论文关键词：农村社会养老保障制度;农民分类;社会养老保障制度碎片化
论文摘要：我国农村社会养老保障制度建设已进入一个关健时期。在实践中，各地根据经济发展水平差异和农民职业分化建立了不同制度。农村社会养老保障制度碎片化和农民养老保障的资金筹集来源是制度构建面临的两大难题。从我国农民创造财富的机会和财富实现程度视角来思考制度建设，可以为我们破解难题提供有益的启示。由于政策因素造成了农民创造财富机会的缺失和养老资源积累普遮不足，中央政府在构建农村社会养老保障制度过程中应该发挥主导作用，即针对农民创造财富的机会和财富实现程度来区分救济、福利、保险的性质，建立一个国家和农民直接对应、进免制度碎片化的统一框架。具体为:把农民作为一个整体来对待，厘清国家在养老资金投入上的责任;根据农民的具体情况实施不同的补助标准;不宜建立单独的农民工养老保险制度;时对富实现程度严重不足者，实行社会救助。
2009年1月，中央一号文件提出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”,9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，至此，我国农村社会养老保障制度建设进人了一个新阶段。新世纪以来学术界的研究重点主要集中在如何建立适合我国国情的农村社会养老保障制度，学者们提出了多种方案，主要观点是针对不同地区和不同农户的情况构建相应制度。这将造成农村社会保障制度碎片化的困境，并且财政支持的责任主要由地方承担，尚不能妥善解决资金筹集这个根本问题。wWw.lw881.com对“农民如何分类”这一问题进行研究并确定合理视角，可以对建立破解以上两大难题的农村社会养老保障制度提供有益的启示。
一、我国农村社会养老保障制度构建面临的两大难题
一些学者提出应尽快建立全国统一的农村社会养老保障制度，而大多数学者提出了区分发达地区和欠发达地区，以及为纯农民、农民工、失地农民分别构建养老保障制度的政策建议。在目前的制度实践中，地方政府是实施主体，普遍针对不同的群体采取了不同的策略，并且各地制度差别也很大。《指导意见》放权给地方，根据发达地区和欠发达地区这一分类视角确定了不同的补贴金额。
以上两种划分方法的基础都是根据农民分化这一现状做出的。我国东部与中西部地区经济水平差异巨大，纯农户、农民工、失地农民情况各不相同，这是客观事实。但不能因此就建立一个各地区各群体相互独立的社会养老保障制度。因地制宜与统一制度并没有内在矛盾。对事关国家发展与稳定全局的社会养老保障制度而言，制度的碎片化后果非常严重。
郑秉文教授(2009)对我国社保制度碎片化的危害与成因做了深人的分析。他以位于长三角地区的吴江市为例，这个户籍总人口约80万的县级市，存在着四种养老制度:农村养老保险制度、土地换保障制度、城镇职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度，每个大制度里又套着小制度。这种养老保障制度碎片化有“不利于社会稳定”、“不利于社会公正”等十大危害，统一制度可以体现待遇差别，也能够建立于二元结构之上。
我国正处于一个避免农村社会养老保障制度碎片化的宝贵机遇期。首先，我国农村社会养老保障制度还处于近乎一张白纸的状态，除了个别发达地区，全国很多地区的农村社会保障制度才刚刚建立起来，没有形成强大的既得利益群体，建立全国统一制度的阻力相对较小。如果未来各地农村养老保障制度形成规模，对不同地区碎片制度的整合就会非常困难。其次，富裕地区的农民享受了很高的补贴，而贫困地区由于财力补贴能力有限，故碎片化制度是在加剧已经存在的收人不平等。最后，碎片化制度的管理成本和管理难度都相当大，存在较大的风险。近年来发生了以“上海社保案”为代表的众多挪用社保基金的案例就是有力的证明。1992年启动的《县级农村养老保险基本方案》的失败，也和各地基金管理混乱和低效不无关系。
