[论文摘要]随着银色浪潮的迅速到来，农村的养老保障问题将会凸现。探索建立介于家庭保障为主和社会养老保险为主之间的过渡农村养老保障模式，是十分必要和必需的。本文重点探讨了新农村建设中一些有代表性的养老保障模式，如实物换保障、老年津贴、家庭养老院、养老基金会、责任田和时间银行，认为在“未富先老”的国情下，应该建立与地区经济、文化相适应的多样化农村养老保障制度，逐步完成向城乡社会养老保险制度一体化的过渡。
[论文关键词]新农村养老保障 模式探析
一、问题的提出
我国的新农村建设已经进入了攻坚阶段。农业的弱质性和落后性，农民进一步增收中政策作用的逐渐弱化，农村公共品供给机制与劳动力转移等等诸多问题随着新农村建设的深入进行暴露的更为明显。可以说，新农村建设由原来的政策口号逐渐演变为细节的调试。在这个过程中，农民的养老保障问题无疑是不能忽视的。自2000年我国进入人口老龄化社会以来，社会各界十分关注城乡养老问题，尤其关注如何解决农民养老问题。2007年1月公布的《国家人口发展战略研究报告》指出，中国60岁以上老年人口已达1．43亿，占总人口的11%。到2020年，60岁以上老年人口将达到2．34亿，比重从2000年的9．9增长到16．0%。相关统计表明，我国9000万农村老人中约有90%享受不到社会保障。我国农村社会养老保险起步于上个世纪80年代。早期农保制度建设自1998年进入第三阶段以后陷入僵局，至今没有实现大的突破。Www.133229.Com我国部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。就现有形势来看，农民养老保障问题在相当一段时期内想要完全解决，将十分困难。
城市的养老保险制度经过发展，已初步形成体系。但是想要把农村的养老保障与城市的养老保险实现对接，将是一个非常复杂的问题。因为在资金筹集、管理机构和基金监管与保值增值等诸多方面两者很难一致。立足国情，虽然在近期就建立覆盖城乡的一体化的养老保障体制是不现实的，但如何切实解决农民养老问题已成为迫在眉睫的大事，也是社会公平的必然要求。从经济发展实际出发，积极探索建立切实有效的农村养老保障体系，是建设社会主义新农村，全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会面临的重要课题。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，要“逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村‘五保户’供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。所以，结合新农村建设中出现的一些典型模式，有针对性地探讨农村养老保障的运行机制问题，显得十分必要。
二、过渡阶段养老保障模式探析
(一)城市化进程中养老保障模式
根据城市化进程推进导致的农民分化，可以将农民的养老保障区分为土地换保障、产品换保障、土地承包经营权换保障和商品股权换保障四种。
1．土地换保障。土地对于农民来说既是最基本的生产资料，又是最可靠的基本生活保障。伴随着工业化和城市化的高速推进，征地趋势越来越明显，大量的农地将转化为工业用地。若照目前城市化发展速度，到2020年，我国将出现约1亿失地农民，成为一个庞大的群体。以土地换保障是近几年实行效果较好的针对失地农民的养老保障模式。这一办法主要适用于开发区建设、城市建设及城市周边因为城市工业扩张而征用农民土地的地区。从新农村建设的实践来看，可以分为：
第一种是把失地补偿金、政府有关部门的补贴和个人出资作为失地农民养老保险金，统一纳入城市社会保险，把农民转化为市民。但这种方式是以对农民失去土地进行年度性、持续性的经济补偿为前提的，即失地补偿金和政府有关部门的补贴部分需要每年追加投入。另外由于农民没有稳定的收入来源，个人出资有难度。
第二种是根据土地市场的供求状况、土地对农民保障程度的大小和土地的潜在价值等方面进行测算，一次性给付农民失地补偿金。这种方式在测算指标、工具的选取等细节方面很不完善，导致各个地方补偿标准差距很大。
第三种是非货币性补偿。不同于上面两种，对失地农民的补偿体现在住房、技能培训和自主创业的优惠政策等方面。但是这只能作为一种辅助手段。
2．产品换保障。这是劳动和社会保障部农村社会保障司的卢海元(2004)提出的一种针对纯农民的养老保障模式。具体制度设计是，第一，在不额外增加财政负担的情况下，由农民定额缴纳其粮食产量的20%左右作为保险费；第二，政府通过调整现行政策目标，把部分用于粮食流通环节(保护价收购等)的低效补贴和对种粮农民的直接补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，主要用于支持参加并缴纳农村社会养老保险费的农民。这种设计将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任，达到调动农民参加农村社会养老保险制度积极性的目的。这种方式适用于在农村养老保险制度建设的起步阶段。但以产品来代替缴费的方式，会给社会保险基金的运作带来很多不便，特别是农产品转化为货币阶段受补贴政策变动影响较大。
