摘要：解决好“三农”问题是实现2020年全面建成小康社会宏伟目标的需要和基本条件之一。辨清“三农”问题的实质，是解决“三农”问题的关键。本文从研究“三农”问题的内部逻辑和外部逻辑出发，揭示了“三农”问题的实质，提出了统筹协调解决“三农”问题的思路，给出了制定解决“三农”问题的政策和进行制度设计所应遵循的三个基本原则。
关键词：“三农”；内外部逻辑；
作者简介：薛蒙林博士研究生四川大学经济学院四川成都610064
我国是一个拥有漫长的农业文明史的国家，也是把农业作为国民经济命脉的国家，所以，自古至今都非常重视农业问题。而把农业、农村、农民三个问题并列提出，并概念化为“三农”问题则是近十年的事情。
为什么“三农”问题成了问题？“三农”问题究竟包含哪些问题、是什么样性质的问题？怎样解决“三农”问题呢？这就是本文研究的主要内容。
一、“三农”问题的实质：从问题提出到理性辨析
1.“三农”问题的提出
“三农”作为一个概念由温铁军博士于1996年正式提出。2000年初，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平给朱基总理写信提出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”以及出版《我向总理说实话》后，“三农”问题引起社会普遍关注。2001年“三农”问题的提法写入文件，正式成为理论界和官方决策层引用的术语。2003年中共中央正式将“三农”问题写入工作报告。至此，“三农”问题进入国家最高层决策的视野。
2.“三农”问题究竟是什么问题
农业、农村、农民一直是高度关联、不可分割的。然而，本世纪初之前，无论是科学研究，还是政策指向，其对象基本上要么是农业，要么是农民，没有人把这三个概念合并成“三农”来认识。那么，为什么现在必需把“三农”合并在一起来认识和制定对策呢？
长期以来，农村的主要产业是农业，农民依附于土地并以农业为生，农村的兴衰、农民的贫富均与农业状况密切相连，困扰国家、农民和农村的问题就是农业生产能力低下，供给能力不足。所以，农村、农民、农业问题归根结底就是农业问题，农业问题的关键就是如何增加农产品产量。
沐浴着十一届三中全会的春风，以家庭联产承包责任制为突破口，借着1982~1986年中央连续下发的五个“一号文件”的力量，农村和农业创造了空前的奇迹：农业产值由1979年1270亿元增加到1985年的2564亿元，实现了翻番；农民居民家庭人均年收入由1979年的133.6元增加到1985年的397.6元，翻了1.5番；(1)农业国内生产总值增长率首次于1981年超过了国内生产总值增长率，1982年得以继续超过，这也是新中国历史上迄今为止仅有的两年。我国历史上首次整体上解决了国民的温饱问题，“保证人民吃饱”不再是困扰政府的头等大事。农村经济一派欣欣向荣的景象，农民一副欢欣鼓舞的神情，农业进入历史上少有的繁荣期。
农村经济体制改革极大地促进了农业生产力的进步，把一部分农民从土地上解放了出来。农村富余劳动力的出现，既是生产力进步的标志，也是生产力进步的结果，还为二、三产业的发展提供了充足而廉价的劳动力。所以，1984年国家启动城市经济体制改革，继而对外开放之后，农民就开始了由内地到沿海、由农村到城市、由农业到二、三产业的大规模地流动，农民成了城市中的“农民工”。