构建我国农村社会养老保障制度的一个关键问题是资金的筹集，这也是一个阻碍制度构建的根本问题。我国农村老年人口已达1亿，即使实行低水平的补贴，每年也需要大量资金。因为养老保障支出的刚性，决定资金来源要保持足够的稳定，并将面临增长的压力。在国务院《指导意见》中，政府明确表达了财政投人的决心，并加大力度推进试点工作，但是目前这个保障标准收人替代率过低。国家标准最低为660元/年，2009年全国农民纯收人为5153元，收人替代率只有19%。另一方面，由地方政府承担较大责任的新型农村社会养老保险制度能否长期持续值得担忧。中金公司发布的研究报告中称，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，其中2009年净增约3万亿元，预计2011年底将达到10万亿元，约占我国2009年gdp的1/3。
近年来，无论是学界政界还是社会各阶层，都对我国中央和地方财权事权不对等的问题给予了很多关注。1994年，我国分税制改革形成了强中央、弱地方的财政格局。1978-1993年中央财政收人占全国财政收人的比重低于中央财政支出占全国财政支出的比重，地方财政则收人占比高于支出占比;1994年后，情况倒了过来，中央财政实力远超地方财政。财政收人主要集中于中央，而支出的责任多在地方，2008年中央与地方财政收人比例为53.28;46.71，支出二者之比为21.42;78.57。近年来地方投人到基础设施建设的大量资金主要依靠土地出让金的收人，其来源缺乏可持续性。2009年，全国土地出让金约为1.5万亿，如果未来出现土地出让金大幅减少的情况，则地方财政就要面临很大风险。除了经常性收人的优势，中央政府还拥有雄厚国有资产和巨额外汇储备。2007年，央企利润总额突破1万亿，2009年为%55.6亿，这是一笔持续性较强的收人来源;截至2009年末，我国外汇储备达23991.52万亿美元，远远领先世界其他国家。外汇储备的实质是我国人民积累的由国家掌控的财富，可以在必要时用于民生领域。强大的日常财政收人，庞大的国有资产和外汇储备，表明中央政府的经济实力。
综上分析，如果坚持按地域和身份不同构建农村社会养老保障制度，则碎片化制度就将难以避免。分地区构建制度，财政责任依赖于地方，脆弱而持续性较弱的地方财政能力将会影响制度的运行。必须建立全国统一制度避免碎片化，充分利用中央财政承担相应的支出责任。
二、基于创造财富机会和财富实现程度的农民分类
从本质上讲，养老问题的解决是和收人与财富紧紧联系在一起的。如果一个人具备了创造财富的条件，进而获取了收人并积累了财富，那么他的养老问题就自然而然解决了。而我国农民面临的问题恰恰是创造财富机会严重不足以及由此造成的养老资源积累不足。
对农民从获取财富的机会和实现程度两个视角进行分类具有重要的现实价值，可以从机会和结果两个方面对我国农民的养老资源积累情况进行考察。在我国几十年来历经数次重大变革的背景下，不同年龄段的农民的生活经历是明显不同的，甚至可以说是生活在几个不同的世界。蔡防等指出，在经历了30年改革开放和经济发展后，农民财富实现程度的差距非常大，农村内部的收人不平等情况比城市内部更加严重，如果将农村居民与已经稳定生活于城市的原农村精英对比，差距会更大。
1.从获取收人和财富机会的角度对农民进行分类。我们发现，他们的财富获取机会和他们经历的历史时期有直接的关系(见下页表一)。需要说明的是:
(1)打工俞期的特征是农民工进城后所处的环境较差。1984年政府放松了对劳动力流动的控制，逐渐鼓励劳动力到临近城镇打工;1988年中央政府允许农民进城务工经商(蔡防，2008)。但这一过程并非一番风顺，正如余德鹏所指出，20世纪90年代中期以后，许多城市制定了对外来劳动力具有歧视性的就业管理办法。
