论文关键词:家庭养老;人口老龄化;社会养老保险;土地养老
论文摘要:农村养老保障是农村社会保障体系的重要内容。当今社会，人口老龄化、家庭结构变迁、人口流动及养老观念变迁等现象日益突出，针对以上问题分别提出了运用个人养老保障机制、完善土地流转制度、继续宣传家庭养老等解决对策;此外，还对政府在养老保险制度的建设中应担负的职责提出了建议。
中国共产党第十七次代表大会提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的目标。在人口老龄化日益严重的今天，养老保障逐渐成为人们所关注的主要社会问题之一。老年人的生存状态如何，直接关乎社会的文明发展程度。有资料显示，中国目前60岁以上的老年人有1.54亿左右，其中70%以上在农村。因受生活环境、经济状况、文化素养的限制，农村老年人更是社会的弱势群体，如果不正视并切实解决好农村老年人问题，农村的稳定将无从谈起;不关心和发展好农村老年人事业，农村的协调发展将无从谈起;不帮助和实现好农村老年人的晚年安康，农村的小康也将无从谈起。
一、当前农村养老保障面临的现实问题
(一)家庭养老保障功能弱化
1.家庭结构转型，人口外流严重
中国实行计划生育政策以来，农村的家庭结构和规模发生了巨大的变化。规模上，许多地区尤其是经济较发达地区农村的家庭结构初步形成“421”倒金字塔型，家庭子女数减少使家庭抚养比变大;结构上，家庭趋向核心化和小型化，子女大多与父母分开生活，赡养老人的时间和精力减少，难以满足老年人的养老需求。wWW.133229.COM大量农村剩余劳动力向城镇转移，长期的聚少离多，导致了“空巢家庭”的增加，农村老年人的生活照料和精神安慰失去依托。此外，很多人外出从商和求学，父母子女异地居住，地域上对家庭造成分解，使家庭养老更加艰难。
2.人口老龄化
目前，中国城市化步伐加快，农村青壮年大量向城市迁徙，城市年龄结构年轻化，农村年龄结构老龄化，再加上计划生育政策效应的显现以及人们预期寿命的提高，农村的老龄化状况日益严峻。根据第5次全国人口普查结果，截止2000年，中国60岁以上人口达1.34亿，占总人口的10.2%;65岁以上人口达8811万，占总人口的6.96%;其中农村老年人口达5938万，占老龄总人口的67.4%02005年底，中国60岁以上老年人口达1.44亿，其中60%是农村人口。研究表明，2001年——2020年是中国人口快速老龄化阶段，平均每年新增老年人口5%万，年均增长速度达到3.28%。可见，农村老龄化问题比较严重，这将引起家庭养老功能的弱化。
3.经济收入较少，养老力不从心
经济是生存的基础，没有经济作为保障，生存就是空话。在中国，绝大多数农村青年经营土地和外出打工，比较收益都比较低。仅有的收入在用来改善当前生活和支付大量的子女教育费用后所剩无几，难以负担老人的养老问题。暂不提精神需求，维持老年人基本生存的物质需求包含两方面:一是维持生活的基本生活需求，二是患疾病时的医疗需求。但就目前而言，许多老人连基本的生活需求都得不到满足，对医疗需求的满足就更无从谈起。
(二)社会养老保险发展缓慢
1.“农村社会养老保险”名不符实
《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)规定，农村社会养老保险以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。但在实际执行过程中，因国家财力有限且未对其相关责任作出具体规定，农村的资金筹集只能依赖集体和个人。集体补助主要依靠当地乡镇企业的发展，而制度未对乡镇企业补助多少作出明确规定，对不补助的集体也没有任何惩罚措施，所以在集体补助方面存在很大的弹性。况且，集体经济在很多地区有名无实。因此，“以个人缴纳为主”基本上变为“完全由个人缴纳”，不少地方政府甚至把“个人交纳为主”改为“由个人全部交纳”。这样，农村养老保险筹资模式就演变成“个人储蓄”模式，农保的社会性这一基本特征遭到质疑。
