论文关键词:城乡分割;农村养老保障
论文摘要:改革开放以来，我国进入社会转型加速时期。在农村，传统的家庭保障与土地保障已不适合农村经济社会的发展的需要，因而建立农村养老保障制度刻不容缓。但是整体而言我国农村经济社会条件相对落后，当前建立现代意义的农村社会养老保障制度不够现实，造成此困境的主要原因是长期城乡分割政策。而要走出困境，必须创造建设现代社会养老保障制度的城乡整合的社会经济条件，以促进农村传统养老保障模式向现代社会养老保障模式转型。
一、我国农村养老保障建设的困境
(一)、农村家庭养老保阵与土地保降受到挑战
1、家庭结构变化的挑战
在过去20多年里，我国农村家庭结构不断简化.规模不断缩小。1999年家庭规模为3. 58人，26年减少了1. 23人，下降了25. 57%。城镇家庭规模为3. 24人，农村家庭规模为3. 80人，与1982年相比，城镇家庭减少了0. 71人，农村家庭减少0.”人，农村家庭规模的缩小幅度大于城镇。家庭规模的缩小，必然伴随着我国家庭代际关系的变化。在65岁以上老人户中有76. 21%的户是一个老人或两个老人与其子女或亲属在一起生活，只有一对老夫妇生活的户占11. 27%，有10. 73%的户为单身老人户，老年人与未成年生活在一起的为1. 5%。这些变化，对我国农村传统的家庭养老模式提出了挑战。
2、人口老龄化的挑战
1999年，我国0一一14岁人口比例为25.4% , 64岁以上老年人口占6. 9%，老少比为27. 3%，表明我国向老年人口类型转变的进程加快。从发展趋势看，我国农村的老龄化问题比城镇更加突出。这是因为，随着城市化，大批青年向城镇转移，导致农村人口出现迁移性结构失衡。伴随着人口老龄化趋势，农村家庭小型化也在发展。核心家庭的增加、家庭“四、二、一”人口结构的形成、老年人与子女分居的趋势，使传统家庭养老保障功能受到严重削弱。而观念的更新，农村年轻人赡养意识的淡化和老年人自立意识的强化，但趋势是越来越多的老年人将逐步转移到依靠社会养老仍然不失为老年保障的一种方式，因而，在此基础上建立相应的社会保障制度，特别是建立社会养老保险制度，这是农村人口老龄化的必然要求。
3、土地保障受到自然与市场双重风险的挑战
土地是大多数中国农民赖以生存的基础，也是农民养老的最可靠、最基本的保障。农村城镇化及乡镇企业的发展以及农村干部非法违规占用良田建房等，再加上农村人口的绝对增加，使得人均耕地面积不断减少。平均每人经营耕地面积，1990,1995,1998,1999年分别为2. 10,2. 17,2. 06 , 2. 07亩。”远低于世界水平，导致农村劳动生产率低、土地经营效益低，阻碍了土地经营的规模化，削弱了市场竞争的能力。农民增产不增收是最好的说明。另外土地的质量不断下降与频繁的自然灾害都导致了农村土地再也不能保障农民养老!
当前农村家庭保障与土地保障受到经济社会等方面的挑战，这些都说明农村养老保障必须由家庭保障转向社会保障。
(二)、当前农村养老保璋制度建设困境
对社会养老保障概念的科学界定以及对西方工业化国家农村养老保障制度建设的经验阐述，有利于我们清楚地认识当前农村养老保障制度建设困境。
1、社会养老保障的科学内洒
社会养老保障是以社会保险为核心或重点的制度体系，它通过国家立法，由政府出面来推而广之行以保障公民老年的基本生活为目的。所谓“基本生活”，是高于“最低生活”的一种生活状态，即不仅仅满足于温饱，还需要满足受保者社交、文化、教育等合理的生存需求，并能和其他社会成员分享经济发展和社会进步的成果。社会保险一般由雇主(企业)与雇员分摊保险费，国家为受保者承担最后的责任(对无雇主的个体农民而言，国家承担更多的贵任)。社会保险最初在产业工人中推行，而后逐步扩大覆盖面，直至惠及农民，实现“国民皆保障或城乡整合，这一过程是与工业化和社会转型相一致的。
2、西方工业化国家农村养老保障制度建设的经验总结
(1)、工业化发展到一定阶段，具有雄厚的经济物质实力。西方社会保险的出现是工业化发展的结果，工业化初期还处于资金积累阶段，只能面向城市工人实施社会保险。当工业化发展到中高级阶段时具有雄厚的经济物质实力.这时才实施城乡一体化的社会养老保障制度。
表1中建立农民年保险时的经济水平数据反映了建设城乡一体化的社会养老保障普遍规律，即社会养老保障的建设应与经济发展水平相适应。
(2)社会结构趋向一沐化即城乡整合程度高。二战后，西方各国大都实现了工业化和城市化，英国1951年城市人口比重已达到79%。西德、法国、意大利及北欧国家也基本实现城市化。后起的工业化国家美国1981年城市化率也达到74%，日本1975年城市化率已达76%。在工业化与城市化的推动下，农业从业人员大幅度地减少，农业经营基本实现规模化与现代化，城乡社会结构趋向一体化。社会结构的一体化内在地包涵了社会保障的一体化。另外从表1的一二列数据可知，城乡社会养老保障制度实施间隔时间较长。