(2)打工后期是指农民工进城的各种环境相对好转的时期。起始于2003年废除《收容遣送条例》，加之近年出台的一系列解决农民工问题的中央文件，最新标志是“新生代农民工”(80后、90后)概念的提出。在2010年的中央一号文件中明确要求:“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”;“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。值得注意的是，这一时期我国的房地产业发展迅速，创造了大量的就业机会，约占农民工总数量的1/4。早期的沿海加工业女性占就业优势，建筑业则需要大量的男性劳动力。
从上表中我们不难得出一个结论:不同年龄段的农民创造财富的机会存在较大差距。改革之初，农村有2.5亿贫困人口，占农村总人口的30.7%，对于绝大多数的普通农民而言，根本不可能在改革开放前积累养老资源。改革开放之后，农业带来的积累机会非常有限，农民的农业收人在80年代早期出现快速上升之后增速就减缓下来。从90年代至新世纪初，很多地区农民负担很重，甚至出现了种地赔钱的情况，直至中央进行税费改革，并且于2006年在全国取消农业税，情况才有好转。这期间只有个别农村精英可以通过农产品深加工方式获得较高收入。农民真正的积累机会来源于打工或者创业收人，但农民工工资水平曾经长期陷于停滞和缓慢增长，最近几年收入才有了明显的增加。
需要明确的是，农民创造财富机会缺失和国家政策是有直接关系的。国家政策在相当长的时间里大大限制了农民获取收人的能力，这是农民积累不足的根本原因。其中影响最大的无疑是“工农品剪刀差”和不允许自由流动就业这两项。另外，国家对农村的投入过少，农民必须自己支付很多本应由国家承担的开支，这也减弱了农民获得积累的能力。国家长期以来一直采取重城轻乡的财政政策，林毅夫等(2009)“从政治经济学的角度估算了计划经济时期我国政府目标函数中的结构参数。结果发现，城市工人的福利所占权重远远高于农民的福利。此外，政府也更重视资本积累而轻视居民福利。”陈宗胜等(2008)对二元财政进行了深入研究，认为我国政府对农业始终采取了歧视性的二元财政支出政策。尤其需要关注的是年龄在70岁以上的农村老年人，他们养老资源积累不足的情况更加严重。从所付出分析，他们经历了革命年代，建国后为国家实现工业化战略做出了巨大贡献，通过“工农品剪刀差”为国家提供资本，在几乎不享受国家福利的情况下养育了很多子女，他们的子女正是最近几十年来我国“人口红利”的主力。从养老资源积累分析，进人改革开放新时期，他们的年龄已经达到40多岁，一生中几乎没有什么创造和积累财富的机会。洪大用等指出，农村带有福利救济性质的五保制度覆盖有限，并且已经陷人困境中很多年，无论从范围还是水平都满足不了制度的要求。
创造财富机会相对最好的是新生代农民工。他们出生于上世纪80,90年代，尽管在很多方面与城市年轻人差距还是较大，但是通过自己的努力改变命运的可能性要比其父辈们大得多。如果在未来工资水平能有一个较大幅度的上升，则可能具有一定的缴纳养老保险的能力。2003年沿海地区首次出现了局部民工荒，而2010年以来民工荒已经在很多内陆地区发生。尽管其持续性还有待观察，但却可能是我国劳动力供给正在减少的一个先兆，农民工和城市体力打工者的收人很可能进人一个较快上升通道之中。
2.从财富实现程度的视角对农民进行分类。所谓财富实现程度，是指其收人和财富拥有量。在创造财富机会的分类中，我们关注的是机会是否公平，而在这个分类视角中，我们则考察养老资源积累情况。
