论文关键词:农村;养老保障;现状;对策
论文摘要:论文从研究农村养老保障的现状出发，指出了现存的农村养老保障存在的农村社会养老保险覆盖率低、农村老年生活照料状况不理想、农村老年人医疗保障状况令人担忧、农村老年生活救济体系不健全、农村老人精神生活一片空白等问题。具体分析了产生这些问题的原因，包括城乡二元体制长期存在、农村养老保障体系不健全、农村养老保障缺乏法律支撑、农村家庭结构发生变化、农村经济落后等，并提出了一些建设性对策。
农村养老保障，就是由国家、社区和家庭成员等为满足老年农民的养老需求而提供的经济供养、照料服务和精神慰藉。无论在哪个国家养老保莽韩a是社会保障的一个重要组成部分，尤其是在老年人口比较多的中国农村，养老保障更是成了中国社会保障的重中之重。
一、农村养老保障的现状
本文要研究的农村养老保障主要包括五个方面的内容:社会养老保险，老年生活照料，老年医疗保障，老年生活救济，老年精神生活等。
1.农村社会养老保险覆盖率低，覆盖对象有缺失
首先，农才蒯二会养老保险覆盖率低。1986年民政部开始探索农村社会养老保险制度。2995年民政部制定《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见;a出“在农村群众温饱问题已基本解决，基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度”。Www.133229.COM此后的几年之内，农村养老保障一直处于发展缓慢的阶段。2003年底，全国有1870个县不同程度地死展了农村社会养老保险工作，有5428万人参保。2005年底，全国有31个省约1900个县开展了农村社会养老保险工作，有5400多万农民参保。2001-2005年农村人口都在74471万左右，这样算来，2003年与2005年实际农村人口中参加养老保险的比例仅在7%左右。农村养老保险7%的覆盖率远低于农村人口对养老保险的需求。
2009年中国在全国10%的县(市、区、旗)展开新型农村养老保险的试点工作。从新型农村养老保险的实施情况来看，90%的中国农村暂时还无法享受到新型农村养老保险。在未来10年左右的时间里，还将有部分农村没有覆盖在新型的农村养老保险的范围内。
其次，覆盖韶寸象有缺失。随着市场经济的快速发展，工业化、城市化的速度加快，农村大量集体土地被征用，以致大量农民失去了赖以生存的土地。大批农民工进城务工，失地农民和进城务工农民的养老问题却没有得到相应的解决。虽然国家正在加大对农民工群体的保障力度，但剥也们还没有全部被纳人到保险体系内，对农民工的保障力度还比较弱。
2.农村老年生活照料状况不理想
一直以来中国农村老年人的生活照料主要是由家庭负责。近年来，随着打工潮的出现，扣工族携妻带子在大城市安家渐成趋势，农村出现越来越多的留守老人。这些留守老人他们生活上缺乏照料，过着“出门一把锁，进门一盏灯”的寂寥甚三活。部分老年人不但得不到家人的照顾，还要从事农业生产劳动，同时还要照顾外出子女留下的孩子，身合压力很大，健康状况也最差。2008年12月1日，《静寞夕阳:中国浏寸留守老人》调查结果显示，目前所有子女均外出的农村“空巢”老人比例高达48.5%，子女外出后，这些老人农业生产中因缺少，扶助而面临很大困境护生病受伤时无法及时就医和得到良好照料，而且、更容易出现上当受骗、被偷、被欺负、意外受伤等人身和财产安全隐患，健康、安全和生活质量令人堪忧。同时，在农村“重小轻老”现象比较普遍，少数子女视老年人为累赘，一些多子女家庭互相推诱赡养义务。婆媳关系紧张，“媳妇当家，养儿防不了老”。一些外出务工子女忽视家中老年人的生活安排，与老沟三人缺少联系沟通，还有“外嫁女儿不养娘”的传统习俗。