农民外出务工的动力是城市和二、三产业为其提供了高于土地回报的工资。农民工的出现，一方面，对农村和农民有其明显的积极价值：(1)外出务工为农民提供了第二收入来源，也为农村提供了第二经济来源，对农民富裕和农村发展起到了积极作用；(2)外出务工开阔了农民的视野，更新了农民的观念，提升了农民的能力，刺激了农民的创业欲望，也为农民向更高层次发展准备了管理知识和营销知识、财富积累和关系积累；(3)外出务工还带来了城乡的互动，为建设社会主义新农村进行了舆论准备、人才准备、信息准备、资金准备、心理准备和样板教育。另一方面，农民工的出现，也带来了一些问题：(1)农民工大量进城，让农村失去了绝大部分的青壮年劳力，农村教育职能和管理组织瘫痪；留守儿童和留守老人的大量出现不仅关乎家庭幸福，而且累积成了社会问题；农村因此失去了活力，农业稳定和农村进步目标地实现失去了人力资本的支撑；(2)农民了解了远远优越于农村的外部世界，从而对外部世界产生向往，心理上已经不再归属于农村老家，诸如在城市安居乐业、与市民享受平等待遇等等诉求自然而然地产生，但往往多半落空；尤其是第二代农民工，在心理上、行为习惯上、审美观及价值观上其实就是“城里人”，但统计上和政府管理中仍将其视为“农民”，这既让他们愿望落空，也加重了他们的困惑、恼怒和逆反，这一群体已经成为城市不稳定的力量并在进一步蓄积着；(3)农民工支持了城市和二、三产业的发展，城市和二、三产业的发展却不断侵害着农村发展所不可缺少的要素资源，污染着农村的环境。
与上述情况同步，1985年后农业在整个国民经济中的比重在不断降低：1979~1984年，农业国内生产总值占GDP的比重超30%；1985年之后，农业国内生产总值的占比逐步缩小，且呈现明显的不可逆的下降趋势(1990年除外)，由近28.44%逐步下降到1993年代的20%以下，2010年更是下降到10.1%。城乡居民收入差距越来越大(见图1)。
可见，当前，农业已经解决不了农民和农村问题，农村已经不能满足农民的需要，农业就业和收入已经不是农民的唯一选择，“三农”问题已经超出了农业和农村的范畴，演变成了与城乡二元结构相一致的社会问题。评估“三农”问题需要跳出“三农”，从农民、国家、城市三个维度进行分析。这样，“三农”问题就表现为三个方面：(1)农业、农村、农民交织出来的问题，而不单单是三个方面割裂开来的三个独立的问题；(2)农业、农村、农民与外部环境互动中产生的问题，而不是局限于“三农”内部的问题；(3)前两个问题映射出来的制度问题，而不仅仅是内外部交织出来的利益矛盾。
3.“三农”问题为什么现在成了问题
2003年之前，我们认识和解决与“三农”有关的问题主要是农业问题，其次是农民问题，既没有把“三农”合并在一起作为问题，也没有把“三农”跟外部环境、国家战略放在一起作为问题。现在，“三农”问题成了党和国家工作中的重中之重，原因何在呢？
(1)如上所述，历史上单纯的农业问题已经演化成了农业、农村、农民交织出来的问题和农业、农村、农民与外部环境互动中产生的问题以及制度问题。这些问题解决得好坏，不仅关乎“三农”，而且关乎其他方面。
(2)实现国家战略目标的需要。要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，就必须首先在战略上挖掘新的可保证我国以不低于8%的年均增长速度持续增长20年的经济增长极，其次国民经济各部门均衡而协调地发展。城市经济和沿海经济经过一轮快速发展已经进入了调整期，其自身的发展潜力在重新挖掘和孕育中，实现国家战略的着力点自然而然地落在了新农村建设上。加之农业和农村严重落后于二、三产业和城市，如果不能通过系统地解决“三农”问题促进农村的均衡发展，就势必阻碍这一战略目标地实现。
