[论文摘要]农村居民养老保障制度的建立是社会主义新农村建设的重要内容。我国人口老龄化特别是农村人口老龄化程度的加快，使以家庭养老为主的农村养老保障制度面临多方面的挑战。解决的思路在于建立个人、家庭、社区和国家“四为一体”的农村养老保障制度的新模式，即以个人积累保障为主体，家庭保障为基础，社区保障为辅助，国家支助为后盾。这个新模式的建立需要制度和体制的保证、经济的发展和个人收入的增加以及观念更新等多方面的条件。
[论文关键词]农村居民；养老保障；新模式
我国是一个农业大国，农村人口占全国人口总数近60％，有近8亿的农村居民。由于长期以来“二元经济结构”所造成的城乡壁垒，农村居民养老保障制度覆盖面窄，大部分农民还被拒之于社会保障之外，特别是占农村人口12．5％的60岁以上的1亿多老年人口，他们没有固定的养老收入，没有可靠的医疗保障，生活风险和困难程度比城市老年人更大、更严重，养老保障问题更加突出。我国“十一五”规划纲要明确提出，要“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农村养老保障制度”，并把它作为建设社会主义新农村的重要内容。这标志着我国农村居民养老保障制度的建设已经提到政府的重要议事日程。
一、以家庭养老为主的农村居民养老模式面临严峻挑战
家庭养老是我国赡养老人的优良传统，有着悠久的历史和深厚的社会基础。农村实行家庭联产承包责任制后，土地养老的功能得到显现。然而，随着农村经济的发展和家庭结构的变化，家庭养老的功能日趋弱化，土地养老功能衰减，使老年人生活的风险增加。WWW.133229.cOM
(一)农民收入的挑战
1．人均耕地减少。农村现行土地制度是以人口均分为基本特征，只要户口在农村，就会平均分到一定数量的土地，作为农民生活保险的主要依托和经济资源。但是，随着工业化和城市化进程的加快，相当多的农民部分或全部失去了赖以生存的土地．。仅2005年全国建设占用耕地13．9万公顷；灾毁耕地5．4万公顷；生态退耕39万公顷；查出往年未变更上报的建设占用耕地7．3万公顷。减去复垦补充耕地30．7万公顷，当年净减少耕地36．2万公顷。即使拥有土地，老年人体弱多病难以胜任繁重的体力劳动，造成未来生活保障存在风险。在中国老龄科研中心2000年“中国城乡老年人口状况一次性抽样调查”数据显示，有95．1％的农村老年人(n=10084，下同)在调查年份没有得到政府救助，94．0％没有得到集体救助，96．9％没有社会养老保险，97．8％没有乡镇企业养老补贴，91．45％没有其他补贴。
2．农民增收的速度减缓。在我国28年的改革开放过程中，农民的收入有了很大提高。但与城镇居民收入相比，农民增收的速度缓慢却是不争的事实(见下页表1)。
从1998年至2004年，城镇居民人均可支配收入平均每年增长8．6％，农村居民人均纯收入每年增长4．3％，农村居民收入增长速度只相当于城镇居民收入增长速度的一半，造成城乡居民收入差距继续扩大，由1998年的2．15：1扩大到2003年的3．23：1，2004年的3．21：1o如果统一按照人均可支配收入计算，城乡居民收入差距将更大。据我国(2005年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年农村居民人均纯收入3255元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长6．2％；城镇居民人均可支配收入10493元，实际增长9．6％，城乡居民的收入差距并没有缩小，仍然在3倍以上。2006年城镇居民人均可支配收入11759元，实际增长10．4％，农村居民人均纯收入3587元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长7．4％。可见，城乡居民的收入差距并没有缩小，仍然在3倍以上。
3．因病致贫者增多。农村居民从事着日出而作、日落而归的长时间的农业生产，体力消耗大，但经济条件的限制影响着热量的补充，生病率增加。据统计，农村人口人均就诊次数为4．3次／年，每年每千人中有27．9人因病住院。我国西部地区因病致贫者多达300--500万人，农村贫困人口中有70％是因疾病造成的。根据中国社会科学院人口研究所1987年的全国老年人口抽样调查，农村60岁以上的老年人仅有2．2％与3．1％由政府、集体全部或部分支付医疗费，94．8％的农村老年人在获得医疗保健服务方面存在困难。2006年新型合作医疗制度试点虽然已扩大到1451个县，占全国总数的50．7％，惠及4．1亿农民，但看病吃药仍然是农民的负担，大病成为部分农民倾家荡产的直接原因。