黑龙江省人大代表翟玉和组织的调查组对中国农村的养老现状进行的调查，显示有85%的老人自己干农活，90%的老人自己做家务，仅有8%的老人精神状况良好，有52%的儿女对父母“感情麻木”。翟玉和说:“很多儿女在狱为，父母没冻着，没饿着，就是自己尽孝的最高标准了。”我们从农村都乒人中流传的一些顺口溜中也可以体会出农村老年人的生活状况二能干，俺是儿女的劳力，不能干，咱就成了人家的累赘;老话说:家有一老，如有一宝。现在呢，是家有一老，如有一草;人老了，最靠不住的就是儿女呀，歹心的儿女都赶不上好心的邻居。
3.农村老年人医疗保障状况令人担忧
在中国，浏寸老年人最需要的就是医疗保障。中国在20世纪60年代开始，就在训划经济和集体经济的基础上建立了合作医疗制度。2002年中国政府开始实施新型农村合作医疗制度，到2007年全国有2448个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，参合率85.7%。但从中国农村合作医疗具体的实施情况来看，大多数农民仍然受到无钱看病的困扰，医疗费用远远超出了农民个人和家庭的经济承受能力，农村老年人的医疗状况令人担忧。
2007年在山东烟台进行的关于农村老年人医疗保障状况的调查显示，41.0%农村老年人存在有病不治的状况，其中，因为没有治疗费而不治疗的占了49.3%。从老年人医疗费用的来源来看:目前，农村老年人医疗保障费用由自己和子女负担的比例高达88.2%;从老年人的医疗照顾来看，老伴、子女是老年人生病时的主要照顾者，分别占了55.3%和36.7%。这说明，自己和子女是农村老年人的医疗保险费的主要负担者，老伴和子女是老年人医疗照顾的主要支撑者，也即家庭依然是农村老年人的医疗保障主要支柱。而家庭以外的来源(医疗保险和单位保险)所占比例微乎其微(占3.23%)，家庭以外的医疗照顾者也很少。从老年人患病时面临的困难来看52.0%的老年人认为患病时的最大困难是“医疗费的不足”;6.1%的人认为“没有好的医生”。此项调查显示，即使在经济比较发达的山东烟台的农村地区，老年人的医疗状况也非常不理想，更别提其他经济不发达地区的农村老人的医疗保障状况了。
4.农村老年生活救济体系不健全
农村老年生活救济体系主要包括五保制度和最低生活保障制度。
(1)五保制度。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定了以社会救济为主要特征的五保制度。农村经济体制改革后，很多农村集体经济体制遭到了破坏，使很多五保户和乡、村力、养老院的资金缺少了来源，经费难以落实。
为了使得农村五保户人员全部得到救助，中央要求各地加强集中供养，无论集中供养还是分散供养，五保户的医疗需求都不能得到起码的保障，条件最好的乡镇，一年最多也只能给每个五保户报销200元至300元的医疗费用。这些钱对于年老体衰、营养不良的五保户们来说无异于杯水车薪。五保户特别是老年人都有不同程度的疾病，只能自己撑着，靠天养活。有些五保对象从本来就非常有限的生活费中硬挤出一部分，以便应急。然而，这必然导致营养状况的进一步下降，从而增加罹患疾病的可能性，陷人恶性循环。
以2005年六月在湖北省咸安调查为例，马桥镇筹集20万元用于五保户居住的福利院改造，这些资金勉强完成了改造任务，但是每年1200元/人的给付际准只够维持五保户的低水准生活，福利院的水电费、房屋等设施的维修费、工作人员的工资等难以保证。尤其是2006年国家宣布取消农业税后，五保供养资金全部由财政转移支付，列人乡镇、村的转移支付预算。乡镇干部、村干部为了保障个人不隘最大化，顾虑五保物件多了会占用本镇或本村的上级转移支付经费，因此有的村不愿意上报或少报五保户，出现了一部分应保未保的情况，致使部分困难群众得不到及时救助。2007年，湖北省将农村五保集中供养和分散供养标准分别由原来每年1200元和800元提高到1500元和1000元，但还是存在供养资金不足、缺乏专职人员对五保户进行日常管理、医疗救助资金落实不到位等问题。
(2)最低生活保障现伏。农村最低生活保障是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会保障制度。2006年，中国有大约3000万农村贫困人口，享受低保待遇的有1593.1万，在低保实施中也呈现出了很多问题。
