摘要介绍了国内外政策性农业保险的开展情况,分析了福建省开展政策性农业保险试点的必要性,并总结了其开展情况和取得的经验,以促进政策性农业保险业务的开展。
关键词 农业保险;政策性;福建省
我国是一个农业大国,也是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一。近年来,我国平均每年约有2 000万hm2农作物受灾,2亿多农村人口受到灾害影响,而且农业受灾面积一直呈不断扩大趋势,农业风险问题一直是困扰我国农业发展的突出问题。根据我国经济状况以及农业发展的程度,从“政府财政经受得了,保险机构承受得了,广大农民接受得了”3方面考虑,逐步建立政策性农业保险制度,构建完善的农业保险体系,保障和促进农业经济的发展,是当前开展农业保险的可行之路,对于确保农业经济的持续增长和农民收入的稳定增加具有重要意义。
1国内外政策性农业保险开展概况
目前,世界上约有40多个国家推行农业保险,但完全商业化的农业保险制度举步维艰,从20世纪30年代开始,美国、日本等国纷纷建立了财政支持的政策性农业保险制度,农业保险的弱质性和准公共产品属性决定了其政策性。以美国为代表的政府主导的农业保险模式,是以政府专门的农业保险机构为主,辅之以经营性商业农业保险,强调政府参与农业保险的义务和责任,美国目前建立了广泛的农作物保险体系网,政府从立法、资金、组织结构等各方面对农作物保险采取全方位的扶持,如2000年美国保费补贴的平均比例为纯保费的53%。联邦政府对商业保险公司承办农作物保险的提供20%～25%的业务费用补贴,对联邦政府主办的专门农作物保险机构,政府还承担起各项费用、农作物保险推广和教育费用等。Www.133229.cOM地方政府即州政府也根据自身财力情况,对农作物保险提供相应的补贴。以日本为代表的政府支持下的相互会社模式是由非营利性互助组织经营农业保险,具有很强的政策性,国家通过立法对关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物(如水稻、早稻、大麦、小麦等)和饲养动物(猪、牛、羊、马、蚕)实行法定保险,其他作物和饲养动物实行自愿保险。无论是法定强制保险还是自愿保险,农民均可以享受政府的保费补贴,补贴比例和保费正相关,如水稻补贴可高达70%,小麦补贴可高达80%。此外,其他国家实行的重点选择性扶持、民办公助等模式,政府也都给予了保费补贴和经费补贴。
我国农业保险起步较晚,1982年恢复试办农业保险业务。1993年以前,农业保险在政府的支持下得到了较为迅速的发展,农业保费收入由23万元增加到8.29亿元。但是1993年的国有保险公司商业化改造,农业保险业务划归为商业化经营,由于缺少政府的支持,农业保险开始呈现整体萎缩的态势,2004年全国农业保费收入仅为3.77亿元。随着近年来“三农”问题的不断升温,农业保险对“三农”的“保护伞”作用日益突出,政策性农业保险受到政府和社会的关注。
政策性农业保险是由政府主导、组织和推动,由财政给予保费补贴,按商业保险规则运作,以支农、惠农和保障“三农”为目的的一种农业保险,由商业保险公司承办具体实务,并提供专业化的保险服务[1]。党的十六届三中全会《决定》提出:“要探索建立政策性农业保险制度”。2004—2007年,连续4年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出具体要求,2004年的中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》更是明确指出:“加快建立政策性农业保险制度,选择部分产品和部分地区率先试点,有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。2007年3月在十届全国人大五次会议政府工作报告中,温家宝总理提到“积极发展农业保险,增加政策性农业险试点”。财政部在《中心财政农业保险保费补贴试点治理办法》中对关系国计民生、对增加农民收入、促进经济发展具有重大意义的农作物品种实行由中心财政提供保费补贴,并安排10亿元资金,用于支持开展吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南等6省、自治区政策性农业保险试点工作,对农业保险发展产生了重要推动作用。据统计,2007年,中国人保在政策性农业保险方面承保农作物面积已突破506.67万hm2,是2006年全国主要农作物承保面积的17倍;承保能繁母猪2 443万头,承保面超过50%;在台风频发的省区开展政策性农房保险,承保农房近2 500万户,承担风险责任3 300亿元。2007年,中国人保共实现农险保费收入28亿元,累计承担种养业风险责任近1 300亿元,保费规模是2006年全年的12.5倍,是2006年全行业的3.3倍。2008年农业保险业务快速发展,承保各类农作物3 546.67万hm2,参保农户达9 000万户次,为农民提供了2 397.4亿元风险保障,分别比2007年增加130%、80.7%和113%;农业保险实现签单保费110.7亿元,同比增长112.5%;97%以上的农业保险业务得到各级政府的保费补贴。保监会还表示,未来将努力提高政策性农业保险覆盖面,继续扩大试点范围、增加险种,同时加快推进再保险和巨灾保险体系建设,防范农业保险巨灾风险和行业系统性风险。