4．无法抗拒的自然灾害造成直接经济损失难以弥补。农业生产受自然灾害影响较大。在目前农村普遍实行家庭联产承包责任制的基础上，每个农户抵御自然灾害的风险减弱。统计资料显示，每一年我国自然灾害造成的成灾面积都很大(表2)。虽然大灾之后都有各级政府的救济，但仍无法弥补农民的巨大损失。因灾致贫、因灾返贫的情况不断出现。
(二)人口老龄化压力的挑战
1．农村人口老龄化程度高于城市。根据第五次全国人口普查，2000年我国65岁以上人口城镇有2873万人，农村有5938万人，农村老年人口的数量是城市的2倍多。而且农村人口的老龄化程度远远高于城市，65岁以上人口占农村人口的比重高达7．35％(城市比重为6．30％)。在全国31个省、市、自治区中，就有24个地区的农村人口老龄化程度比城市更严重。全国老龄委在2006年公布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出：“从2001年到2020年是我国快速老龄化阶段，在这20年里，平均每年我国将增加596万老年人口，年均增长速度达到3．28％，大大超过总人口年均0．66％的增长速度。到2020年老年人口将达到2．48亿，老龄化水平高达17．17％。”按此推算，农村的老年人口将接近1．5亿，养老问题更加突出。还必须看到，我国人口老龄化是在“未富先老”的情况下到来的，在人均gdp仅为1000多美元的情况下面临老龄化的挑战，经济实力比较薄弱，农村的形势更加严峻。如果农村居民养老保障问题解决的不好，不仅直接关系到农村经济和社会的发展，也必然影响到整个社会经济发展目标的实现。
2．老年人自身积累降低。农村老年人的收入主要来源于家庭承包土地的收成和林牧副渔业的收入。由于老年人体力下降，自然影响到他们晚年的经济收入。而且还应该看到，身为父母的老年人，把他们的积蓄绝大部分用于子女的抚养和结婚等方面，养老金的积累就无从谈起。另外，农民贫困问题由来已久，经过国家扶贫攻坚计划的实施，目前农村赤贫人口由2．5亿下降到3000万人以下。但相对贫困和生活困难者仍大有人在。按照年人均纯收入低于683元的国家标准，在2005年末农村贫困人口为2365万人，比上年末减少245万人；按年人均纯收入684元44元的标准，年末农村低收入人口为4067万人，比上年末减少910万人。据中国老龄委抽样调查，高达39．3％(人数为3223万人)的农村老年人存在生活贫困，有45．3％的农村老年人认为生活得不到保障。
(三)家庭结构变化的挑战
这主要包括两方面内容：一方面，家庭规模缩小，抚养系数增加。由于农村计划生育政策的实施，使农村居民的家庭结构向小型化发展，“核心家庭”、“空巢家庭”不断增加。一对夫妇在扶养一个孩子的同时，还要供养4个老人，精力和财力都加重负担。另一方面，大量青壮年跨地区打工或转移城镇，日益淡化了同老年人的感情，维系家庭养老的传统“孝道”作用不断弱化。
二、农村居民养老保障新模式的构想：“四位一体”相互支撑
所谓“四位一体”是指“以个人积累保障为主体，家庭保障为基础，社区保障为辅助，国家支助为后盾”的相互支撑模式。
1．个人积累保障为主体。即随着农村居民经济收入的不断增加，在有劳动能力期间，将其收入的一部分转化为养老储蓄或购买养老保险，为将来的老年生活积累资金。个人积累的主要形式是建立农村养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，以个人账户为主。建以县、乡为基础的社会统筹基金，资金的来源由三部分组成：农民自己缴纳一部分，集体补助一部分，政府支助一部分。农民缴纳的标准可以根据经济收入水平的不同设立多个档次，采取自愿原则进行。缴纳的方式可以按月或按年，也允许采取灵活多样的缴费方式和期限；在遇到自然灾害或疾病等困难时，经申请批准后可暂停缴费；继续缴费可合并计算。缴费者在年满60岁时可以享受养老金待遇，享受的标准应根据个人账户积累额，按当地村民60岁时的平均余命作为个人账户计发系数，按月发放。个人账户余额不足时，由统筹基金支付。