(3)社会和谐、进步的需要。社会和谐需要保证社会各阶层平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。当前，在农村与城市、农民与市民、农业与二、三产业这三组比较对象中，无论是参与现代化进程，还是分享现代化成果，甚至各自拥有的生产要素的交换和各自应该享有的公共资源配置权力，前者都处于无可争议的劣势地位。如果这些不平等问题不能够及时得到有效解决，就不仅不能够维护社会的公平与正义，而且必将破坏和谐稳定的大局，阻碍社会的进步，妨碍国家战略地实现。
二、“三农”问题的内部逻辑：从内部关系到均衡发展
农业、农村、农民本来有着天然的联系，但是，现在农民显然与农村和农业发生了背离，“三农”内部的对立统一构成了其内部逻辑的内容。
1.“三农”的内部关系
认识“三农”的内部关系，要从以下两个维度分析：
(1)从它们的依存关系分析。现在，伴随着农民工在城乡间的流动，农民已经游离于城乡、一、二、三产业之间，他们已经不再依赖农村和农业。但是，农村和农业仍然需要农民，农业与农村则互为生存条件。由此可以将“三农”问题简单地分为：(1)农民问题；(2)农业和农村问题。如果仍然围绕着农业和农村来认识和解决农民问题，恐怕难达目的。
(2)从农村特有的生产要素分析。农村特有的生产要素，一是土地，二是农村劳动力(农民)。土地是农村存在的物质基础，也是农业发展的基本条件，离开土地就无从谈论农业和农村。所以，农村和农业问题可以根本地归结为土地问题，包括(1)土地权利的确认和实现途径；(2)土地配置的方向和数量限制；(3)土地保护，尤其是耕地保护。农民是农村和农业中最活跃最能动的力量，也是农村中最有创造力的力量。作为劳动力主体的青壮年农民能否留在农村，受过教育的农民能否回流农村，不仅决定了农业的发展能力，而且决定了农村的进步能力。所以，农民是“三农”中最宝贵的生产要素，也是农业和农村越来越难留住的人群。
可见，尽管“三农”问题的表现五花八门，但根本上讲，不过两个问题：土地问题和农民问题。土地问题需要从确保国家粮食安全和重要农产品有效供给、保障农民的天然权利、保护农村进步的物质基础三方面综合考虑；农民问题则需要从公民权利、城乡一体化发展、国家重要的生产要素三方面统筹考虑。
2.“三农”内部究竟出现了哪些问题
从表面看，“三农”问题就是农业、农村、农民问题的总和。农业问题的突出表现为：(1)在现有的生产力水平下，农业的生产能力已经达到极限；(2)环境污染与违法乱纪交织在一起，动摇了食品安全的基础；(3)农业的战略定位与产业定位割裂，导致稳产高产优产的长效机制难以建立，农业随政策导向而波动。农村问题的突出表现为：(1)产业基础薄弱；(2)管理废弛，组织瘫痪；(3)环境恶化；(4)人员流失，人才缺失；(5)农村定位不清，发展方向不明。农民问题的突出表现是：(1)权利边界不清楚，天然权利和合法权利屡屡在冠冕堂皇的理由下被随意侵犯；(2)身份认同感错乱，迷失于城乡之间；(3)就业不稳定，收入增长不稳定，生产生活不稳定；(4)农民的权利意识在增强，义务意识在减弱。
从根本上分析，“三农”问题绝不是农业、农村、农民问题的简单汇总，而是它们相互胶着中产生的综合问题。当前，“三农”内部问题突出地表现为以下三个方面：
(1)没有厘清“三农”的内在逻辑，导致认识和解决“三农”问题缺乏战略观念和系统观点。
如上所述，农民大规模流动前，“三农”问题是唯一的问题——农业问题，农业发展问题解决了，农民和农村问题就迎刃而解了。然而，现在的“三农”问题已经不再局限于农业和农村，而是牵涉到了国家战略、城乡一体化和农民公民权利等诸多方面。
