论文关键词:农村养老保障 制度构建 养老保险
论文摘要:传统农村养老制度已经在社会转型过程中逐步瓦解，现存的农村养老保障制度由于国家财力支持不足和保险对象错位等原因还不能真正承担起保障农村老龄人廿的重任。因此，要从保障方式、保障水平和法制建设三个方面构建农村养老保障制度。
在社会转型的关口，老龄社会的迫近使中国农村养老保障作为一个严峻的社会问题日益凸现。由于中国老龄人口的绝大多数居住在农村，按照目前的发展趋势，“中国农村65岁以上的老龄人口占农村人口的比重将从1991)年的6%上升到2030年的13%,2040年的19%。”然而，与我国农村老龄化趋势形成鲜明反差的是:传统社会里的农村养老保障体制不断受到市场经济带来的新道德观念的侵蚀，适应现代社会的保障体制也迟迟没有得到根本上的确立。中国农村老年人老有所养，老有所终的渴望和日益窘迫的保障条件使理想与现实的差距不断拉大。中国的农民是弱势群体，而农村中的老年人又是这部分弱势群体中的弱势。加强农村养老保障的制度建设，保障这部分人的晚年生活，这既是使所有公民都能分享社会发展成果的根本要求，也是弥合不同社会群体间分配差距，彰显社会公平的历史选择。
一、我国传统农村养老保障制度的解析
1.家庭养老功能弱化
在我国，无论是法律的明文规定还是建立在传统孝文化基础上的非正式制度都要求子女对老人履行赡养义务。WwW.133229.cOM因此在新中国建立之前，家庭养老一直在农村养老中占有绝对支配性的地位。即使在今天，家庭养老依然是我国农村的主要养老方式。但是，随着农村生产的社会化、市场化，农村的社会生活也正在发生变化，而且这种变化将日益弱化农村家庭的养老功能。首先，实施计划生育政策后，家庭小型化的趋势越来越明显，农村家庭负担老人的能力下降。其次，现代价值观念的变化对传统伦理道德也造成了巨大的冲击，导致尊老敬老养老观念淡化。再次，大部分农村青年向城镇转移，也削弱了农村家庭的养老功能。另外，我国政府对于家庭养老的实施情况缺乏必要的监督和管理。一方面政府对家庭养老缺乏主动监督，只有法院对养老纠纷案件的仲裁这种被动监督的形式;另一方面，政府对家庭养老缺乏必要的激励机制。这些因素都导致了家庭养老功能的弱化。
2.土地养老保障作用降低
1978年农村实行家庭联产承包责任制后，农民取得了土地承包权，此后，农村老人主要依靠家庭和土地来作为自己的养老保障。但随着社会经济的发展，农村土地的保障功能也出现了降低的趋势。一方面，家庭承包制使我国农业生产仍然沿袭了传统社会以家庭为单位的小规模的农业经营模式，农业生产效率低下，不仅难以抵御较大的市场和自然风险，同时也难以承受生老病死的高额支出。不仅如此，由于长期以来国家尚未改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略，中国农副产品价格一直比较低，所以很多青壮年农民不再依靠土地维持生存，而是向大城市和小城镇转移，依靠打工收人来维持生活。进入90年代，不少农村地区，出现了粮食产量下滑的情况，特别是沿海经济比较发达的省份，甚至出现大面积撂荒的现象。由此可见，土地已经不是农民最可靠的生活保障，以之养老更是奢望。
二、我国农村养老保障制度的重构
我国农村传统养老保障制度的瓦解与现代养老保障制度的建立并不是一个同步的过程。因为制度建立的复杂性，更是由于国家保障能力的制约，新制度建立表现出明显的滞后性。新中国成立后，在1951年和1955年确立了城市企业职工和事业单位工作人员的养老保障制度后，全国人民代表大会1956年6月30日通过的《高级农业合作社示范章程》中规定了农村的“五保”制度，据此国家对农村的孤寡老人的生活包括养老问题予以了保障。但除了农村孤寡老人外，占我国人口绝大多数的农村老人都被国家排斥在社会养老保障体系之外，主要原因是农村人口众多，而国家财政又比较紧张，另外农民拥有了国家给予的土地使用权，可以获得一定的土地保障。
自20世纪80年代以来，中国人口老龄化加快，农村老龄化的严峻性对完善中国农村社会养老保障提出了更高要求。1986年，民政部在山东烟台开始了建立农村社会养老保险制度的试点工作，并于1992年在总结试点经验的基础上，制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，确立以“个人交费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持”为基本原则并实行基金积累的个人账户模式，从此，农村社会养老保险进人到实践阶段。但这一制度的设计存在诸多不足，决定了根据这一方案不可能在我国农村建立农村社会养老保险制度。
首先，国家财政支持不足。虽然确立以“个人交费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持”为基本原则并实行基金积累的个人账户模式，但由于对国家、集体的责任未通过约束性规范加以具体规定，因而在实际工作中，“以个人缴纳为主”则变成了“完全由个人缴纳”，农村养老保险变成了变相的个人储蓄，这种违背了社会保险的基本特征的养老保障模式严重影响了农民参保的积极性。而在我国城市社会养老保险中，个人只缴纳工资的8%，而拿退休金占原工资的近80%，扣除基金增值因素，可以看出国家、集体对于城市职工的养老保险负担较多。
其次，现行农村社会养老保险制度保险对象错位。根据《农村社会养老保险基本方案(试行)》中规定，交纳保险年龄一般为20周岁至60周岁。领取养老金的年龄一般为60周岁，这项规定只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题，并且该《方案》中规定:“凡是达到全国和全省农民人均收人的农村居民，必须参加养老保险;凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合;凡是温饱还没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”这就使没钱缴纳养老金的贫困人口不能获得养老保障，把最需要保障的农村贫困人口排除在外。而且个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短，这种保富不保贫的做法，只会让穷者愈穷，富者愈富。