2.基金的运营和管理问题比较棘手
基金只能存银行、买国债，投资渠道单一;基金由县级管理，基金分散、运营层次低，难以形成规模效益且收益有限，很难解决农民养老保险间题。国际上养老保险基金遵循征缴、管理和使用三分离原则，三权分离、互相制衡。而在中国则由当地民政部门独立管理，集管理、经办、监督三权于一体，不仅缺乏专门的人才和严格的管理制度，机构设置也相当不健全，缺乏有效的监管，管理上容易出现漏洞。由于县级财政普遍吃紧，有些地方甚至存在拆借养老保险基金的现象，比如用养老金发工资或弥补财政赤字，因此农民的养老钱便失去了保障。
3.制度的软化与不稳定
目前中国还没有一部专门的社会保障法律。《方案》在性质上只能算一个部门文件或法规，在实际执行中并没有多大的法律效力。由于制度的非强制性，导致制度的覆盖面极小。另外，该方案只对一些重大内容作了统一规定，而有关这一政策的建立、撤销，保险金的筹集、运用以及养老金的发放则由地方政府部门来制定，在具体执行中多数带有某些行政长官的意愿，并没有在农民与政府之间建立起一种持久性契约，因而具有很大的不稳定性。再者，中国中央政府对农村社会养老保险的态度也并不明朗，导致本来就心存疑虑的农民更加不愿也不敢投保。
(三)土地养老保障难以为继
1.人均耕地面积过小，规模效应无法形成
国土资源部的一份报告显示，从1996年到2005年，中国耕地面积净减少1.2亿亩。截止2006年底，中国耕地面积18.31亿亩，人均1.4亩。如果以年均0.12亿亩的速度递减，到2030年，中国耕地将仅有14.98亿亩。据专家预测，到2030年，中国人口将达到14.5亿，届时，人均耕地1.03亩。原有的耕地越来越少，而可供开垦的耕地后备资源却不多，按目前的开垦速度推算，再过30多年就将开垦殆尽。城市的加速扩张必将侵占原本紧张的耕地，人多地少的矛盾将进一步凸显。可见，规模狭小、不能形成规模效应使得土地无法为农民提供充分的就业机会，也就无法提供较好的保障功能。
2.农业生产资料价格上涨，投入产出比较低
近年来，种地成本不断上升，农产品价格下降，农民收人持续下降。据统计，从1990年到2007年的18年间，中国农民平均来自第一产业的纯收人比重由“.45%下降到42.15%，其中纯粹农业收人仅占农民家庭总收人的31.5%，工资性收人及第二产业和第三产业的收人共占49.4%。可见，随着城市化进程的加快，农民来自土地的收人呈下降趋势，离开第二、第三产业的收人，单纯依靠土地收人是难以维持生计的，土地保障功能正逐渐弱化。近年来出现的土地抛荒现象从反面说明，由于土地增产不增收而导致农民厌耕和土地不能保障农民基本生活的问题，而在年老丧失劳动能力后以之养老这一想法更是奢望。
二、加快解决农村养老保障问题的对策和建议
(一)运用个人养老保障机制，实行自我保障
个人养老保障机制指社会成员个体在自身养老问题上所能起到的作用，包括经济储备、健康储备和情感储备。经济储备指将经济收入留出一部分以备养老;健康储备指在进人老年前应注意身体的保健;情感储备指老年人在抚养教育子女的同时，要处理好同子女，包括媳、婿及配偶的关系，做到同辈人和隔代人之间的关系融洽。个人养老保障机制的建立，准备得越早越好，年轻时注重并认真做好“三个储备”，年老时，养老的主动权就掌握在自己手里了。在传统的家庭养老功能越来越受到挑战的今天，个人养老还有利于减轻子女的负担，维持和改善家庭关系，保持老年人的自我尊严和在子代面前的权威地位。一些调查表明，有一定经济保障能力的老年人大多拥有较高的家庭地位，与子代的关系比较融洽，精神状态也较好。
(二)完善农村土地流转制度。充分发挥土地在农村养老保障制度中的作用