3．土地承包经营权换保障。农民由于各种原因，把自己承包的土地，转包给其他村民耕种，使之形成规模经营，承租人按照相互之间的书面或口头约定，定期向其交纳一定的货币或实物。这种方式适用于：在城近郊区因为征地而不得不出让土地承包经营权的农民、已经进城打工并有能力在城市里立足，且所承包的土地让给别人耕种的农民等。这种方式是比较普遍的，但承租人的履约责任问题、货币或实物数量的确定方法等很多细节是难以规范的。如果集体组织能发挥好中间人的作用，将会更好的保证这种方式实施的效果。
4．商品、股权换保障。这里要提到两种形式：一是部分脱离农业从事生产性经营的农民，允许他们缴纳商品换取养老金，以商品换保障。这类似纯农民的以产品换保障；另一种是在乡镇企业工作的农民，可以用自己在企业中的部分股权或自己持有的土地经营权换取养老金。这两种方式是向城市职工养老保险过渡阶段的特殊产物，必将随着我国二元经济格局的打破和社会保障制度的完善很快消失。
(二)非缴费性老年津贴
杨立雄(2006)根据国外经验和中国国情，建议从社会保险退回社会救助，以非缴费性的老年津贴方案代替现行的以缴费为资格的养老保险制度。
这种方案设计把养老保障的重心放在了家庭，并强调政府的责任负担。有以下几点值得进一步探讨：
1．老年津贴的确定标准。根据低收入中的最高档确定较低标准和根据家庭户数贫困率确定较高标准的做法，很难保证科学性。因为各地界定的低收入标准差别很大，家庭户数贫困率的统计规范性、统一性较差，再加上家庭户数贫困率与老年人贫困发生率之间相关性的大小也是不易确定的。
2．老年津贴的资金来源。老年津贴来源于政府财政。农民的缴费责任被取消，这是积极方面。但政府财政的承受力是个问题。非缴费性的老年津贴实质上是一种社会救助，与五保供养制度、最低生活保障制度和扶贫等是一体的。国家财政、省级财政和县级财政在制度设计特别是财政分担上的划分，将是一个不完全信息的动态博弈过程。
3．老年津贴的享受条件。这里要提到的是收人测试。收人测试其实是许多国家针对退休金领取设计的一种制度。实质上是通过收人测试，把不符合条件的目前受益者清除出去，避免其长久的、不公平的占用公共资源。在中国，这种制度的应用还是要谨慎。毕竟准人条件的确定都还不十分规范，退出机制的设计更需要系统的来认识。况且这种制度在国外的实施也不是非常有效，出现了很多问题。
(三)农村独生子女父母养老保障
新农村建设中，我国许多省区根据地区发展实际，对农村独生子女父母和纯生二女结扎父母，由各级政府根据财力以及经济社会发展的现状，由国家和地方财政出资，为其缴纳社会养老保险，本人视经济能力自愿增加保险费投保，年满60周岁后开始领取养老金。或者每年给予农村独生子女父母和纯生二女结扎父母一定的经济补助，标准由地方自定。亦或优先照顾划分责任田和宅基地等等。这是针对为国家计划生育工作作出了贡献的农村独生子女父母和纯生二女结扎父母的特殊制度设计，制度内涵是把养老的责任放在了政府。但从实际执行来看，政府的财政补助每人每年从几十元到几百元不等，对农民养老保障的作用甚微。并且随着我国人口老龄化的日益严重，计划生育政策正在调整。“奖励少生”的制度取向也会逐渐的改变。
(四)家庭养老院
借鉴大连市沙河口区首创的家庭养老院服务模式，部分农村地区的个人或社会组织建立起了农村家庭养老院。这些农村家庭养老院以自家住房或老人自己住房为条件，由养老院发起人自筹经费，独立运作，辅之以政府政策和资金的扶持，护理员以当地人为主。这种养老模式把家庭养老的优点发挥出来，给老人充分的情感慰藉。但在农村的发展尚没有具体的规范和引导，家庭养老院运作的资金问题很难有效解决，规模小、设施落后现象普遍存在。农民享受的资格条件、家庭养老院的组织机构及运作方式等细节问题有待进一步完善。另外，如何把农民对养老院的认识从救济型组织转变为福利型组织也是个重要问题。
(五)养老基金会
具有代表性的是哈密市大营门村。该市的营丰房地产开发有限责任公司一手创立了“营丰养老基金会”，而且每年拿出公司经营利润捐助基金会。这种模式具有以下几个特点：第一，企业经营业绩佳，具有社会责任感；第二，女性年满55岁、男性年满60岁，本村村民；第三，参会农民必须完全失地；第四，农民要具有一定的经济承受力(人会需要一次性交纳1—5万元)。老人根据个人意愿，只需将征地补偿金作为养老基金交给基金会统一管理，便可以根据缴纳基金的多少，每月获得1％的养老金返还。参加基金会的老人拥有随时退出基金会的权利。