最后，我国在农村实行的养老保险保障水平过低。“目前，农村养老保险规定投保对象为20一60岁农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领保险金时，每月能拿到104元;对于现在40岁人来说，每月只能拿到11元;对于现在59岁人说，60岁时每月拿不到1元钱。”由于上述原因，在1998年，全国农村参加社会养老保险的人数达8025万人，农村社会养老保险基金滚存结余31.4亿元。1999年7月，国务院指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地方应逐步向商业保险过渡。
三、构建我国农村养老保障制度的着力点
1.统筹城乡养老社会保障制度
统筹意味着再分配。事实上，任何经济发展过程都是一个国民财富分配的调整过程。在我国的工业化过程中，通过工农业产品价格上的“剪刀差”和其他多种分配方式，“从1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调动了约1万亿元的资金，平均每年高达250亿元”。可见农村为国家工业的原始积累做出了巨大的贡献。“各种指标皆表明，我国的工业化已达到中期发展阶段。在这一阶段，按国际惯例，应是工业与农业平行发展时期，并随着工业利润的提高，加大工业积累对农业的反哺。世界上其他国家在经济发展过程中，也都有农业支援工业，其后工业发展后又反哺农业的这样一个过程。
如果说我国建国后在城乡间的第一次利益调整是服从工业化发展需要，体现了效率的要求，那么改革后城乡间的第二次利益调整是服从于公平的社会发展目标。从长远看，我国农村社会养老保障的最终目的就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化的社会养老保障体制。现阶段我国实行的社会养老保险制度具有明显的身份特征，国家对于城镇户口的居民和农村户口的居民在养老保险问题上适用差别待遇。而中国政府是全民政府而不是市民政府，国家应当为全体国民提供平等的保障机会。因此消除社会养老保险制度的城乡差别和不公平待遇是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。
2.为农民提供适度的养老保障
尽管世界各国在进行各自社会保障理论研究和具体实践的过程中存在很大差异，但社会保障制度的构建过程又有着一些共性的规律可以遵循。其中重要的一条基本要求就是社会保障要与社会经济发展水平相适应。由于社会保障具有刚性特征，“社会保障项目往往能增不能减、社会保障待遇往往能升不能降，否则，便会遭到获益阶层的强烈反对，甚至酿成大的社会危机。1992年我国民政部制定颁发的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》也明确规定了保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力相适应这一基本原则。因此，我国在目前经济发展水平不高、且农村人口众多的情况下，应该采取较低的养老保障标准来起步。农村养老保障基本生活，农村养老金只能维持较低的保障水平，农村老人要想取得较高的保障水平就需要靠商业保险、子女资助和个人储蓄等多种途径。在这方面，很多发达国家都有高福利措施导致政府财政赤字增加、通货膨胀、影响经济发展的情况，这是我们应该吸取的教训。
当然这种低水平的社会保障也要遵循适度的原则。这种适度一方面体现在相对性上，即参照城市养老标准和农村现有生活水平制定农村养老保障标准。在相当长时期既不能盲目向城市养老标准看齐，又要在发展中逐步缩小二者的差距。另一方面，这种适度又要体现在绝对性上，也就是说，这个较低的养老保障标准应当能够足以保障老年居民的基本生活。《农村社会养老保险基本方案(试行)》中确定的标准显然过低，对此，国家应当加大对农村养老保险的投资力度。我国目前的做法是“来源于全体公民创造的财富的社会福利的大部分由非农业人口分享。“据资料表明，从社会保障方面的投资力度来看，占全国人口70%左右的农民只占，急数的5%。”这是有违公平的，无论是城市老人还是农村老人都曾为国家建设作过贡献，政府不仅有为城市居民提供养老保障的责任，也有为农村老人提供养老保障的义务。
3.建立完善的保阵法律制度
虽然中国农村社会养老保险的制度构建已经有了十几年艰难探索的实践经验，但一直存在法律依据缺失的问题。我国基本法律中涉及到农村养老保障的论述只在宪法、劳动法中有少数原则性的规定。如《中华人民共和国宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”第49条规定“成年子女有赡养扶助父母的义务”和《中华人民共和国劳动法》第70条规定:“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”但这些法律条文中并没有关于具体问题的规定，更没有违反法律规定的相应处罚措施，操作性很差。
我国农村社会养老保险现行的基本法律依据是1992年1月民政部颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》。为推进农村社会养老保险事业的发展，全国26个省(自治区、直辖市)政府相继也颁发过开展农村社会养老保险工作的地方性法规和文件，其中黑龙江、湖南、湖北等七省市颁发过省市政府和省市长令。可见目前我国农村养老保险立法法律层次较低，这些规范性文件政策性强，容易变动，缺乏法律规范应有的规范性、严肃性和权威性。健全社会保障法律制度是工业化国家建立并实施其社会保障制度的重要经验。只有完备的社会保障立法才能建立完善的社会保障体系，我国应该尽快制定一部农村养老保险方面的基本法律来解决农村的养老问题，并通过相应实施条例的制定来逐步完善农村养老保障法律制度。这样可以更好地界定国家、集体和个人的责任，规范社会养老保险管理制度，维护养老保险制度的持续性，为农民提供稳定的养老保障。