2．家庭保障为基础。家庭是社会的细胞，是社会不同代际、不同年龄人口劳动成果交换与分享的最好载体。通过家庭成员问的收入重新分配，不仅能保证不同年龄、不同劳动能力人口的生存，而且更具有超经济的生活照顾和精神慰藉的独特优势。由于农村老年人缺乏经济独立性，就需要家庭提供更多的支持。这种支持主要来自配偶和子女。夫妻间往往是经济共同体，是老年生活的主要支撑。夫妻双方健在的老年人倾向于核心家庭居住，一旦配偶故去，促使老年人与已婚子女居住成为现实，这时子女对养老的支持就成为主要的人力和经济力的来源，老年人的晚年生活保障离不开子女的关怀。所以，家庭养老不仅是我国目前农村居民养老的主要载体，而且在未来的中国农村，家庭养老仍会发挥着重要作用。这种养老形式的长期存在同我国传统文化影响所形成的价值观念有着必然的联系，因此它仍是我国农村居民养老保障新模式的基础。
3．社区保障为辅助。农村的社区是指农村人口赖以生产和生活的村落本身，它既是人们生活和劳动的村落，又是混合了血缘、亲缘、地缘和业缘的人们生活交往的集合体。社区保障是指由社区政府主办的养老组织和养老机构提供的社区支持。社区的养老组织主要指老年人协会、老年人维权小组和民事调节小组等；养老机构主要有养老院或老年人公寓等。在我国经济比较发达的地区，社区保障发挥着农村居民养老的主要作用。如江苏省江阴市的华西村和河南省临颖县的南街村，对男60岁、女55岁以上的老年人全部由村里统一按月发放生活补助金，并定期进行免费体检；对于生病的老人实行全额费用报销；对于无子女的老年人和军烈属等需要照顾的由村集体统一安排在敬老院生活，一切费用全免，直到为他们养老送终。虽然就目前的情况看，农村居民享受社区保障的覆盖面还很狭窄，但华西村和南街村的做法已给我们勾画出农村社区保障的蓝图。随着我国社会主义新农村的建设，农村集体经济实力进一步增强，社区保障必将成为农村居民养老保障的主导模式。
4．国家支助为后盾。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”我国的政府是人民的政府，体现着全体公民的意志，是全心全意为广大人民群众利益服务的。农村人口是我国公民的主体，如果把这一群体排除在社会养老保障制度之外，那么这种社会保障制度就是不完整的。从长远看，我国农村养老保障制度的最终目标是逐步消除城乡二元结构，建立城乡一体化、具有中国特色的社会养老保障体系，城乡一体化是大趋势。同时，社会保障又是一种公共产品，只能靠政府来承担。况且农村养老保障风险很大，离开了政府的支持是无法建立起来的。
三、构建“四位一体”农村居民养老保障新模式的思路
农村居民养老保障新模式的建立需要一个过程，不可能一蹴而就，需要做的工作很多。这里的关键是抓好以下儿方面的工作：
(一)完善制度和体制上的支持是根本保证
1．从立法的角度为农村养老保障制度的建立奠基。完备的法律是工作的准绳，农村养老保障制度的建立同样需要有法律和法规的保证。我国农村养老保障制度长期滞后的原因之一是法制不健全，特别是专门针对农民这一弱势群体的社会保障方面的立法还属于空白。全国人大立法委员会应考虑出台保障农民养老的相应法律和法规，使农民利益的保护也有法可依。在我团制定的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006—2010)”中已明确了健全农村社会保障制度的内容，今后的任务就是要真正落实到位。
2．加大财政支持力度。西方发达国家之所以有健全的社会保障制度，离不开政府雄厚的财力支持。在我国2004年度的中央和地方财政支出中，用于社会保障补助的金额已达1524．5亿元，抚恤和社会福利救济费563．46亿元。2005年中央财政安排的优抚事业费74．6亿元，比上年增长90％，中央和地方财政安排扶贫资金162亿元。在2006年的政府工作报告中，温家宝总理郑重宣布：中央和地方财政对参加合作医疗农民的补贴标准由20元提高到40元，中央财政为此将增加支出42亿元。随着我国经济的发展和财政收入的不断增加，社会保障费用支出的比例应该进一步提高，特别是用于农村社会保障费用的比例应该更多一些。因为农村的医疗卫生事业还相当落后，无法满足广大农村居民看病的需要。中央政府已做出决定，用5年时间投入200亿元对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。有了财政资金的支持和保障，农村养老保障制度的建立就会水到渠成。
