【摘要】中国现行的土地政策是家庭联产承包制,但是随着新农村的建设,这种体制明显束缚了农村生产劳动力的发展,主要存在四个方面的问题。即土地产权不清晰,市场不充分,土地保障功能过强和土地的不平等等。针对以上问题,在简要分析的基础上,明确要实行土地股份制改革以及实行方法等。
【关键词】农村土地;股份制改革
【abstract】land policy of chinese currently in effect is output-related contracting system of family, the rural area this system has been bound up obviously produces development of labour force, there exists four aspect’s problem mainly but with new rural area construction. the marketplace is not sufficient now that land property right is vague, unequality ensuring a function preparing land by force too waits for land. make clear that on the basis specifically for all above problem, in brief analysis, needing to put land stock system reforming and putting method into practice and so on into practice.
【key words】rural area land; stock system is reformed
土地,是人类生存的基础。WwW.133229.COm土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度集合,它既是一种经济制度,也是一项法权制度。土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾,人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。随着工业化、城市化以及新农村建设的快速推进,农民土地问题重新凸显,各种纠纷、摩擦甚至冲突纷纷至来,农村土地问题再次成为社会关注的焦点。农村土地制度,这一维系农民利益和农村经济繁荣的根本制度切实需要创新和变革。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有,农民依法拥有土地承包经营权和使用权。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展,但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入,开始制约农村经济的进一步发展。因此,实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看,实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。
1 目前农村土地制度面临的问题
目前,我国实行的是家庭联产承包责任制,而家庭联产承包责任制是在特定历史条件下为解放农村劳动生产力而自发实行的变革,是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权,但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此,这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题,如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。
1.1 农村土地产权不清晰。
现行农村土地实行集体所有制,而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,正是由于集体的界定层次不同,导致了农村土地的所有权的缺失。农民只拥有土地的使用权,而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的长期增长。
1.2 农村土地制度不完善,土地市场化不充分。
完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。然而,由于我国与土地的相关法律还没有完全成型,造成了集体土地管理相当薄弱,存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。
1.3 土地的社会保障功能过强。
我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的60%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农民只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
1.4 农村土地与城市土地权利不平等。
依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权,而农村集体农地必须经过政府征用,变成国有土地,才可以产生出建设使用权。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地补偿标准的制定者:二是交易当事者;三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内,农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额,被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式,让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上,不利于农民人口流动,还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。
2 推进我国农村土地制度改革,积极实行土地股份制
土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破,必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容:一是要明确主体,真正让农民成为土地的主人;二是要明晰产权,要界定集体与农民的土地产权关系,真正让农民把土地当作自己的财产;三是要完善市场,尽快建立城乡统一的土地市场体系;四是要健全法制,加快土地制度法制化进程,建立起中国特色农地产权法律制度。
农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物,尽管各地的做法不同,但主要有三种形式:(1)将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化,明确每个社员的股份,经营收益按股分红。它的主要特点是,在村集体经营性资产折股量化的基础上,将农户承包的土地也折股量化,设置土地承包经营权股。(2)将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是,将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股,组建新的股份合作组织,对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。(3)农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。
农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下,把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权,让农民拥有土地资产的股权,集体经济组织掌握土地经营权,土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权,均等分给农民,这样,农民成了土地的所有者;集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排,使土地的社会保障(福利)功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营,适应了农村市场经济的发展要求,也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度,具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此,以股份制改造后的“集体”,不是对土地集体所有制的否定,而是“集体”的新生,是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制,显著不同于迄今为止的土地集体所有制,因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现,集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制,实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离,在“新生”的集体土地之上,我们完全可以以效率为原则,创设物权性质的农地使用权,这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
3 促进农村土地产权股份制改革的对策
在中国农村建立现代土地制度,必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程,我们还要坚持循序渐进的原则,尊重民心民意,尊重群众的创造,不断深化配套完善农村土地改革。
3.1 慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题,这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围,在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权,以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题,新增的人口如果没有承包到土地的情况下,可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活;而在并不解除农户的土地承包合同的基础上,去世的农村人口不再参加土地股权的分配,从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。
3.2 明晰土地产权关系,明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据,将“集体”界定为乡(镇)、村和村民小组三级,保证集体享有土地的所有权,明确集体的法律地位,保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权,并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系,所有权与经营权相分离,进一步明确集体委托与农民代理的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式,将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托代理关系,并通过合同的形式明确权责,得到法律的保护。通过合同关系,将农村集体与农民的关系定格为市场的关系,以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。
3.3 保护农村耕地,限制农业用地的用途,保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的,必须由国务院统一规划、批准,以确保农村土地的合理、合法用途。国家应不断完善土地政策,通过修改《土地法》和《土地承包法》等,对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击,禁止城市房地产开发商进入农村圈地,建立对地方各级政府的监督体制,确保地方政府严格、有效执行国家的土地改革措施,杜绝基层机构腐败现象的滋生。
3.4 促使土地产权的价格化,建立现有农业土地产权的价格市场,引入土地价格的评估机制,通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础,无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位,符合土地市场发展的趋势。因此,实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化,通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转,决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
3.5 在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司,确定土地资源增值的经营主体。明晰土地产权股份、确定产权价格后,通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要,逐渐推进改革,以免激进的改革带来负面的影响;又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司,吸引工商业资金投入农业,促进农业与现代化市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后,外来资本就会进入农村土地市场,从农民手中购买或租赁承包经营权,集中土地进行规模化生产,实现农业机械化。
将农业股份制公司的组织形式引入我国土地产权制度的改革中,为我国的土地制度改革提供了新的设想,不仅可以建立新型的农村生产模式,发展农村第三产业,提供大量的工作岗位,解决农村剩余劳动力的出路问题,而且可以实现农业规模化建设,引入农业高新技术,提高农村土地的利用效率。如此将极大地推动我国的社会主义新农村建设进程,完善我国的社会主义市场经济体制。
