我国历来极为重视“三农”问题，并采取许多措施试图能从根本上解决问题。但由于没有深刻认识到“三农”问题的实质及其历史成因，因而所采取的措施大多具有短期性和治表的特点，不仅没有从根本上解决问题，反而使人们产生了一些认识误区并由此导致了一些失误。“三农”问题的反复就证明了这一点。因此，跳出“三农”的狭小范围，结合发达国家的经验，深刻揭示我国“三农”问题的实质、客观必然性及其产生的特殊机理，探索解决“三农”问题的总体战略目标和不同历史阶段的主要任务、途径、措施，具有十分重要的理论和实践意义。
一、我国“三农”问题的实质
关于“三农”问题的含义，比较一致的说法是:农民收入太低，农业发展太慢，农村生活太苦。这种概括是正确的，但也是肤浅的，因为这种说法没有揭示隐藏在这些现象背后的本质内容和深刻动因。笔者认为，正确把握“三农”问题的实质至少应明确以下几个观点。
(一)“三农”问题既是现实问题，又是历史问题
在我国漫长的封建社会，农民是社会的基本成员，农业是主体产业，农村是社会人口的主要居住地。因此，从某种角度讲，“三农”问题是封建社会首要的和基本的问题。到了近代，世界上大多数国家特别是发达国家，先后完成了从封建社会向资本主义社会的过渡，从而“三农”问题也伴随着这种社会制度创新以及其后的工业革命而基本得到解决。然而由于特殊的国情，中国并没有融入这一世界历史发展潮流，封建社会在内忧外患的夹缝中得以延续，以至于中国共产党人领导全国人民进行新民主主义革命时的历史背景和任务仍然是:推翻封建制度，实行民主共和，也包括解决“三农”问题。毛泽东作为近代最伟大的政治家之一，其过人之处就在于他看到了这种国情，指出中国新民主主义革命的任务之一就是解决土地问题；中国革命的主体力量是农民，道路是农村保卫城市。
中国人民在毛泽东和中国共产党的领导下，于1949年取得了最终胜利，建立了新中国。这是否意味着“三农”问题就彻底解决了呢？从制度层面上讲，这个问题是解决了，至少是部分解决了，因为这时的农民从几千年来的被奴役者变成了社会的主人，耕者有了其田，并且为农业的发展和农村各项社会生活的进步奠定了制度基础。但从技术和社会层面上看，这个问题没有也不可能解决，因为人的解放、社会的进步，归根结底，需要生产力的高度发展，而生产力的发展则是一个长期的历史任务。人们可以用几年、十几年改变某种社会制度，但不可能使生产力实现质的突破，全面现代化更不可能。可谓解放生产力不容易，发展生产力更难;农民政治上解放不容易，经济上彻底解放更难。
新中国成立初的几年，我国经济得到了迅速恢复，特别是农业经济达到了历史最高水平。但是农业仍然是我们担忧的重点问题之一，因为当时人们较多地从政治和意识形态的角度看问题，认为以私有制为基础、以家庭为经营单位的农业是小生产，而小生产是“每日每时地、大量地产生资产阶级的”，因此要引导他们逐渐走上“社会主义康庄大道’。于是便开始了农业的社会主义改造，实现农业合作化。现在看来，农业合作化作为建国以来对我国社会产生巨大而深远影响的三大制度变迁之一，应当进一步深入思考。从制度层面看，农业合作化是成功的，因为它奠定了社会主义的制度基础;但从发展生产力和解决“三农”问题角度看，问题就不是这么简单。因为其一，就当时的情况看，农民因获得土地而忠心拥护共产党，因拥有“自己”的土地而焕发出历史上从来不曾有过的生产积极性，然而这种情况持续时间并不长，绝大部分农民在三五年之内便迅速从土地的主人成为一无所有的农业生产者。虽然从理论上来说，农民作为农村集体经济组织的一员他们仍然是所有者，但历来非常讲究实际、认知能力有限的农民对这种理论上的所有者或者不感兴趣、或者根本就认识不到。农民在农业社会主义改造过程中的不自愿表现就是这种心理的真实反映。其二，更为严重的是，与所有权变革相伴随的生产经营方式的变革(指用团队式集体生产代替一家一户的分散经营)严重违背了农业生产的规律，不仅破坏了当时的农业生产力，而且使我国农业长期陷入困境之中，不仅谈不上根本解决“三农”问题，反而在经过近30年后，“三农”问题又成了影响我国全局的大问题。