五个“一号文件”以土地承包经营权利改革为突破口，创造了农业和农村的繁荣，增加了农民的收入。1986~2003年长达18年的放任发展，带来了耕地撂荒、农民增收难、农民工就业难、农村管理涣散等问题。2004~2012年中央连续下发了九个“一号文件”，带来了粮食产量九连增，却没有解决粮食和其他重要农产品(如生猪、食用油、禽蛋)的安全问题，也没有解决城乡差距进一步加大问题，还没有解决农民的权利保障问题，“三农”问题反而越积越多，越来越严重。其中原因，耐人寻味。
看来，要彻底地解决“三农”问题就不能采取头疼医头、脚疼医脚的方法，而必须厘清“三农”的内部逻辑，将深层的思考、长远的谋划、具体的措施结合起来，系统地、整体地、审慎地分析和解决问题。
就“三农”的内部逻辑来分析，(1)农业仍然是“三农”问题的核心。解决“三农”问题的首要目的就是必须增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给，其次才是农村经济发展和社会进步、农民增加收入和平等参与现代化进程。解决农业问题必须首先解决土地问题，其次必须有效防范和切实严惩食品违法行为，再次必须承认农业的产业属性，保护农民的种粮积极性和其他投资主体投资农业的积极性。(2)农民问题是难点。现在，农民已经不是传统意义上单纯依附于土地的农业劳动者，而是公民权利觉醒了的现代人。他们要求平等参与现代化进程、分享现代化成果，要求自由且平等地交换各自拥有的生产要素，要求平等地分享公共资源，要求得到人的尊严，要求分享政治权利，等等。我们的法律、政府、媒体和其他社会阶层却没有为此做好准备。(3)农村问题是解决“三农”问题的战略支撑点。跳出“三农”来认识和解决“三农”问题不仅是必要的，而且是必需的。
(2)没能把握社会变迁趋势，导致对农村定位和存在价值认识模糊。改革开放让各行各业从中受益，带来了国民经济的繁荣、国家的富强和人民的富裕。但这当中也蕴含着一个历史规律：农业文明一旦与工商业文明发生碰撞，后者就必然显示出文化的强势、竞争的优势，结果就是农业和农村天然拥有的生产要素(如土地、劳动力、水资源)被工商业和城市所吸纳甚至被廉价地侵占，农业不得不依附于工商业(现在还不得不依附于现代金融业，如资本市场和货币市场)，农村不能不被城市辐射，农民不能不因此转型。农民在转型中面对着机会与风险、发展与落后等多重因素，农业生产日渐工业化和商业化，农村日益边缘化和空心化。在此趋势下，农村以什么样的产业、什么样的功能、什么样的组织形式定位就大致确定了农村的存在价值和发展方向。然而，我们现在的强农惠农富农政策和新农村建设规划都没有回答这些问题。相对于城市，农村被边缘化；相对于工商业，农业被边缘化；相对于市民，农民被边缘化。如果“农村向何处去”这个问题解答不清楚，那么，有效解决“三农”问题就根本不可能。
对农村的存在价值和重新定位可以从五个维度认识：(1)相对于城市，农村是发展国民经济的重要一极；(2)从国家整体认识，农村是国家安定、社会进步的关键一极；(3)从国家战略来认识，农村是实现2020年全面建成小康社会宏伟目标的战略增长点；(4)以历史的观点看，农村是历史文化传承的重要载体，具有符号价值的村落、墓葬、寺庙、牌坊、古代农业工程等是不可替代的鲜活的文化载体；(5)从人类的自我发展来展望，农村是人类最终的心灵归宿，只有在农村才可以自由自在，天人合一。
(3)没有充分认识到农民问题的复杂性，导致不能够全面而恰当地评估和解决农民问题。现在，认识农民问题有三个局限：(1)局限于农业和农村来认识农民问题；(2)局限于收入增长来认识农民的权利；(3)局限于身份来认识农民。