其实这是针对农村失地老人的一种养老保障模式。只不过是建立在企业主导的基础上，更多的强调企业的社会责任与回报意识。毕竟这种基金会想要保值都比较困难，更谈不上盈利。也许有企业的加人，基金的投资渠道可以有更好的选择。但总体而言，无论是对企业自身，还是对我国农村社会保障体系的构建，这种方式运作过程中企业应有的作用还没有完全发挥出来。
(六)老年人力资源开发
很多人都认为，老年人并不是社会的包袱，其一生积累起来的经验与智慧理应得到更充分的发挥。探索建立科学的老年人力资源开发方案，是非常必要的。于是出现了以下两种制度设计。
1．农村责任田养老基地。具体做法是，依据各地区人均耕地面积多少，60岁以上老年人可将其责任田的一部分或全部，人股带到农村老年责任田基地，基地是社会化养老组织，组织低龄老年人和其他志愿者从事生产劳动和经营，取得经济收人，供给基地老年人生活和消费。这种模式的很多细节问题也是不容忽视的，象老年人的身体状况、社会化养老组织的地位与作用、收人的分配，以及人均耕地面积逐年减少的趋势等等。
2．“时间银行”或劳务储蓄。总结国外经验，我国很多城市社区积极发展服务队伍，设立老年人“时间银行存折”，社区中的低龄或健康老人在为他人提供无偿服务后，可以将等量时间经社区民政专职社工确认并登记在册后，存人个人所持的“时间银行存折”上。等日后需要提供服务时，可以提出相应的时间，获得无偿服务。这种方式对养老保障的积极贡献在于双向性和考虑了老年人的精神慰藉需求。在农村，这种方式由村民委员会牵头组织。但“时间银行”储存值的兑换性较差、信息化管理问题、提供服务的时问与质量如何统一规范等问题是比较复杂的。
这种模式的前提是需要首先做一个分类。在养老保障这一点上，我们可以把高龄老年人称为“老人”，把低龄老年人及中青年人称为“中人”。两者的养老保障方式是完全不同的。“中人”可以一直提供劳务来做实自己的储值，待日后使用。“老人”则可以用金钱来购买相应的劳务。只要在货币与劳务之间确定相对合理的的兑换系数，就可以把这种过渡模式的作用更好发挥。
三、结论
对于经济发达地区把农民纳入到城市社会保障体系之中的做法，我们在这儿不再赘述，毕竟那是少数，当然也是农村养老保障的发展方向。这里只针对大多数农村地区的养老保障实践进行探讨。可以形成共识的一点是，对大多数地区农民来说，由于经济发展水平不高导致他们尚无多大能力参加社会养老保险。所以，探索建立介于家庭保障为主和社会养老保险为主之间的过渡保障模式，是十分必需和必要的。总的来说，这个特殊时期的农民养老保障应该根据不同地区的经济发展水平和农民老年人群的特点，区分养老保障制度建设短期与长期的差别，建立与地区经济、文化相适应的多样化农村养老保障制度。我们在上一部分探讨的模式，可以作为新农村建设中养老保障制度建构的参考。
(一)对政府财政负担的认识
政府对农村养老保障的责任是不可推卸的。但是现阶段我国中央和地方都还没有足够的财力来完全解决农村的养老问题，只能是政策引导与资金投入相结合的方式，强调内生力量与外部机制的协同作用。随着我国财力的逐步增长，对农村养老保障的投入理应加大。
(二)对家庭养老保障的认识
家庭养老仍然是我国农村现在主要的养老方式。家庭养老的作用主要体现在经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面。表面上看。由于家庭结构核心化导致家庭养老的功能在弱化。其实不然。家庭养老会随着城乡社会养老保险制度的一体化而失去主导地位，但对老年人来说仍是不可或缺。社会养老对家庭养老并不是完全替代关系，两者对老年人的保障内容是不完全重合的。家庭养与社会养老相辅相成，才是养老保障的正确诠释。
(三)对配套机制建设的认识
包括农村最低生活保障制度的构建，新型合作医疗制度和五保供养制度的完善，户籍制度和土地制度改革，以及社会捐赠和基金管理的制度设计等等。只有系统地推动相关制度的改进，使它们与养老保障制度形成合力，才能加快推进我国农村养老保障运行机制的完善。
总之，建设社会主义新农村，促进城乡经济协调发展，均需要从战略高度构建农村养老保障体系。系统分析和把握我国农村养老保障改革实践中的经验与教训，探索我国农村养老保障改革的理论决策框架和政策思路，既应立足当前农村养老保障形势的严峻性，研究应急性政策，又应充分考虑中国农村社会保障体系构建的战略性、长期性体制构建目标。将家庭养老和社会化养老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现今实际情况相适应的农村养老保障制度。党的十七大报告提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。因此，农村养老保障问题涉及社会主义新农村建设、农业经济发展、农村社会稳定的大局。目前，将农村养老保障体系的构建置于更为突出的位置予以重点考虑，无疑具有重要战略意义和重大现实意义。