20世纪70年代末80年代初我国农村实行的家庭联产承包责任制，从制度变革及其当时的后果看，其积极意义怎样估计都不为过。但从这种经营方式的性质看，它并不是一种原创性、革命性创新，因为这种方式早在50年代末60年代初就存在过。从20多年的实践看，家庭联产承包责任制具有很大的优越性，但也有其难以克服的弊端，特别是从历史和国际经验看，它毕竟是延续了几千年的古老的经营方式，不是现代主流生产经营方式。因此，我们不能把它作为解决“三农”问题的终极途径，只能作为缓解“三农”问题的阶段性的过渡性措施。
(二)“三农”问题是各国在其发展过程中普遍存在的世界性问题
世界各国在其传统社会以及由传统社会向现代社会的转变过程中，都普遍存在“三农”问题。所不同的只是“三农”问题的具体内容及解决此问题的目标与途径。下面我们简单考察一下欧洲的状况。
和我国一样，在欧洲漫长的封建社会，农民作为被剥削者收入低下，农村贫穷落后。由于欧洲中世纪“包含着古代奴隶制的许多成分”①以及连年不断的战争对农业经济的破坏，农民的地位及生活状况非常悲惨，因此，“三农”问题在西欧的历史上也是非常严重的。特别是在封建社会后期，随着资本主义生产关系的产生和发展，这一问题达到空前严重的程度。比如法国，当时占全部人口85%以上的2000多万农民只占有113的耕地，约有100多万农民还是没有获得人身自由的农奴，农民种地所得收入中仅有1^归自己所有，农村生产力遭到巨大破坏，农村严重落后于城市。②英国也是如此，特别是英国从15世纪70年代到19世纪初长达300余年的圈地运动几乎使整个农民阶级全部丧失了土地，成为一无所有的雇佣劳动者。据统计，仅在1700~1801年的100年间，圈地约350万英亩，小土地所有者基本被全部消灭。③当然，从历史发展看，圈地运动虽然激化了“三农”问题，但其历史进步性是不容质疑的，因为它促进了资本主义生产关系的产生和发展，推动了科学技术的进步，开拓了国内外市场，甚至从某种意义上讲，是从根本上解决“三农”问题的一种有效手段，尽管这种手段是那样的残酷和野蛮，且不符合无产阶级的道德观、价值观。
为什么在从封建社会到资本主义社会、从农业经济到工业经济的转变过程中，世界各国都存在剥夺农民从而激化“三农”问题的普遍现象？众所周知，资本主义作为一种先进的社会制度，其产生的前提条件一是货币资产的集中，二是大量的雇佣劳动者的存在。这两个条件在封建社会后期形成的必然选择就是对农民进行剥夺。同时，而后的工业革命不仅进一步提出了剥夺农民的要求，而且也使大量素质较低的农民能够适应模式化、简单化操作的要求。
通过上述分析，我们可以得出如下几点启示和结论:第一，“三农”问题实质上反映的是现代化过程中经济发展与社会进步之间、国民经济诸产业之间、城市与乡村之间、体力劳动与脑力劳动之间、农民与其他社会利益主体之间的非均衡发展关系与矛盾。第二，“三农”问题是传统社会及由传统社会向现代社会转变过程中的普遍现象，也是必然现象。古今中外，概莫能外。因此，在全面实现现代化之前，“三农”问题将长期存在;任何企图在现阶段就要从根本上解决“三农”问题的设想都是不切实际的。第三，从世界各国的情况看，“三农”问题和存在大量农业人口的农村有必然联系。可以这样讲，只要有农民、农村、农业，就必然存在“三农”问题，所不同的只是具体内容、表现形式、激化程度等。因此，要想从根本上解决“三农”问题，就必须大幅度减少农业人口总量，使其不再作为一个具有相当规模的社会阶层而存在;相应减少传统农村的数量，使其发展为具有现代内涵的城镇;适度降低农业的相对比重(但农业本身还是发展的)，使其不再是社会的主体产业。而这些都必须以生产力的高度发展、现代化的全面实现和社会的全面进步为基本前提。由此还可以进一步引申出这样的结论:农民问题、农村问题是历史范畴，但由于农业是一个永恒产业(至少从目前来看是如此)，所以农业问题是个永恒范畴。第四，对农民土地的“剥夺”是农业文明向工业文明过渡的基础，也是解决“三农”问题的根本途径，因此，我们面临的选择不是不“剥夺”农民，而是在这种过程中不仅要避免像西方国家那样将农民置于悲惨的境地，而且要使他们过上比过去更为幸福的生活。第五，“三农”问题是一个比较范畴。所谓农民收入低，是和现阶段其他社会阶层相比较而言收入太低;所谓农业发展缓慢，是指农业发展不能适应其他产业对这一基础产业的要求;所谓农村落后，是指农村与城市之间差距过大。因此，认识和把握“三农”问题的实质不能仅仅考察“三农”本身的状况，而应主要地从“三农”之外来看待这个问题。第六，“三农”问题的主要内容和基础是经济问题，但不全是经济问题，其中也包括许多社会乃至政治问题。
