论文关键词:养老保障模式;新型农村社会养老保险;农村社区养老
论文摘要:中央政府近期决定在全国进行新型农村养老保险试点，这意味着由财政补贴的普惠式新型农村社会养老保险制度即将建立，这对广大农民是一个极大的福音。尽管欠发达农村的老年人也将领取由财政支持的基础养老金，但个人缴费能力不足将导致个人账户空账或微薄，并且欠发达农村医疗条件落后使得养老支出增加，再加上欠发达农村青壮年多外出从事非农产业，老年人的精神慰藉保障缺乏，因而应该构建符合欠发达农村特点的农村养老保障模式。这个模式应该是以新型农村养老保险为主体，适度发展农村社区养老，同时继续发挥传统家庭养老保障作用。
2009年8月18日，国务院召开全国新型农村社会养老保险试点工作会议，温家宝总理在会上指出:“建立新型农村社会养老保险制度，为农村居民提供老年基本生活保障，这是党中央、国务院最近作出的又一项重大惠农政策，是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。建立起这项制度，将会使农民‘养老不犯愁’，逐步解决后顾之忧。”新农保实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，与旧农保“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”纯属个人养老储蓄性质相比，是一个巨大进步。长期以来，农村的社会保障与城市相比显得非常苍白，特别是养老保障，农民一直秉持“养儿防老”的理念，再加上有所谓的“土地保障”，可能很少有农民会想到有一天由国家财政补贴的普惠式的养老保险制度会在农村建立。wWW.133229.Com国家在2009年下半年先在全国选取10%左右的县(市、区、旗)进行试点，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全国覆盖。这项试点工作，是由国家财政来全额支付农民的最低标准基础养老金，这就可以使经济不发达乃至贫困地区的农民也能纳人新农保制度之中，从而使全国农村居民都有了社会养老保障。新型农村社会养老保险制度的试点及推行，对广大农民来说无疑是一个巨大的福音，有着重大的现实意义和深远的历史意义，“使他们老有所养”、“无后顾之忧”、“可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距”，而且还“有利于化解农村社会中的各种矛盾”，总之，“有利于扎实推进社会主义新农村建设。”农村有经济发达地区的富裕农村和经济欠发达地区的农村之分，实行新型农村社会养老保险制度，对于经济发展水平不同的地区的农民缴费能力是不同的，基于财政的普惠式的基础养老金的给付标准也不同，这一点经济欠发达地区的农村显然不如经济发达地区的农村，而且由于经济欠发达地区农村老年人的生活方式明显有别于经济发达地区。因此，在全国进行新型农村社会养老保险试点之际，探讨欠发达农村养老保障模式的构建问题有一定的现实意义。
一、欠发达地区农村养老保障现状
欠发达地区是指受历史、区位、观念等条件的限制和不平衡发展战略的影响，与发达地区相比其经济和社会的发展水平有较大的差距，但经济和社会发展又具有较大的潜力，资源较为丰富，生态环境尚未遭到严重破坏，随着改革的深化、社会的发展、制度的创新，在新一轮经济增长中有可能实现高速发展的区域。本文所说的“欠发达农村”就是指欠发达地区的农村。目前欠发达地区的农村养老保障依然遵循着传统的保障方式，主要还是依托土地保障的家庭养老、自我储蓄养老为主。具体主要体现为:
1.家庭养老。在我国农村，家庭养老作为一种维系社会稳定和代际情感交流纽带的传统养老方式，绵延数千年，它与西方国家的“接力”循环模式不同，而是采取“反哺”的循环方式，即父母抚育未成年子女，父母年迈后，成年子女反过来赡养父母。目前，家庭养老仍然是我国农村整个养老保障的主体，对农民来说，在缺乏社会保障的情况下，“养儿防老”是现实养老保障选择。对于经济欠发达地区，计划生育工作之所以开展困难，除了想生儿子“延续香火”这一封建思想根深蒂固的原因之外，还有一个重要原因就是因为缺乏社会养老保障制度。每一个人都有后顾之忧，认为女儿迟早是要嫁人的，只有生个儿子能留在身边用以为自己养老。由于家庭养老方式能够较好的保障老年人的生活与情感需要，从而受到国际社会普遍赞誉。
2.自我储蓄养老。这种养老形式是指农村中有固定收入，或者是乡镇企业职工，或者种植、养殖专业户，或者是农村手工业者，他们有自己的特长，趁自己年轻时储蓄了一部分资金，到了老年时，自己可以养活自己，不要子女供养。作为欠发达农村，经济发展水平总体偏低，农民的生活水平不高，那种能够依靠自己的特长，在年轻时储蓄一笔钱供年老体衰自己使用，不需子女供养的人毕竟不多。这些人往往是子女在外就业，或子女成家之后不愿与父母同住，不想承担养老的义务;或者下一代都是女儿，出嫁之后，作为父母身边没有儿女。多数自我储蓄养老者是被迫自我储蓄养老的，而非出于本身主观意愿想主动自我养老的。在欠发达农村地区，被迫自我储蓄养老者也不是养老保障的主要方式。
3.福利养老。这种养老方式在经济上主要是由国家和社区来承担。这种养老形式，主要是针对孤寡、残、五保老人，他们没有子女，生活上比较艰难。为了照顾这些老人，在农村实行家庭联产承包责任制之前，农村的集体经济组织，或从农民上缴中，或从乡村工业利润中，专门拿出一部分钱照顾他们，有的办起敬老院，有的让他们集中居住，做好衣、食、住、行、医直至养老送终等一系列服务。这就是农村的“五保”供养制度，其中包含了对孤寡老人的养老保障。由集体和村民群众提供保吃、保穿、保住、保医、保葬等五保供养的贫困户称为“五保户”。五保制度属于社会救助的范畴，它针对的是农村中的贫困户。严格意义上说，它不是一种独立的农村养老保障方式。随着家庭联产承包责任制的实行，农村集体经济逐渐弱化，再加上农业税的降低直至取消，欠发达农村的村财收人有些近乎为零，已经无力支撑五保供养制度，国家在五保供养方面越来越担负起财政责任。
二、欠发达农村养老保障的特殊性分析
(一)收入水平低，影响个人缴费能力
新型农村养老保险制度的试点和推行，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大惠农政策。新农保在支付结构上的设计是两部分:一部分是基础养老金，另一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，当然缴纳保费的多少取决于当地所建立的新型农村社会养老保险制度保障程度的高低。在参保个人缴费的基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助。而当地政府则应根据地方财政实力状况，为农民参加新型农村社会养老保险提供一定资金补贴。个人缴费以当地县级行政区上一年农民人均收人为缴费基数，原则上费率为4%～8%，农民自愿多缴不超过15%,具体标准由当地政府确定。而据人保部有关负责人透露，根据目前的试点草案，基础养老金底线为55元。这意味着全体农民在达到60岁时至少都可以领取到55元的养老金。但实际领取的养老金却可以因地区不同而有所不同。收人水平高的地区的农民个人缴费能力较强，集体补助也能够到位，因而个人账户金便有较多的积累，达到60岁后，能够领取到的个人账户金加基础养老金总额也较高，从而保障能力也就较强。而欠发达农村农民收人较低，个人缴费能力不足，村财政也较薄弱，使得能够进入个人账户的金额有限，农民达到60岁后在领取由国家财政支付的基础养老金之外，能够领取的个人账户金便不多了，养老保障的水平要远低经济发达地区。