首先是关于农村低保的实际救助水平比较低，截至2006年底，低街;r寸象实际邻倒的低保金为月人均33.2元。从补助水平的地区分布清况来看，2006年全面实施了农村低保的23个省份，平均补助水平为月人均35.4元，其中，东部地区50.9元，中部地区25.3元，西部地区25.5元。2009年，在安徽进行的一项关于农村低保现状的调查显示:以经济较为发达的合肥市包河区为例，该区2009年上半年累计保障农才」低保对象3205户次、6930人次，发放保障金149.73万元，月人均补割又为36.01元。这种标准只能保障绝对贫困人口.的最基本的生活需要，使受伤织寸象勉强填饱肚子。
其次，中国当前的农村最低生活保障面对的对象并不是全体农村居民，而仅仅是一部分“三无对象，’.赤贫和有困难的残疾人，对新出现的贫困人口重视程度不够，不能及时将其纳人保障范围。
笔者认为对贫困人口来说，提供物质帮助无疑是急需的，但低保制度不是简单地让贫困人口活下去，而是要让他们“体面”地生活，农村低保水平还有待提高。
5.农村老人精神生活一片空白
目前在中国农村，养老保障普遍是基本物质生活保障，农村老人除了享受家庭的天伦之乐之外，基本没有精神娱乐活动。老年孤独是普遍问题，可以说孤独是老年人最突出的感情障碍。当老年人的这种感情障碍在家庭当中无法解决的时候，社区或集体就应该承担这种责任、在一定程度上弥补不足。总体来说，目前中国农村社区文化发展相对滞后，社区服务体系不健全，还满足不了老年人的情感需求。不过，随着农村经济的发展和农村精神文明建设的加强，老年人的精神生活质量会逐步得到提高。
二、农村养老保障现状产生的原因
农村养老保障的发展出现了诸多问题，严重的滞后于社会经济发展的需要。笔者认为，造成这种状况的原因主要有以下五个方面:
1.城乡二元经济体制的长期存在
首先，长期以来中国在处理城乡关系时一直采用城乡分治的处理政策。在城乡分治的政策主导下，逐渐形成了具有中国特色的城乡二元经济体制，这种政策导致了长期的农业支持工业，城市通过工农产品“剪刀差，，政策过度的吸取农村剩余，致使农村经济一直无法决速发展，城乡经济发展差距进一步扩大。城乡二元经济体制的存在不但阻碍了农村经济的发展，还使得农村养老保障体系也呈明显的二元化特征，农村养老保障一直处于中国社会保障体系的边缘。与城乡二元经济体制伴随而生的是城乡分割的二元户籍制度，这一户籍制度明显的标示出了农村人和城市人的身份不同，人为的限制了农村人口不能自由向城市流动。在这种身份的限制下，农村居民无法享受和城市居民相同的保障待遇。
其次，农村的养老工作一直是在家庭中进行，长期以来农村的养老问题处于隐形状态，因此农村养老问题没有得到国家的重视。以致国家把养老保障的政策一直往城市倾斜，有限的物力和财力也投六压纽了城市养老保险发展中，使得城乡之间在养老保障方面的差距逐渐扩大。
2.农村养老保障体系不完善
中国目前在农村推行的养老保障体系不完善是造成农村养老保障问题产生的主要原因。
首先，养老保障体系层次的不完善。中国农村经济发展极度不平衡，政府没有因地制宜的根据各个地方的经济发展状况制定一套符合中国农村的多层次的养老保障体系。多层次的养老保障可以从各个层次给农民提供不同程度的保障，可以最大限度地保障经济落后地区的农民也能享受到基本的物质生活保障。但是中国到目前为止还没有完全在农村建立这种多层次的养老保障体系，只是在几个经济比较发达地区施行试点。
其次，养老保障体系内容的不完善。养老保障体系内容应该主要包括:社会养老保险，老年生活照料，老年医疗保障，老年生活救济，老年精神生活等。一方面，对老年人来说最主要的应该是医疗保障，但是中国农村大部分地区的医疗保障状况都十分不理想，曾经对保障农民的基本健康权益发挥了重要作用的农村合作医疗制度，由于其赖以存在的集体经济遭到破坏而被大大地削弱了保障功能，同时新的医疗保障制度又没有完全覆盖全体农村人口，导致农村合作医疗保健网络出现了“底破线断”的局面，相当一部分农民医疗状况恶化。“因病致贫”、“因病返贫”的现象又普遍在农村发生。另一方面，由于打工潮的出现及农村家庭结构发生变化，造成传统的家庭养老模式受到打击，农村老人生活缺乏照料，精神生活一片空白;同时由于农村集体经济体制遭到破坏、国家财政投人过少等，导致农村社区养老缺乏必须的物质基础，农村救济体系不完善。