二、现阶段我国“三农”问题的基本特点和成因
我国现阶段的“三农”问题不仅不同于其他国家，而且区别于我国历史上任何一个时期，具有明显的时代特点。这主要表现在：
第一，是社会主义条件下的“三农”问题。一般而言，在西方国家，“三农”问题主要存在于封建社会和资本主义社会发展的初中期(一般是在工业化的全面实现之前)。但在我国，这个重大问题却只能放在社会主义的今天来解决。正因如此，在西方国家所普遍采取的剥夺农民的手段在我国不能用。但使农民离开土地并逐步转化为其他阶层又是非做不可的事情。这无疑会加大解决问题的难度。
第二，是市场经济条件下的“三农”问题。改革开放前，我国实行的是计划经济。在这种体制下，我们实行的分配政策实际上是平均主义。加之经济整体发展较落后，又片面重积累、轻消费，因而在个人收入和生活质量方面，虽有差别，但差别不大，除了个人消费品外，人们几乎没有任何私有财产。在这种情况下，城乡差距其实并不大。目前我国实行的是市场经济，经过改革开放以来的长期快速发展，经济总体规模急剧扩大，人们生活水平迅速提高，差距急剧扩大。长期生活在偏僻农村的农民无论在哪一方面，几乎都没有任何比较优势，对市场经济和现代社会生活一时难以适应，其成为富得最慢、最晚的社会群体便是一种必然结果。
第三，是发生在多重转变过程中的“三农”问题。这种多重转变一是指从计划经济到市场经济的转变;二是指从以农业经济为主体向以工业经济为主体的转变;三是指从传统社会向现代社会的转变。多重转变使我国“三农”问题面临着比其他任何国家都复杂的矛盾，其解决难度可想而知。
第四，是经济和社会快速发展中的“三农”问题。建国以来，特别是改革开放以来，我国经济和社会发展非常快，成为世界各国社会发展过程中的奇迹。这本应成为解决“三农”问题的必不可少的有利条件。但在我国经济的快速发展中，由于种种原因，我们不仅没有使“三农”问题得到缓解反而时而表现出激化的倾向。这说明，我们的经济发展政策存在偏差和失误。
我国“三农”问题有复杂的特殊成因。对此，我们可以从“三农”本身和“三农”之外两个方面加以分析。
从农业、农村、农民本身的因素看，“三农”问题是由农业自身的特点和农民自身的状况决定的。农业是古老的产业，土地又是非常特殊的要素，它决定农业天然不适应资金密集型、技术密集型乃至劳动密集型的生产方式和经营方式（当然，我们并不是说农业在任何时候、任何条件下都不能采取现代技术和加大资金投入)，由此决定了农业始终是一个比较效益低下的产业。因而农民作为这一产业的劳动者，其收入低于其他产业的从业人员是必然的，尤其是在激烈竞争的市场经济条件下更是如此。同时，农业不像工业等其他产业那样产出可以无限扩大，而是一个产出非常有限的产业。因此，只要将大量的农民束缚在土地上，农民的收入和农村的生活状况就很难得到根本改善。况且农民历来是处于社会底层的社会群体;农村是一个闭塞、落后、远离社会先进文化的居民居住地，由此决定了农民的综合素质低于其他社会集团，因而在与其他社会集团的利益博弈中，农民几乎总是受损者，至少是少得者。这样，农民收入低、农业发展缓慢、农村贫穷落后，就是必然结果，而且三者互为前提、互为因果，恶性循环。这既是历史上‘三农”问题存在的一般原因，也是现阶段我国“三农”问题的现实原因。