然而，农民真正需要的是：(1)自由：身份的自由，迁徙的自由，处置财产的自由，就业的自由，安居的自由，等等；(2)平等：与其他社会阶层的法律地位平等，分享各类机会的平等，分享现代化成果的平等，等等；(3)尊严：自由和平等是最大的尊严，参与政治活动、不受城市和市民的歧视、生活习惯被尊重等也是尊严的内容。国家需要的是：(1)农民充分就业，农民的劳动力资源潜力得到充分挖掘，促进农民的自我发展；(2)农民得到应得的社会保障和发展机会；(3)农民不因让渡土地承包经营权后彻底离开农村而面临无法克服的风险(如失业)，从而保证社会的长期稳定。
三、“三农”问题的外部逻辑：从国家战略到协调发展
在交通和通讯技术高度发达、工商业文明强势扩张、农民工大规模流动的情况下，农业、农村、农民已经失去了独立存在的条件，基于血缘的宗族关系和基于地缘的同乡关系已经被基于交易的工商关系所取代。“三农”问题不仅仅是“三农”本身的问题，也是其他行业的问题，是社会问题，是政治问题，它的产生与外部因素有关，它的解决也有赖于跟外部环境的互动。
1.“三农”的外部关系
认识“三农”的外部关系，可以从以下三个维度分析：
(1)国家与“三农”的关系。(1)国家与农业的关系：农业是国民经济的战略部门，其基本任务是确保国家的粮食安全和重要农产品的有效供给，国家政策必须能够确保农业的综合生产能力不被削弱；(2)国家与农村的关系：农村跟城市一样是国家的重要一极，国家需要农村经济发展、社会进步、安定团结，因此，国家必须采取措施稳定农村生产要素，保证农村所需基本公共资源的合理配置，加强和提升农村社会管理能力；(3)国家与农民的关系：农民是国家的宝贵生产力，也是人口的主体，还是关系社会稳定的重要力量，无论是革命战争年代还是社会主义建设时期，农民都给新中国做出了不可磨灭的贡献，国家应该，切实正视农民面临的难题，去解决这些问题，巩固社会安定、政权稳定的基础。
(2)城市与农村的关系。(1)城市对农村有辐射和带动作用；(2)城市吸纳甚至廉价侵占了本属于农村的劳动力和土地资源；(3)城乡在互动中共同发展，共同进步，尽管二者往往不同步。
(3)农业与二、三产业的关系。这对关系恰如城市与农村的关系。这里不再赘述。
2.“三农”与外部互动中究竟出现了哪些问题
外部因素对“三农”的影响，一方面是妨碍“三农”发展、加重“三农”问题的有害因素，另一方面是促进“三农”发展、有助于“三农”问题解决的有利因素。我们这里只分析外部因素的有害影响。
(1)城市及二、三产业凭借其天然的竞争优势，廉价掠夺农村的要素资源，导致农业和农村被动衰退。不同产业的竞争主要就是生产要素的竞争。生产要素总是向生产效率更高的产业流动。农业本身的天然属性决定了其生产效率正常情况下会低于工商业与服务业，对人才、技术、资本、管理等生产要素的吸引力弱于工商业与服务业。在生产要素自由流动的情况下，农业不仅不能吸纳其他行业的资源，而且其本身的资源常常被其他行业所吸纳。第二、三产业越是发展，生产要素越是脱离农业而外流到其他行业。农业和农村缺乏人才、资本、技术和管理，资本市场和货币市场却倾向于服务工商业、服务业和城市。
这就是经济规律。然而，政府却不能以客观规律为借口而放任这种情况继续下去，相反，政府应该坚持对农业农村和农民的政策扶持。
(2)政策偏向城市和二、三产业，加重了农业和农村的衰退。工业革命之后，国家的竞争力由农业生产能力转向工业制造能力。交通、通讯技术和现代金融的巨大进步，让国家竞争力依赖于其第三产业竞争力和工业竞争力。所以，法律和政策倾向于支持第二、三产业发展实属增强国家竞争力的需要和必然。
同理，城市既是工商业文明的需要、结果和成就，也是国家管理的平台和展示国家管理能力的平台。管理好、发展好城市既是国家发展和强大的需要，也是社会稳定和进步的重要保证。
