农业仍是我国基础产业，三农问题依然是党和同家I:作的重心。自2004年关注“三农问题”以来，我国粮食生产取得较好成绩，但综观全国粮食生产，因资源、环境、气候、技术等因素而带来的粮食增产难度更具挑战，加强对农业补贴政策的研究就显得尤为迫切。农业补贴是国家财政支持农业和保护农业体系的重要工具，随着全国范围内农业税的取消，如何从保障粮食安全，增进农民收入来推进农业可持续发展，从农业补贴政策优化来兼顾公平与效率，需要从当前农业补贴政策存在的问题中来探索解决思路和建议。
1开展农业补贴的必要性研究
农业具有弱质性，由于受到向然风险及市场风险的双重作用，很容易给农业生产者带来经济损失;再加之资源节约和环境保护压力，很多_家都通过农业补贴政策的实施，从优化农业用地和节约水资源丨:来促进农业健康稳定发展。我国作为农业大国，在农业补贴政策的实施进程中，主要从保护粮食安全、促进农民增收h推进农业产业可持续发展。特别是在近年来，随着城乡二元结构对农村居民的影响，我国东西部农村在收入差距越来越大，广大农民收入增长缓慢，制约了我国经济的平稳发展。同时，随着农村经济体制改革的深入，粮食安全形势依然严峻，特别是粮食播种面积的下降，对于粮食人均产量的减少，为农业生产提出了挑战。2012年我国粮食产量达到5.90亿，人均粮食产量437M,与19%年相比仅高出22ks，人口的持续增长，以及粮食安全问题并不乐观。另外，在农业基础设施建设，尽管闹家财政支农资金给予农业生产一定倾斜，但支农资金规模还不足，农业基础设施投人还十分有限。水资源的匮乏、环境污染的加剧，农业生产屮对生态环境的影响口益严峻，如华北地区地下水位的下降，工业废水的排放带来的水资源污染问题等等，都为农业可持续发展带来挑战。
2当前我国农业补贴政策主要问题研究
关注三农问题，着力从农业补贴政策导向上来促进农业的健康发展，落实好农业补助资金的有序、科学实施。总体来讲，我_农业补贴主要分为八类，即农业直接补贴、生产技术补贴、生产投人补贴、农民生活补贴、农村公益事业补贴、资源生态补贴、专项转移支付及其他间接补贴。2(X)9年财政部、网家发改委及农业部共同颁布《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见》，在实施屮还存在一些问题，主要表现在:一是农业补贴政策存在短视化现象，一方凼表现政策目标的短期化，另一方面政策实施时间较短。尽管政府依托农业经济发展现状制定了相应的配_措施，但我网农业经济环境相对复杂，各地区差异性较大。如对于家电"F乡补贴政策具有一定“应急性”，但未能进行长期推进;还有大棚育秧、生猪补贴，以及地膜覆盖等防灾补贴，缺乏长期性跟进。二是财政补贴力度4、?够。尽管我网农业补贴规模在不断加大，补贴力度也在不断加强，id与欧盟、美詞相比还显得不足，2012?2013年我国农业补贴率（％PES)为13.4%，而经济合作发展组织(OECD)的平均补贴率为20.4%，甚至一些发展屮国家如墨西哥、土耳其等国的补贴率都高于我国水平。三是农业补贴结构不合理，在农业补贴环节上，流通环节补贴较多，而生产环节补贴较少。如农业财政补贴多集中在农产品的购销I\，对粮食企业倾斜力度大，而对于种粮广1的补贴显得不足，难以促进农民种粮积极性;另外，在一般性政府支出及粮食储备L的投人较多，而对于农业基础设施建设资金倾斜不足?’在基础建设上，大屮沏水利设施比靈较大，而农业技术推广资金偏少。四是农业补贴法制+够健全，从补贴对象、补贴方法、补贴金额、补贴范围等方面都存在一定随意性，缺乏农业方凼立法和规范，多以“通知”、“意见”形式发布的相关规定文件，缺乏严肃性和权威性，在实施上得不到有效推进。
3完善农业补贴政策机制的对策研究
农业补贴政策的实施关键是保护和支持农业生产，克服农业自身的弱质性和不稳定性，保障粮食安全，促进农民增收。为此，在推进农业补贴政策发展上，主要从以下儿个方面来着手。
3.1构建重要农产品价格稳定机制
农产品价格稳定机制的建立是保障我_粮食市场平稳发展的基础，对于现阶段我网以价格支持为基础，以直接补贴为主体的农业补贴政策基本框架边切需要从强农惠农创新机制的建立屮来维护农K权益，增强农民的积极性。在市场价格维护上，政府应该从粮食储备及紧急进口屮来加强干预，促进价格在可控范围内。如玉米作为粮食与饲料原料，在国内购销市场变化较大，特别是美国以玉米作为生产乙醇的主要原料，对于玉米价格及石油价格形成关联影响。因此，在玉米价格调控政策上，要结合我闺玉米产区优势，合理确定玉米的最低保证价格和最高干预价格，在发挥市场基础性调节作用屮维持政策的基本稳定。
3.2注重差价补贴措施的试点与推广
随着农产品国际化流通趋势的形成，对于现行农产品收储措施的调控4补贴相对有限，特别是大豆、油菜籽等油料产品在调控屮，应该充分考虑网内需求缺口，尽可能减少国际市场对国内农产品的价格干预，在补贴范围及补贴程度，既要保护农民利益，又要分解财政负拘。原则上，以东北地区的大豆和游的油菜籽为例，从差价补贴措施的实施屮给予农民补贴，若市场价格高于目标价格，在不启动差价补贴政策。
3.3加强对熏要农产品、关键环节的专项补贴管理针对重要农产品，以及关键环节，做好专项补贴措施的落实。以水稻为试点，从农K种植囬积、水稻育种等方面建立专项直接补贴，并从差价补贴、价外加价等补贴方法上保护农民利益。如结合水稻最低收购价格、种粮补贴等配奢政策，鼓励水稻种植积极性，缓解水稻供需紧张矛盾;开展专业农广补贴，对各粮食主产区进行按实际种植面积给予补贴，展农业信贷利息补贴，以农业项目申请等方式，对专业农户的农资信贷利息进行补贴;开展农业环保补贴，从推进资源节约、环境友好等生产方式上对于损失的部分给予补贴。
3.4优化农业补贴结构，完善农业补贴法律体系从总体来看农业基础设施建设相对薄弱，对于财政补贴各个环节在补贴需求分析4实施屮的问题，更需要从优化农业补贴结构h，充分发挥财政资金的使爪效率。一方面利爪直接补贴来增加种粮农民的收人，调动农民的生产积极性;令父母从不同类艰农业补贴政策的完善，对农业生产者的行为进行调整，优化贴补结构，创新补贴方式，在保障粮食安全生产的同时，建立科学、合理的农产品市场价格稳定机制，减少补贴对农业市场带来的扭曲。另外，在农业补贴法律体系建设上，要加快立法工作，借鉴国外先进经验，从农业补贴体、补贴方法、补贴范围及补贴标准的设计上，协同好农业生产补贴与流通环节的平衡，规范农业市场，维护农民的合法权益。
陈娟，谢家俊
(江苏省泰州市姜堰区农业委员会江苏泰州225529)