从“三农”的外部看，我国“三农”问题严峻性的主要原因在于我国的宏观经济和社会发展目标及其相应的政策。建国伊始，我国内忧外患同在，当务之急就是尽快发展经济，特别是现代工业经济。也就是说，我们必须实行“赶超”战略。在资金非常缺乏的情况下，只能通过价格剪刀差等方式从本来就很落后的农业中积累剩余。而要如此，就要面对以下两个问题:一是将农业剩余转移到工业和城市无疑会因过多损害农民的利益而招致农民的强烈不满;二是如前所述，当时人们不加分析地笼统地认为，建立在土地私人所有基础上的、家庭分散经营的小农经济就是落后的生产方式，在这种方式下，农业本身不可能有太多的剩余可供转移。如何解决这两个问题？马克思主义经典作家有现成答案;前苏联也有“成功”经验。于是便进行了农业的社会主义改造（当然还有其他原因）。农业社会主义改造，从长远看，虽没有极大地解放和发展生产力，但有利于转移农业剩余这却是事实。据统计，从20世纪50年代中期到70年代末的20多年间，农业约有6000多亿元的剩余转移到了工业。?这虽然在较短时期内较快地建立起了比较完整和独立的工业体系与国民经济体系，具有长远的历史意义，但也付出了非常高的代价:农业发展长期落后，人民生活特别是农民的生活较长时期内没有得到根本改善，“三农”问题日益严重。问题的严重性还在于，当整个工业经济体系和国民经济体系建立并得到一定发展后，应适时将以农补工的策略调整为以工补农的策略，但我们并没有这样做。特别是改革开放以来，在工业经济迅速发展的情况下，这种错误做法继续延续。据统计，1978~1991年间，工农业产品价格剪刀差绝对额高达1000~1900亿元，数倍于改革前的数额。20世纪90年代以来，剪刀差继续扩大，每年绝对额都在1000亿元之上。特别是近些年来的各种征地，从农民手中拿走的收益高达20000亿元。
与这种政策相伴随的还有一种影响更为全面的二元社会政策。建国以来，我们通过严格的户籍制度将占人口80%的农民束缚在落后的农村，“十年文革”期间又把许多城市青年“赶”到农村，从而在二元经济结构基础上形成了二元社会结构。在这种情况下，农民的许多利益被剥夺，难以以社会主人翁的身份享受社会主义条件下所本应获得的公共福利。同时，这一政策将大量人口固定在土地上，但我国的严酷现实之一是人口众多，土地资源极少。过多的人口集中在土地上，不仅无益于农业经济的发展，浪费了大量的劳动力资源，而且使土地作为农业最基本、最稀缺的资源在相当程度上丧失了生产要素的属性，反而具有了过多的社会属性，以至于我们不能完全从发展经济、提高农民收入等角度，合理构建农村的土地制度框架，以形成有利于农业生产力发展的生产关系。
当然，实行上述政策在当时有客观必然性，它是实行“赶超”战略所必须采取的措施。现在看来，“赶超’战略本身并没有错，即便是在现在，实行“赶超’战略也是非常必要的，因为当今世界各国之间的竞争越来越激烈，只是竞争的内容和方式和以前有所不同。可以这样讲，无论什么国家，无论什么时候，只要是落后，就必须“赶超”，否则，就要受制于人，甚至被人欺负。到目前，我国仍是一个落后的大国，虽综合国力较强，但人均GDP仅有1000美元，和发达国家差距甚大，除了“赶超”之外，别无选择而且是长期选择。问题在于怎样理解“赶超”和如何“赶超”。如果将“赶超”仅仅理解为军事“赶超’、经济“赶超”(当然这是基础的)，那么，在资源总量既定和发展潜能有限的情况下，只能靠降低甚至牺牲某些产业的发展和某些社会集团的利益来实现这种重点突破甚至是片面式“赶超”。而这个首先要做出牺牲的产业和群体最现实的选择无疑是农业、农民和农村。如果将“赶超”理解为全面“赶超'那么唯一的选择就是协调、平衡发展战略。显然，改革前我们是第一种理解解改革后也是这种理解。
20多年前开始的改革之所以首先选择在农村突破，除了农村的经济与社会关系较为简单因而容易成功外，首要的理由就是因为当时‘三农”问题成了矛盾的焦点。家庭联产承包责任制的巨大成功以及成功后出现的新问题（如卖粮难等）使人们错误地认为“三农”问题根本解决了，由此导致人们不仅在相当长时期内很少从根本上再关心农业、农民和农村，甚至可以进一步从农业积累更多剩余，以便继续实行‘赶超”战略。这样，一方面，工业经济、城市经济、GDP等快速增长;另一方面，农业经济在经历了几年的快速发展后又落入徘徊局面。