(二)医疗条件差，增加老人养老支出
欠发达农村往往处于老少边地区，经济条件落后，从而也导致卫生医疗条件也相对落后，农民的健康保障比城市和发达的农村地区明显不足。相对落后的经济条件使得农民患病之后面对庞大的医疗支出感到非常无奈，有些家庭因为亲人患病的治疗支出而使全家陷人更加穷困的境地，新型农村合作医疗制度虽在一定程度上降低了农民医疗负担，增强了健康保障能力，但它的设计目标是“保大病不保小病”，而真正患了大病，其保障能力又有限。一个家庭有限的财力用在了医疗支出上，其养老保障的能力便降低了。特别是当人步人老年期之后，其机体老化的速度明显加快，与其他人群相比，患病的比率也更高。有人指出，60岁以上老年人发病率是中年人的2倍，是青少年的2一5倍。因经济拮据，不少老年人小病拖成大病，大病无钱医治，造成了健康状况不佳，也制约了其收人的增长，造成农民因病致贫和因病返贫问题严重。据统计，受社会保障体系薄弱等因素的掣肘，西南、西北地区一些农村的返贫率为20%，个别地方为30%一50%。对于欠发达农村的老人而言，一方面要随时支付医疗费，另一方面又要积蓄一定的钱财用于养老，从而增加了养老支出，降低了养老保障的能力。
(三)子女多外出务工，亲情慰藉受影响
目前，经济不发达的农村地区，由于农业产出比较利益较低，越来越多农民离开土地，或进城经商，或进城务工，从事非农产业，留在农村的都是老人、妇女和小孩，并且现在农民进城就业呈现出携妻带口的趋势，也就是夫妻俩带着小孩在城市经商或务工，留在农村的便只有老人了。2002年外出就业的农村劳动力的平均年龄为33.4岁，其中在乡外县内、县外省内、跨省流动就业的劳动力平均年龄分别为36.8岁、30.6岁、28.1岁。2004年，外出劳动力的平均年龄为30.1岁，比农村劳动力平均年龄低6.8岁。2004年全国外出就业的农村劳动力约1.03亿，占农村劳动力总数的21%，比2003年的0.98亿增长了4.5%。大量青壮年劳动力的外流，不仅使农业生产有劳动力急剧减少，而且使得农村老人的赡养问题也突显出来。许多老人生病之后，身边没有子女照料，只有老俩口相依为命，导致一些生活风险增大。况且，老人容易孤独寂寞，特别需要亲情慰藉，而子女又不在身边，因此情感需要发生问题。农村的精神文化生活不如城市丰富多彩，城市里的老人有舞蹈队、棋牌协会、书画歌唱兴趣组等等老人活动团体，即使子女不在身边，老人也可以通过各种文体活动获得精神寄托;而农村文化活动相对贫乏，欠发达农村更是缺少精神文化活动，从而导致老人的老年生活既缺少物质保障，又缺少精神保障，养老保障显得残缺。
三、欠发达农村养老保障模式构建设想
构建符合欠发达农村特点的养老保障模式，关系到欠发达农村老年人的物质和精神文化生活能否得到切实保障的问题，关系到欠发达农村的社会稳定和长久发展，关系到社会主义新农村建设能否取得实效，关系到城乡一体化进程能否稳步推进。欠发达农村的经济发展水平较低，医疗条件落后，青壮年劳动力外出较多，空巢老人数量较庞大，农村养老保障模式的构建显然要适应这一特点。
(一)以新型农村养老保险为主体，并增强国家财政责任