按照财富实现程度，即养老资源的积累程度，可以把农民分成能人、幸运者、普通人、不幸者四类:
(1)所谓能人，是指通过自己的天赋和努力获得了事业成功、经济收入颇丰的农民。他们中的很大一部分已经不再是农民，而成为城市中的一员。
(2)所谓幸运者，是指沿海地区富裕地区的农民，他们因为占有地理位置、资源优势以及通过自己的努力，取得了远远超过农民平均水平的收人和财富。
(3)所谓普通人，即农民的主体部分，他们是农村社会养老保障的重点对象。需要注意的是，对于欠发达地区的普通农民而言，其收人很低，支付能力也很弱，农村养老保险是一个很重的负担。
(4)所谓不幸者，是指陷人贫困中难以自拔的人。他们或因为疾病或因为致残，或由于其他原因，没有任何收人和经济来源，陷人生活十分艰难的窘境。对他们而言，养老保险是一种奢望，因为不具有支付能力，只能寄希望于社会福利和社会救济。
以上四种情况农村社会养老保障制度必须兼顾。对于能人和幸运者，他们有一定的养老资源积累，也有能力参加养老保险。农村养老保障制度应该包括一个养老保险的层次来满足他们的需求。而对于普通人，他们的缴费能力较弱，需要一个国家支持的非缴费社会保障养老金层次。这个养老金的水平可以很低，但是应该能够满足最低生活需求。而对于处于农村经济结构最底层的不幸者，则需要在农村养老保障制度中加人一个救济层次。
三、对完善我国农村社会养老保障制度的几点建议
从农民分类视角出发，避免农村社会保障制度碎片化，对完善我国农村养老保障制度建议如下:
1.把农民作为一个整体来对待，厘清国家在养老资金投人上的责任。我国农民比城市人更应享有获得补贴的权力，至少在城乡二元结构还存在、农村人口占比还很高的情况下，维持一个城乡各自独立的社会养老保障制度是一个合理的选择。不能以平等为理由，不加区分地考虑起点完全不同的城乡居民，让收人严重偏低的农民去模仿城市职工养老保险制度。尤其要避免制度进一步碎片化，富裕地区如果对本地农民进行大量补贴，构筑独立的高水平保障制度，将加剧已经存在的地区收人不平等。同时也筑起了地区门槛，妨碍跨地区流动。只有由国家建立统一的农民社会养老保障制度才具有最高的权威性，并能切实保障农民利益。从国际经验看，各国也是普遍由中央政府建立国家社会化养老制度。
2.农民根据其情况应该有不同的补助标准。我们认为，按照年龄段来划分国家补贴标准是一个较好的选择，实际上也就是根据其获得的创造财富机会来评估其适合保障还是保险性质的养老资助。其基本思路是给老年人建立一个国家全额资助的社会福利系统，为年轻人建立一个主要由自己出资的社会保险系统，中年人的受资助水平介于二者之间。
3.不宜建立单独的农民工养老保险制度。大部分农民工仍会回乡，也就会回归农民养老的制度框架中，他们理所应当得到作为农民应得的那部分国家救济与补贴，而不是和高收人的城市居民一样只是给自己存钱。尤其迫切需要解决的是早就引起学界和政府高度重视的农民工退保对其利益造成的伤害，单位缴纳的统筹养老金实际上沉淀在其打工地区，往往是发达地区作为打工者流入地受益，而欠发达地区作为打工者流出地受损。
4.对财富实现程度严重不足者，实行社会救助。对这部分人社会保险和社会福利的作用有限，只能依靠社会救助。他们没有缴费能力，除非国家代为缴费，而一旦国家代为缴费，就变成了社会福利，而不是保险。社会福利作用也有限，因为其覆盖人员范围很大，资助标准不会太高，而不幸者几乎完全无积累。社会救济的实现形式，是进一步调整完善已经存在的农村五保供养制度和农村最低生活保障制度。
综上分析，我国的农村社会养老保障制度应该针对农民创造财富的机会和财富实现程度来区分救济、福利、保险的性质，建立一个国家和农民之间直接对应、避免碎片化的统一框架。在财政投人上，由中央承担全部基础性的补贴责任，由地方政府从事更需要详细甄别的工作，提供农村养老保障救济层次的资金。