尤其是和以前不同的是，在改革前，是所有的人都穷，但现在却唯有农民穷（这并不是说农民生活没有改善，而是相对而言)，这使“三农”问题不仅更严重，而且内容更全面和复杂。甚至可以这样讲，目前农民在相当程度上被边缘化了，不仅没有和其他社会阶层那样平等、全面地享受改革开放的经济成果，而且在社会生活的各个方面，乃至政治生活方面，也在相当程度上被遗忘了。比如，政府作为公共服务机关，其服务对象应是全体社会公民，但实际上，政府服务的重点是城市市民。在社会生活乃至政治生活方面，我国社会的各个集团都有自己的组织，唯有占人口绝大多数的农民却没有。因此，“三农”问题决不仅仅是收入低、发展慢、生活苦的经济问题，而是一个全方位的社会问题、政治问题。
三、解决“三农”问题的战略对策
根据前面对“三农”问题的实质与原因的分析，笔者认为，解决“三农”问题首先应确定战略目标和根本途径，然后制定分阶段的具体对策。
首先看战略目标。从发达国家的经验看，农民和农村问题是可以根本解决的。而解决农民问题的基本含义是指随着现代化的全面实现，农民作为一个整体的社会阶层而消失;解决农村问题的含义是指通过城市化，在适度降低农村数量的前提下，将剩余的部分由传统农村转变为现代化的小城镇。但农业是一个永恒产业，因而农业问题不可能根本解决。目前发达国家也普遍存在着农业问题。因此，解决农业问题的基本要求是使其与其他产业以及整个社会发展进程相适应。从最终目标和根本途径看，我们也只能做出如此选择。因而在近期甚至在未来较长时期内，我们不应把根本、彻底解决“三农”问题作为基本的战略目标与任务，而是选择必须的也是可能实现的目标与任务，其基本要求是:适当提高农民收入，促进农业发展，改善农村状况，使其与我国整个社会的经济发展、社会进步相适应，并为最终解决“三农”问题准备条件。
根据上述目标及我国“三农”问题的成因，结合发达国家的经验，我国解决“三农”问题的对策主要有以下几点。
第一，要确立全面的科学发展观和“赶超”观，并在此思想指导下，调整宏观经济发展战略和政策。党的十六大提出了科学发展观，这是一大理论突破。但现在看来，这一理论需要进一步深化和发展。从解决“三农”问题角度看，深化和发展科学发展观，确立正确的“赶超”观，不仅要正确理解经济发展与环境之间的关系，而且要确立如下几个观念：
其一，国民经济诸产业要相互协调、平衡发展的观念。这是一个老观念，因为改革前我们实行计划经济的目的本来就是使经济有计划、按比例协调发展。但理论上确立容易，实践上确立则难。改革开放以来，我国经济发展很快，但产业结构很不合理，突出表现之一就是农业发展不快，和整个国民经济的快速发展不相适应。此外，电力、能源、第三产业发展也相对滞后。因此，未来的政策选择应体现协调发展的思想。
其二，经济发展与社会进步相协调的观念。经济发展是社会进步的基础，因此，高度重视经济发展是对的，但不能片面化，把全部工作都归结为发展经济。现在看来，以经济发展为中心这种说法应进一步思考。笔者认为，第一，从历史背景看，这种观点是针对过去“以阶级斗争为纲”的错误做法提出来的，带有矫枉过正的特点；第二，从战略上看，这种选择还是服从于“赶超”战略的需要；第三，尽管以经济建设为中心并不必然要求只搞经济建设(甚至反对这种做法)，但事实上这种观念一旦成为一种国策，必然导致实践上片面追求经济发展、以GDP论成败的不良后果。这和“以阶级斗争为纲”有类似之处，尽管二者具有完全不同的性质。表现在‘三农”问题上，就是忽视农村的社会发展。因此，在理论上，我们有必要正确认识经济发展与社会进步之间的关系，树立二者协调发展的思想。
其三，农民、农村、农业三者协调的观念。农民、农业、农村，本来就是一个有机整体是一个问题的三个侧面，三者互为存在的前提。但在观念上，我们强调较多的还是和经济直接相关的农业，农民、农村在相当程度上被忽视了。根据国际经验,随着经济的发展与社会的进步，农民占全部人口的比重、农村与城镇的比率(或城镇化指标）、农业在整个国民经济中的比重，是按一定比例大体同步降低的。比如英国，1851年圈地运动基本结束时，农业人口占总人口的比重就已降到16%。日本在1950至1975年的25年间，市町村数从10411个减少到3257个，农业就业人口减少了48%。?但目前我国农业占国民经济的比重已降到不足15%,但农业人口比重仍高达73%以上，城镇化程度还不足40%。?这也是导致“三农”问题反复的一个重要原因。因此，应注意‘三农”本身的协调发展问题。