新型农村养老保险制度的试点和推行，表明国家越来越承担起农村社会保障方面的财政责任，从一个方面体现了政府的职能逐渐从管理型向服务型转变，也是“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的一个重大迈进，是统筹城乡发展进程上的一个重要的里程碑。从长远来看，新型农村养老保险必定成为农村养老保障模式的主体。国家财政支付农村养老保险的基础养老金，随着经济的发展，国家财政实力的不断增强，财政支付基础养老金的力度也必然不断增大，基础养老金的标准将随着时间的推移而不断提高，农民将获得越来越多的普惠式的保障待遇。另外，由于农村社会经济的发展，农民生活水平的提高，缴费能力也不断增强，养老保险中个人账户部分也将渐渐扩大。但是，目前欠发达农村经济依然落后，农民缴费能力还是非常有限，个人账户部分能否建立还是个问题。加上农村医疗条件落后，从而加重养老支出负担。所以，国家在建设农村养老保障制度时，应该对欠发达农村增强财政责任，也就是国家要加大对基础养老金的财政支持力度，从而提高欠发达农村养老保险中基础养老金的标准待遇，而不应该全国一个标准。
(二)培育农村老人活动团体。发展适度农村社区养老
由于经济发展水平较高，发达地区农村的村文化设施如图书室、老人活动室等较完备，还有群众性的各种老人活动团体，精神文化生活较丰富，老年人即使身边没有儿女，在还能够自食其力、自我照料的情况下，精神慰籍可以通过参加村里的各种老年活动得到一定程度的满足。但经济欠发达农村老人活动场所缺乏，老人几乎没有什么精神文化生活，在子女不在身边的情况下难免会感到寂寞孤独，而且一旦生病，生活照料便发生困难。因此，国家在建设农村社会保障制度特别是养老保障制度时应充分考虑到这一现实，除了制度的“软件”建设外，还应在硬件建设上下功夫，财政也应在农村文化基础设施特别是欠发达农村的老年活动设施建设方面加大力度。就象电视、电话、水泥或柏油路村村通一样，老人活动中心也应村村建。有了老人活动中心，乡镇政府可以引导欠发达农村培育建立老人活动团体，指导老人开展有益于身心健康的各种文化活动，丰富老人的精神生活，解决老人精神空虚、心理寂寞孤独等问题，从精神文化上对欠发达农村农民的晚年生活予以保障。而且，如果子女不在身边的一些老人不幸患病，这些朝夕相处的伙伴也能在一定程度上发挥互助扶持的作用。有条件的老人活动中心可以聘请一些护工，为子女不在身边的老人提供护理服务。
(三)继续发挥传统的家庭养老保障作用
中华民族素有尊老爱幼的传统美德，“孝”本身也是儒家文化里的一个重要内容。同时，赡养老人也是我国法律规定的公民应尽义务。虽然新型农村养老保险将越来越成为农村养老保障的主体，这也是世界发达国家社会保障发展的趋势和基本规律。不管是经济发达农村还是欠发达农村，由国家财政支付的基础养老金将在农村养老保障中扮演越来越重要的角色。新型农村养老保险解决的是农村养老保障资金上的制约问题，对于欠发达农村意义尤其重大。如果欠发达农村在国家财政的支持下，建立了必要的文化基础设施，且在乡镇政府或其他有关部门的指导下发展了各种老年活动团体，则在一定程度解决了农村养老保障中的精神保障方面的问题。但是无论普惠式的养老保险怎样发展，农村文化基础设施如何完善，农村老年文化活动如何丰富，终究无法替代子女的亲情慰籍。换句话说，家庭保障的作用是其他任何保障方式无法替代的，因为父母与子女之间骨肉亲情是其他保障方式所包含不了的。不论农村社会养老保险如何发展，都不可能把家庭保障排除在外，家庭保障始终占据着重要地位。为了增强欠发达农村年轻人的敬老爱老意识，切实担负起赡养父母的责任，基层政府可每年表彰一批“孝子模范”、“孝媳模范”等，并从基础养老基金中拨付一批资金给予奖励，这样即使常年在外打工的子女也可能通过一定的方式承担家庭养老的责任。
总之，欠发达农村养老保障模式的构建方向，应是以新型农村养老保险为主体，辅之以财政资助的老人活动场所，有条件的可以聘请护工为老年人提供护理服务，同时建立适当的激励机制，唤醒日益衰落的尊老爱老意识，继续发挥传统的家庭保障在欠发达农村养老保障中的重要作用。
