任，也给了农民更多的怨恨理由和机会。特殊之一：社会主义的根本目的是共同富裕，如果农民不能与城里人一样富裕，如果城乡差距还不断扩大，就会有违社会主义的根本目的，从而使社会主义站不住脚。特殊之二：共产党是为大多数人谋福利，如果70%以上的农民的问题不能解决，则使农民失去对党的信任和支持。特殊之三：土地公有。传统社会主义者认为，现在农村最能体现社会主义的就是土地公有。可以说，土地公有是社会主义的最后堡垒，而要控制土地就必须控制土地所有权。国家控制土地虽然可以保证人人有土地，但是牺牲效率，控制土地的机会成本极为高昂。这些特殊性使党和政府在解决“三农”问题时任务更重，压力更大，政策选择的空间更小，不可能推行如英国的“羊吃人运动”。这些特殊性也使农民和经济专家不从农民身上找问题，总是片面的从政府身上找问题，怨恨政府，有些人甚至把这种特殊性作为攻击政府的武器。可见“三农”问题的意识形态性也是外国在解决“三农”问题过程中所没有的。
由于“三农”问题有如此多特殊性，这就要求我们必须客观的看待“三农”问题。一是“三农”问题解决的难度大，复杂程度高。二是不是政府不想解决“三农”问题，而是没有能力解决“三农”问题，“三农”问题不是那一届或者那几届政府，或者某一项政策或者某几项政策导致的问题，而是一个长期的历史积累的问题。三是不是农业本身就能够解决的问题，而是需要各方面的力量共同作用。四是“三农”问题的解决需要很长的时间不是一年二年就能够一蹴而就的问题，需要长期有艰苦努力，可能还需要二、三代持续奋战。当然我们也不能以“三农”问题的特殊性为藉口，推卸责任或者夸大问题的严重性。我们只有用客观的眼光看待“三农”问题，才不会一味的求全责备，才不会急功近利，才会用务实的精神正确处理和解决“三农”问题。
参考文献：
1、张倩肖、王荣鸽，“论政府农业上的政策偏差及取向”，《经济改革》1998年1 期；
2、农业部农村经济研究中心：“收入增长·就业转移·城镇化推进”，《管理世界》1999年第1期；
3、贾大明，“中国农业如何面对入世的冲击与挑战”，《科技导报》2002年第10期；
4、陈吉元、韩俊：《人口大国的农业增长》，上海远东出版社；
5、国土资源部编《全国土地利用总体规划纲要》；
6、历年统计年鉴。