第三，农村养老保障管理机构不健全，管理体制混乱。目前已经建立农村养老保险的地区，只在县级以上才设立农村社会保险机构，乡镇还没有健全的管理机构，各个行政村更是没有任何管理机构。再加上由于缺乏专业知识的工作人员进行管理与技术落后，造成了管理机构的混乱管理，甚至还出现了违规现象。
3.农村养老保障缺乏法律支撑
立法先行是各国社会保障建立和发展的显著特点，也是值得我们借鉴的宝贵经验。但在中国关于农村社会养老保障的法律文件，只有1992年1月3日民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,1995年颁布实施的关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知和2009年9月1日，国务院印发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及一些相关法律中关于建立农村养老保障重要性的相关条款。从外国的农村养老保障制度发展历史来看，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙分别于1891年，1913年，1919年，1949年开始通过立法在农村建立养老保险制度。中国到目前为止，也没有任何一部关于农村养老保障的法律文件，中国农村养老保障的法律缺失严重地制约了中国农村养老保障事业的发展。没有法律的约束力造成了农村养老保障工作无法操作，各地在制定本地农村养老保障时找不到合适的法律依据，只好各自为政。没有高度统一的法律约束力，使农民对农村养老保障政策产生了怀疑，农民的参保积极性也受到了巨大的打击。
4.农村家庭结构的变化
由于受儒家思想的影响农村老年人的养老责任一直由家庭负担，“家庭养老”是中国农村老年人最主要的养老方式。随着社会的发展和时代的进步，以及在中国实行了独具特色的计划生育政策后，造成农村的家庭结构发生了巨大的变化，“核心家庭”、“空巢家庭”大量出现，农村家庭结构趋于小型化。由于“家庭养老”是建立在农村大家庭结构的基础之上的，农村家庭结构逐渐小型化，造成“家庭养老”正在解体，农村养老保障问题日益突出。1991年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表明，中国农村60岁及以上老年人完全依靠家庭养老的比例为6300;2001年国家计划生育委员会农村家庭变化课题组调查资料表明，这一比例已经下降为5000左右。
5.农村经济落后
农村养老保障发展缓慢归根结底是资金缺乏的问题。虽然近几年中央出台了一系列“惠农”政策。也使农民得到了一些实惠，但农民增收缓慢却是事实，农村经济比城市落后了很多，直接导致农村养老保障事业发展缓慢。
农村经济落后一方面造成了地方政府没有过剩的财力物力投人到农村养老保障事业中，没有政府的支持农村养老保障无法发展。另一方面由于农村居民收人过低，大部分家庭的收人除了日常花费外都没有多余的钱财参加养老保障，没有农民的参与，农村养老保障的发展就无从谈起。
三、建立农村养老保障的新思路
从上面的分析可知，现有的农村养老保障存在很多问题。要想尽决地解决这些问题，建立与经济社会发展相适应的新型农村养老保障，笔者认为可从以下五个方面进行:
1.打破城乡二元体制，尽快建立统一的养老保障制度
首先，城乡二元体制是中国农村养老保障事业发展的制度性障碍。现在实行的养老保障具有明显的身份特征，以是否具有城市户口为依据实行农村和城市不同的两种养老保障制度。历史证明，这种户籍制度的差异不仅是一种身份的象征，更是一种资源享有权的确认，这种制度性的歧视、身份的差别使得大部分的农村居民承受了巨大的压力，难以获得资源和发展的机会，也被排除在养老保障体系之外。要想发展农村养老保障、尽快地建立全国统一的养老保障体系，必须取消城乡有别的城乡二元体制，施行城乡一致的身份体系。