这种政策倾斜的必然性却加重了农业和农村的衰退。解决“三农”问题需要调整政策的力度，平衡城乡和工农的利益，却不能因此调整优先发展城市和二、三产业的政策取向。
(3)城市对政府的游说能力明显强于农村，让农业、农村、农民公平获得公共资源变得愈发困难。城市与政府的特殊地缘关系使政府能够对城市问题感同身受，从而政府会非常容易地理解城市问题，愿意与市民和当地管理当局交流和沟通城市问题，并会想方设法解决城市问题。相反，农村问题与政府距离(包括空间和心理距离)较远，农民跟政府的交流与沟通又存在语言、习惯、利益、地位等障碍，这就使农业、农村、农民获得政府切实关注和公共资源支持变得困难起来。
四、“三农”问题的解决之道
解决“三农”问题既需要具体的政策措施，更需要基于实践的制度设计。不管是制定具体的政策措施，还是进行创新性的制度设计，都必须遵循一些原则，这些原则就是解决“三农”问题的大道。
1.尊重实践，尊重人民，实事求是地分析问题和解决问题，把握制定解决“三农”问题政策的内在规律性
1982~1986年中央五个“一号文件”之所以能够带来我国农业的空前繁荣，就是因为其制度精神从根本上真正极大地解放了生产力，而不是单个政策措施的组合。五个“一号文件”的成功经验可以高度概括为20个字：尊重人民，尊重实践，视野开阔，态度开放，实事求是。贯彻经验始终的是实事求是。
我国地大人多，各地区的自然状况千差万别，各地区、各部门的经济发展水平也差距极大，甚至同一地区的不同部门、同一部门的不同个体也有显著的差别，所以，国家层面制定的具体政策绝对不能“一刀切”，即使是在一些地方试验成功的做法，也不一定适合一阵风似地在全国推广。邓小平同志倡导的“先试点-再试验-扩大面积试验-成功后推广”这种工作模式已经被实践证明是有效的，从管理理论上讲也是科学的。所以，政府应该鼓励人民群众结合当地和自己的实际去大胆地试，大胆地闯。不以位高而鄙视群众，不以权威而压制群众，不以善良动机去强迫群众，不以信息优势去武断决策。政府还要及时总结人民群众实践创造的经验教训，从中提炼带有普遍性、规律性的东西，适时地将其上升到制度层面，用国家法律法规政策的形式予以规范，进行推广。
2.制度设计应注重长远性和适用性，避免短期性和随意性，把握制定解决“三农”问题政策整体中的关键性
“三农”问题是个纷繁复杂的问题包，包含着前述的内部关系、外部关系和制度约束。所以，必须把“三农”问题放在更宏大的历史视野、世界范围、科学发展的范畴内来认识，并据此制定政策措施。彻底解决“三农”问题就不能不运用系统论的观点统筹协调、平衡解决，否则，解决的问题越多引起的问题越多，需要进一步解决的问题更多，最后竟把单纯的“三农”问题解决成了经济问题、社会问题、政治问题、政权问题。
总结历史经验，我们下了很大的决心、费了很多的力量、用了很长的时间来解决“三农”问题，却总是效果不佳。原因何在呢？主要原因就在于始终没有克服制约问题解决的瓶颈：就事论事的政策措施较多，全面长远的制度设计欠缺；缺乏历史观念、全球视野、系统认识、整体规划。
在进行制度设计时，还必须处理好这样几个关系：现实需要与长远发展的关系、整体需要与局部利益的关系、全面推进与重点突破的关系、制度设计与物质条件的关系。
3.优先处理当前问题，有条不紊地规划解决长远问题，把握制定解决“三农”问题政策系统中的突破性
有效地解决当前问题是防范和解决长远问题的前提，系统地把握整体问题是防范和解决局部问题的关键。
当前，“三农”领域迫切需要解决的问题就是在规划出城乡一体化的实现途径和具体措施，做到新农村建设跟城乡一体化建设相协调的前提下，妥善解决农业稳定发展与保证国家粮食安全、农民权利保障与农民稳步增收、农村重新定位与农村管理创新等三个关键问题。