3、我国农村经济社会现状
从表2可知，改革开放以来，城乡居民人均收人有大幅度增加。但与表1西方工业化国家建立农民年金保险时的经济水平相差甚远，不仅如此，我国城乡居民收人差距不断扩大。不仅我国农村经济发展水平低下，而且农村结构严重扭曲。众所周知，我国二元社会结构在当前仍相当严重，1999年城镇人口占全国总人口比重为30. 996，乡村人口占全国总人口的比重为69.1 %，与当时西方国家建设城乡整合的社会养老保障制度所要求的农业从业人员比例较低相差甚远。
总之，当前我国农村经济社会条件与西方国家建立城乡一体化的社会养老保障制度所具有的条件有很大距离，所以在我国建立城乡整合的社会养老保障制度不够现实。
二、城乡分割是造成当前农村养老保障建设困境的主要原因
当前农村养老保障建设困境就是不能建立城乡一体化的社会养老保障，呈现的是二元社会保障体系，即城市劳动者以社会保险为核心的社会保障;而农村农业劳动者以家庭保障为主、社会(国家与集体等)救济为辅的保障形式。二元社会保障制度的设计是对二元经济结构的反映，而二元经济结构根源于重工业优先、城市优先的发展战略。并且与计划经济体制相适应的一系列城乡分割的政策安排导致二元社会格局凝固化，也内在地包涵了二元社会保障的凝固化。最初形成社会保险没有包含农民，除农民可凭借土地取得最基本的生存保障机制外，一个更为重要的原因是:这样设计是为推进工业化提供原料、农产品与资金来源。国家通过工农业产品价格“剪刀差”，征收农业税与实行粮食统购统销政策支撑工业发展。从1952-1997年46年间，总共有32465. 44亿元资金从农村流人城市。在这种情况下，为农民建立与城市工人一样的社会养老保障是不可能的。再加上城乡分割的户口政策与劳动就业政策等造成我国社会结构转型困难。总之，各种城乡分割政策是今天农村养老保障建设困难的主要原因。
三、当前农村养老保障建设的政策取向
对于当前是否进行农村养老保障建设的问题，笔者认为，要进行，但不是一开始就与城市一样的社会保障制度，而是为城乡整合的社会养老保障制度建设创造经济、社会等条件。
(一)有步骤地实现农业剩余劳动力转移
邓小平早在改革初期就指出:“大量农业劳动力转移到新兴的中小企业，这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望？”农业劳动力转移不仅是社会结构转型的一般趋势，同时也是提高农业生产率、增加农民收人的客观要求。显然，它是在农村推进现代化社会保障事业的必要条件之一。为加快农业剩余劳动力转移的步伐、加强乡镇企业吸纳能力，必须推动乡镇企业依托小城镇发展，通过城市化。同时，城市改革也应加大力度，以适应更多的农民进城的需要。
(二)深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，切实提高农村集体的经济实力与农民收入，增强农民参与现代社会养老保降制度的能力
邓小平进行农村农业改革时指出:“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”发展适度规模经营，既有利于壮大集体经济实力，又有利于提高农民的经济收人，从而保证在农村推进社会养老保障制度建设的经济来源。
(三)国家财政大力支持农村、农业发展
根据有关指标，我国的工业化已达到中期发展阶段。在这一阶段，按国际惯例，应是工业与农业平行发展时期，并随着工业利润的提高，加大工业积累，对农业的反哺。这时国家财政对农民采取倾斜政策，以加快农业人员实质平等收人与生活待遇。只有这样，在农村建设社会养老保障制度，实现城乡整合的社会养老保障，才有可能。
当前我国，农村人口仍占总人口绝对多数，工业化与城市化水平还比较低，还有大批农业剩余劳动力需要向其它产业转移;农业生产效率还比较低下，小型的、平均式的家庭联产承包责任制还是目前农业经营的基本形式，规模经营所占比例还很小;国家尚未改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略。更谈不上以工业利润反哺农业、以国家财政支持农村社会养老保障事业，在这种情况下，农村推行现代社会养老保障制度是不现实的。勉强推出的举措亦是不规范的，且难以继续的。摆在我们面前的急迫任务是，创造在农村推行现代社会养老保障制度的城乡整合的社会经济条件，以促进农村传统养老保障模式向现代社会养老保障模式转型。