2福建省开展政策性农业保险试点的必要性
2.1确保农业安全、促进农业可持续发展的需要
福建省地处东南沿海山区,是台风、干旱、洪涝等自然灾害多发的省份,各类突发性自然灾害经常造成巨大的社会经济损失,此外,市场风险、社会风险等非自然性风险的不确定性也极大影响着农业生产的稳定和安全。由于农业安全是农业可持续发展的最根本基础,因此,必须通过农业保险分散风险功能和补偿机制,迅速恢复农业生产能力,确保农业安全。
2.2增加农民收入、繁荣农村经济的需要
农业保险是一种分散农业风险的经济补偿制度,通过投保可以降低农业生产的风险预期,获得相当的经济补偿,从而给农民收入安了个“稳定器”和“助推器”,确保农民利益。由于没有了后顾之忧,农户就敢于投入大量的资金发展农业,从而加快农业生产产业化和现代化,增加农业效益,进一步发展农村经济。
2.3增强农产品竞争力、发展创汇农业的需要
福建省是农业大省之一,农产品面临国内、国际双重市场竞争,政府可以运用农业保险这一“绿箱政策”对农业生产提供各级财政补贴,促进农业生产的产业化、规模化、标准化,提升农产品竞争力,在巩固国内农产品市场地位的同时,还可以实现高品质、高附加值的出口创汇农业。
2.4新农村建设和构建海峡西岸经济区的需要
农业保险在一定程度上能降低农业生产投资的风险预期,进一步提高农民收入,而农民收入水平的提升有助于农村社会的稳定,促使广大农民更加积极地投入到农村经济发展,建设一个繁荣、安定的社会主义新农村[3]。同时,新农村建设是构建海峡西岸经济区的重要组成部分,因此,农业保险作为建设社会主义新农村的有力保障,是构建海峡西岸经济区的重要支撑。
3福建省政策性农业保险试点开展状况
在目前自然灾害频繁、农业生产抵御灾害能力低、农村缺乏有效保障体系的情况下,单靠政府救济和金融贷款扶持满足不了农民的需要,实施农业保险有利于提高各级政府应对突发灾害的能力和实力。为此,在中央加快发展政策性农业保险的大背景下,福建省委在制定福建省“十一五”规划的建设中提出:“改善农村金融服务,积极发展农业保险。”中央及省委省政府所作的这一系列决议为福建农业保险创新发展提供了有力的政策支持。作为全国首批3个试点省区之一,福建省于2006年8月全面启动政策性农业保险试点工作,福建的试点工作坚持政府主导、财政扶持、市场运作、自愿参保的原则,在保费的确定上,兼顾投保人缴费能力、财政补贴能力和保险公司的风险承受能力,实行“低保额、低保费、保成本”的保险模式。为了稳妥推进农业保险工作,福建采取先试点后推广,以点带面逐步推开的办法。试点期间,除要求承保的中国人民保险股份有限公司福建省分公司给予减收保费、降低费率等优惠外,各级财政还将对保费给予适当补贴,具体补助政策是:森林火灾保险,政府补贴20%;水稻种植保险,政府补贴50%;农村住房保险,实行全省统保,年承保费3 500万元全部由政府承担;渔工责任保险,省政府补贴20%。据测算,试点期间,各级政府每年给予森林火灾、水稻种植、农村住房和渔工责任保险保费补贴达3 903万元,其中省级财政负担2 020多万元。2007年,在政府的大力支持下,福建省农业保险覆盖面不断拓宽,新增能繁母猪保险,保费收入2 945.8万元,赔款支出713.7万元,赔付率为24.23%。2008年福建省继续把调整完善农业保险试点工作列为福建省2008年为民办实事工作之一,进一步调整和完善政策性农险试点方案,安排政策性农业保险保费补贴、风险补贴基金及工作经费总额8 119万元,比2007年增加近1倍,提高了涉农保险理赔金额,逐步扩大试点范围,渔工和渔船责任保险扩大到全省沿海县市。
4福建省政策性农业保险试点的成功经验
4.1政府组织推动是开展农业政策性保险的前提条件
农业是高风险的产业,农民收入低,大多数农民缺乏为其农产品投保的支付能力,自愿全额购买农业保险难度很大[4]。因此,福建省政策性农业保险试点都是在政府组织下开展的,各级政府的组织推动在试点的工作开展中发挥了重要的作用。
4.2财政给予补贴是开展农业政策性保险的重要保障
农业保险的高风险、高成本、低收益的特点,决定了其具有较强的外部性,若单一依靠市场机制的配置可能会造成市场的失灵,这就客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责,对农业保险这个准公共性产品给予财政补贴[5]。2007年,农村住房保险保费全部由政府出资;水稻种植保险保费的财政补贴比例为50%,森林火灾保险保费的财政补贴比例为20%,能繁母猪保险费由财政补贴80%,有的地方还根据地方财力适当增加对相关险种保费的财政补贴。由此可见,财政的适当补贴,是农业保险试点顺利实施的重要保障。
4.3农业保险促进了农村金融业的发展
农业保险是发展农村金融、完善农村金融体系的重要途径[6]。有农业保险分担风险,将使农业贷款的风险大大降低。尤溪县将森林保险作为“政策性信贷+商业性信贷+商业性保险”的林业融资创新组合模式的重要一环,通过森林保险加强林业风险管理,降低林业融资风险。
5结语
福建的政策性农业保险虽然处于试点阶段,但也取得了阶段性的成效。在不断适应国家政策调整以及城乡居民消费习惯的基础上,政策性农业保险应拓宽保险领域,拓展保险深度,紧紧围绕省委、省政府提出的建设海峡西岸经济区的战略部署,为海峡西岸建设社会主义新农村服务。
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