3．采取倾斜政策，为农村养老保障制度的建立护航。由于我国农村的经济发展落后于城市，贫困群体在农村中的比重高，加重了养老保障制度建立的困难。因此，在国家宏观经济政策上，必须更加注重农民利益的保护，进一步加大支农、惠农的力度，减轻农民负担，为农民增收创造良好的外部环境。一是要建立健全农村最低生活保障制度，扩大覆盖面，逐步把农村贫困老人全部纳入最低生活保障体系；二是采取不同措施对农村的计划生育夫妇纳入社会保障制度，使他们老有所养；三是对失地农民和在城镇的农民工纳入城镇社会保障体系。各级政府都必须高度重视农民利益的保护，对于“缺位”、“越位”的各级政府和领导干部，要明确和落实责任目标，真正处理好中央和地方、地方和农民的关系，切实保护好农民的利益。
4．统筹规划，逐步推进。要把农村养老保障制度的建立作为整个农村工作的一部分，纳入各级党委和政府工作的议事日程，作为农村基层工作的重要内容和“一把手工程”来抓，使之真正成为社会主义新农村建设的重要组成部分。在统一规划的基础上，具备条件的地区先行试点，取得经验后逐步推广；各地可以因地制宜，不搞“一刀切”。
(二)大力发展农村经济，增加农民收入是坚实基础
农村居民是养老保障制度建立的主体，无论是养老保险金的筹措，还是合作医疗费用的收缴，都离不开他们的资金支持。然而，他们参与的程度，往往要受经济收入状况的制约。为此——
首先，要在促进农民增收上下工夫。农民增收的途径很多，其中最主要的是“政策”和“科技”两个方面。国家的“惠农”政策不断为农民增收创造了条件，但更重要的还是农民自身素质的提高。要通过农村实用科学技术培训，使农民掌握一技之长，由此来实现农产品科技含量的增加，从而实现增产增收。具体说来：一是选用优良品种，实现无公害种植和养殖；二是采用新的种植、养殖技术，通过新方法的使用达到增收的目的；三是把握市场经济规律，选择好种植、养殖项目和市场销售渠道，利用市场机制来实现增收。随着农民收入的提高，就可以为养老保障制度的建立提供源源不断的资金保证。
其次，加大对农村剩余劳动力转移的政策扶持力度。农村剩余劳动力的存在导致农村居民收入难以提高，制约着农村居民养老保障制度的建立。政府对农村剩余劳动力转移应采取扶持政策，一方面可以通过政府“买单”的技能培训等手段提高他们的素质；另一方面政府可采取税收、信贷等优惠措施鼓励发展农村乡镇企业，使农村剩余劳动力向农业相关的第二、三产业转移，带动农业自身的发展。
(三)强化农村养老保障基金的监管是必要措施
首先，要加大养老基金的监管力度，严防乱用、挪用、贪污等现象发生。可设立由缴纳人、受益人以及社会公益组织三方共同组成监督机构，形成政府、社会、事业经办单位之间相互监督、相互制约的监督体系。还要有审计、监察、财政等有关部门的外部监督制度相配合，确保养老基金安全有效运行。
其次，要不断拓宽养老基金的运营渠道，提高保值增值能力。允许养老基金投资一些风险小、收益高的基础设施项目的建设，或国债发行中明确一定的农村养老基金的优惠量。在确保养老基金安全有效运行的前提下，可实行投资代理制，由专业投资公司负责运营，以提高积累资金的增殖率。也可将这部分基金逐级上缴，由省、市、县有关部门实行保值增值。
最后，要加强队伍建设。农村养老保障制度的建立涉及——村级组织的基层单位以及医疗、民政、财会、监察等多个相关机构和人员，需要思想素质高、实际工作能力强、热心公益事业、愿意为老年人服务的专业人员和志愿者队伍。这支队伍的建立同样是农村养老保障制度建设中不可缺少的重要组成部分。
(四)观念更新是前提条件
引导农民更新观念是建立农村养老保障制度的前提条件：一是要在心理上打破老年人在养老问题上对子女的过高期望和过度依赖；二是不断增加个人经济的独立性，通过提高养老储蓄、购买养老保险等方式来拓宽投资渠道，以增加养老金的储备，使自身养老金比例不断增加；三是不断提高农民对建立养老保障制度的认识，使他们感受到这是一项关系切身利益的长远之策，从而增强主动参与养老保险、合作医疗的积极性。总之，有中央政府的科学指导，有明确的目标和措施，有相应的法规保证，有各级领导的高度重视，有广大农村居民的积极参与，我国农村养老保障制度建立的进程就会大大加快。