其次，在全国范围内建立统一的养老保障是中国养老保障事业发展的最终目标。社会保障的公平性要求任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其社会地位、职业、贫富等，均被强制性地纳人到社会保障范围，社会保障的社会化程度越高，这种公平性就表现得越充分。现在中国的养老保障具有明显的身份特征，只有尽快建立全国统一的养老保障，才能把农村居民全部纳人到养老保障体系中，让每个公民都能平等的享受相同的待遇。
2.逐步完善农村养老保障体系
首先，应建立符合中国国情的多层次养老保障体系。中国国土面积比较大，经济发展程度严重不一，建立多层次的农村养老保障体系是符合中国实际国情需要的。多层次的养老保障体系应该包括:自我保障层次、政府负责层次、政府主导责任分担层次、单位负责层次、市场提供层次。各个地区可以根据经济发展的实际情况选择，经济条件好的地区可以全面展开各个层次，快速发展;经济条件差的地区可以选择最基础的保障层次发展，然后随着经济的发展逐步推进。
其次，还应完善养老保障体系的内容，分别从社会养老保险、老年生活照料、老年医疗保障、老年生活救济、老年精神生活等方面来进行。依据农村老年人对各个养老体系内容的需求程度，可以优先发展老年人最需要的医疗保障及能保障老年人基本物质生活的救济制度，然后依次发展其他养老保障体系的内容。
第三，应该健全管理机构，理顺管理体制。政府应该从健全管理机构、基金管理、专人监督、专款专用等方面着手建立符合中国农村现状的养老保障管理体制。在建立农村养老保险的各个县设置专门的管理机构，并且在各个村设置一个代办点，组织专门人员进行本事务的处理。适当放宽农村养老保险金的投资渠道、尝试委托专门的基金管理公司进行投资来提高基金的收益，达到保值增值的目的。同时监管部门也应该在基金运行的各个环节加大监管力度，务必做到专款专用，政府还可鼓励社会上的舆论对此进行监督，以弥补政府监管机制的不足。
3.尽快完善农村养老保障的法律体系
完备的法律是工作的标准，是一切工作得以顺利进行的保障，农村养老保障的发展同样需要法律的保障。
首先中央应该以《宪法》中相应规定为依据尽快制定一个全国统一的农村养老保障的立法体系。这个立法体系应该包括农村养老的原则、对象、机构、形式，及家庭养老、土地养老的内容，以及农村养老保障金的筹集发放办法等。其次，各个地方政府应该从本地实际出发，在统一的农村养老保障法律体系内依法制定地方性法规，切实保障农村养老法律的贯彻实施。
中国农村养老保障事业发展的过程证明，不健全的法律造成了农村养老保障事业无法可依，以致农村养老保障事业发展缓慢。
4.继续提倡家庭养老在农村养老保障中的作用
家庭保障主要是家庭中的成年子女通过物质帮助、月民务来满足老年人的物质、情感需求，体现成年子女对老年人的反哺。由于长久以来历史的积淀，家庭养老在中国有着深厚的文化基础和现实基础。虽然目前树指袋养老面愉着许多的困难，但这并不意味着家庭养老将被其他养老方式代替。政府可从制度建设上、思想宣传上倡导和鼓励农才指碳济老。继续倡导家庭养老在农村养老保障中的作用是中国解决农村即将到来的老龄化问题的切实途径。
5.大力发展农冲创经济，提高农民收入
农村经济落后，农民收入过低是造成农村养老保障事业发展缓慢的重要原因。才拼水养老保障的发展离不开农民的参与，而由于经济落后、收人朝氏，往往制约了农民参与养老保障的欲望。因此，大力发展农村经济，提高农民收人是促进农村养老保障事业发展的重要途径。农村经济的发展，农民收人的提高离不开政府的支持，国匆寸落后地区不但要给予政策上的支持还要给予技术上的支持，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫才能真正让农民发展起来农民富裕起来。