第二，既然“三农”问题内外部原因同在，因此，解决“三农”问题的对策也应从这两方面入手，而且应将这些对策相互配合与促进，统筹城乡经济发展，采取综合治理的对策。
首先，从“三农”内部看。第一，要提高农民的综合素质，增强其在利益博弈过程中的能力和水平。这包括文化素质、技能素质、政治素质等。第二，创新农业的生产经营方式，提高农业的产业化水平。第三，加强农村组织建设、文化建设、政治建设、道德建设等。
其次，从农业外部看。第一，给农民以全面的国民待遇。一是从经济上，降低各种税收与摊派负担，提高农民收入;二是消除政治歧视，加强农民的自组织能力，允许成立农会组织;三是进行户籍制度等改革消除二元社会结构，还农民应有的社会地位，特别是要探索农民市民化的路子。第二，调整‘赶超”战略，改变以农补工政策，实行以工补农，加大对农业的投入。第三，进行财政体制改革，加大公共财政的覆盖面，加强农村公共设施建设，改善农民生活状况，并大力推进城镇化进程。第四，
积极推进县乡政治体制、教育文化卫生管理体制等改革。
在解决“三农”问题的政策选择上，值得重点分析的问题是我国的土地制度。因为土地不仅是最基本的农业生产要素，而且由于我国土地资源极为短缺，人口众多，因而土地在我国有特殊意义，是在解决“三农”问题时必须高度重视的关键因素之一。
目前我国的土地制度有两个基本点:一是所有权归集体公有，二是经营权归农户分散行使。这种土地制度有一定的优越性，但其弊端也是非常明显的。从所有权角度看，土地公有的意义主要体现在理论上和政治上，实践上不仅对农民来说没有太大的实际意义，反而至少有两大弊端:一是农民没有也不可能有“主人”之心、之责、之权，他们常常把土地视为他人之物而不关心(家庭联产承包责任制实行后对土地的掠夺式使用就是一种明证，只是承包期延长后才有所好转）二是为集体的代表人寻租提供了便利条件。根据笔者的调查，目前农村的土地交易事件多数不合法，农民几乎全部反对，但却实现了。在农村土地交易过程中，有决定权的当事人无非就是三家:地方政府官员、商人、村支部书记或村委主任，农民不仅没有决定权，甚至连话语权都没有。多数交易都存在或多或少的寻租行为，带来较为严重的经济、社会乃至政治问题。
从经营权角度看，以家庭为单位的小规模分散经营毕竟是一种传统农业经营方式，特别是经营规模随着农村人口的增长和家庭的细化进一步缩小，不仅不能有效利用土地资源，提高农业产出，而且和现代农业发展规律相背离。这些问题，许多专家学者都看到了，并且提出了方案。方案之一就是实行土地私有化。笔者认为，这一方案几乎没有任何可行性，因为它不仅会遇到巨大政治和意识形态障碍，还会引起严重的社会问题。笔者认为，可以遵循进一步“虚化所有权，强化经营权”的思路进行。具体而言，就是:一方面，继续实行土地的集体所有制，但要严格限制所有权功能，明确规定任何集体组织及其负责人，不经农民集体协商和授权，都无权以农民代表的身份处置土地，特别是转让土地;另一方面，将经营权永久给农民，既可以继承，也可以转让、买卖、抵押、租赁。土地经营权转让、买卖的当事人和决策者是农民个人，其他任何个人和组织都无权干涉;转让和买卖主要应采取市场交易方法，以法律来保护;交易价格不仅包括当期及未来一定时期的经营收益，还应包括农民失地后的各种补偿。国家征用农民的土地，应事先与农民进行协商，并且要参考市场交易价格，进行足额补偿。这样做的好处至少有如下几点:其一，可以在一定程度上有效避免土地交易中的损农、坑农、害农现象，以及公权行使者的寻租行为;其二，有利于土地的适当集中，提高农业的经营规模;其三，有利于农民向其他产业和城镇转移，降低农业人口比重;其四，基本坚持了现有土地制度框架，对现有利益格局触动较小，而且避开了政治和意识形态障碍，因而具有很强的可行性。