关于土地流转，中国共产党第十七届三中全会提出:“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”完善农村土地流转制度，农民不再紧紧抓住产出并不丰富的“土地保障”，而是根据自己的特长去寻找合适的工作，实现农村劳动力的自由转移以及土地的适当集中，发挥规模效应，提高耕地使用效率，增加农民收人，提高农民参保能力，反过来又可以巩固农村养老保障制度。伴随着城市化和工业化进程的加快，土地征用面积不断扩大，土地被征用后，地方会给失地农民一定的货币补偿，因此可采取将土地补偿费与养老保费捆在一起的方法。保费一方面由个人从征地安置费中支出，另一方面由集体从土地补偿费中支出，不足部分由农村从集体积累中弥补。对拥有土地承包权，但无子女或子女不愿、不能承担赡养义务的老人可通过政府组织，根据自愿协议原则，将土地承包权、宅基地或其他遗产转移给愿意承担养老义务的村民，或以这些遗产作价进人当地“托老所”、老年公寓或养老院等，用土地换保障，充分发挥土地在农村养老保障制度中的作用。
(三)继续宣传家庭养老
在推进农村社会养老保障工作的同时，应宣传孝文化，坚持传统的家庭养老保障方式，这种方式在当前现实条件下有其存在的深厚基础。首先，家庭养老植根于中国家庭伦理文化的土壤中，人们对这种形式的存在和认识已经形成了习惯。其次，家庭养老具有精神和情感上的慰藉功能。最后，家庭养老方式符合中国现实国情。中国人口多，老龄化速度快，农村经济发展落后，农民支付能力有限，多数农村地区尚处温饱型阶段。如果实行全国范围的社会养老保险政策来解决农村老年人养老问题，国家必将对这些群体实施补助，而如此大的金额是财政能力难以负担的。因此，当前仍有必要依赖家庭养老方式来保障农村老年人的基本生活需求。
(四)政府需在农村养老保险制度的建设中担负重要的职责
1.加快立法工作，为农村养老保险提供法律保障农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施。政府应利用其特有的合法强制力为养老保障提供一个相对完备的法律和制度环境，有效解决农村在养老方面出现的问题。首先，加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施有法可依。其次，建立健全养老保险法律的监督机制。基金的收缴、发放及监督管理应遵循独立运行、方便管理、易于监督的原则。再次，保证基金有效且高速运营。从基金的运营效果来看，运营的层次越高，效果越好。应改变现有县级统筹管理模式，以市或省为统筹管理单位，国家、省或市级建立基金运营中心，国家制定基金运营管理办法，运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。
2.大力推广农村社会养老保险
传统养老模式因其自身的局限性已无法满足不断增长的养老需求，农村的养老观念也逐渐由养儿防老转向投保养老，养老社会化作为未来的趋势已不可避免。政府在建设农村社会养老保险制度中应起到主导作用，应根据城乡二元结构将长期存在的现实国情，立足各地区的实际情况，抓紧设计和构建适合农村经济社会发展水平的农村养老保险制度。从农村和农民的实际出发，保险资金以农民个人交纳为主，个人、集体和政府三方共同筹资。加大公共财政对农村养老保险的扶持力度，适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投人。通过补贴(直接对个人账户)、税收优惠政策和相应的资助措施，拨出资金帮助农民参加社会保险。另外，还应通过立法的形式进一步明确农村社会养老保险作为中国社会保障制度重要组成部分的法律地位，使农村社会养老事业能够在法律轨道上全面健康地发展。
三、结束语
农村养老保障制度建设势在必行。郑功成教授指出:“重视构筑覆盖全体国民的社会保护网，这个制度或保护网在现阶段可以是低水平的、多层次的或者是多元化的，但不能有漏洞。”当然，养老保障制度的构建与社会生产力发展水平、社会经济结构以及文化观念等因素是紧密相关的。鉴于中国目前的社会经济背景和农村生产力状况，中国农村的养老保障模式的现实选择应该是家庭养老、土地养老与社会养老三种模式相互结合，缺一不可。其中，家庭养老是基础，是中心，也是现实选择，土地养老是依托。与此同时，个人养老模式也是必要的补充。农村养老保障的未来发展方向应是建立起与城镇一体化的社会养老保障模式。
