城乡二元结构问题有其深刻的历史背景，它在很大程度上是计划经济的产物。早期人为的城乡二元分割体制，对集中全国有限的资源，支持以重工业为主的工业发展赶超战略，从而奠定制造业大国的地位，有其合理性。但随着城乡二元分割体制对劳动力、土地、资本等要素市场化配置的束缚，大量的矛盾不断凸显，城乡融合发展成为大势所趋。
浙江省从2005年开始对全省的城乡统筹发展水平，从统筹城乡经济发展、公共服务、人民生活、生态环境四个方面进行了衡量。城乡统筹分为四个阶段：即初步统筹阶段（45分以下）、基本统筹阶段（45-65分）、整体协调阶段（65-85分）、全面融合阶段（85分以上）。嘉善县2011年和2012年的分数分别为91.04分和92.08分，其城乡统筹发展水平步入了“全面融合”发展阶段。习近平同志曾多次到嘉善视察，对嘉善的工作作出批示。2013年2月，国家发改委正式批复《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》。作为全国首个县域科学发展示范点，嘉善以解决“三农问题”为突破口，在统筹城乡发展过程中成绩比较突出，积累了很多好的做法和经验。
一、嘉善促进城乡融合发展的做法
“三农”问题是指农民、农村、农业三大问题。农民渴望基本公共服务的均等化，想提高收入；农村的宅基地、农用地等土地问题急需改革，农村还在借助集体经济的发展谋求更好的发展；农业的边际产出递减规律正在倒逼农业的转型升级。嘉善正是从“三农问题”入手，试图化解城乡二元问题。其具体做法如下：
(一)实现公共资源的均衡配置，促进农民市民化
第一，推进城乡基础设施的一体化建设。通过加强城乡交通、防洪、供水、供气、排水、污水和垃圾处理、通信等基础设施建设，可促进城乡基础设施的一体化和共享性。通过实现城乡交通一体化，推行城乡公交一票制和一卡通，初步形成了“102040”交通圈，即各镇10分钟上高速，镇域之间20分钟和村域之间40分钟就可以互通。统筹城乡管网的建设，可以保障城乡统一供水。覆盖城乡的天然气管网的建设，可提高城乡居民和企业的清洁能源普及率。城乡污水管网、居住小区雨污分流设施的改造，可以扩容建设污水处理设施，实现城乡污水的统一收集和处理。
第二，推进城乡公共服务资源的一体化建设。嘉善致力于加强教育医疗、社会保障等基本公共服务体系建设，从而提高公共服务保障能力，缩小城乡公共服务水平差距，城乡公共服务并轨的趋势渐渐凸显。如加强县级医院、乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务机构建设，完善“20分钟医疗服务圏”等。另外，还积极推动社会保险服务网络向村（社区）延伸，按国家有关规定提高城乡居民养老、医疗保险保障水平。在社会养老服务体系建设方面，正完善养老服务补贴制度，科学布局养老服务设施，加快乡镇敬老院向养老服务机构转型等。
第三，搭建就业创业服务平台。农民市民化的关键是就业转型。嘉善近年来出台了一系列支持创业的政策意见，大力开展农村劳动力素质培训工程，实行免费就业培训。从2007年起，县里每年都发放2000张“农村劳动力培训券”。全县充分就业村（社区）达到100%,顺利通过省级创业型城市验收。
(二）引导农民集聚居住，实现城市发展空间拓展与农民増收的双赢
同样数量的人均公共投入，投入城市比投入农村，居民所享受到的公共服务是大不相同的。引导农民集聚居住除了利于提高公共资源使用的规模经济外，还能缓解工业化、城市化的用地紧张问题。
“两分两换”政策是2008年5月嘉兴市被列为浙江省城乡统筹综改实验区之后启动的土地改革新政策。即按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开。以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式。以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。
宅基地的集约利用腾出的土地，可以缓解城市发展的空间限制，并实现农民增收。由于农村原有的住宅所占面积过大，将农民住房集中化、高层化安置，可以节约宅基地的使用。节约出来的用地指标可以转为其他用途，实现更高的经济价值。嘉善县在宅基地的集约化利用方面没有采取一刀切的方式，而是根据区位的不同，因地制宜，采取了将“两新”工程（即现代新市镇和城乡一体新社区）、“美丽乡村建设”等多种方式。对靠近城市和新市镇周边区域，采取加大集聚力度的方式，引导向中心集聚点集聚；对较偏远村、纯农业村等，则结合村庄整治、美丽乡村计划，对原有村庄进行功能完善，保留了这些好的村落。截至2014年底，巳累计投入资金23.5亿元，农房改造集聚率达到了39%。被安置的农民通过承包地的转租，房屋的出租，以及在政府的帮助下找到的工作，收入增加了很多。为促进农民财产权的实现，提高农民收入，从2014年开始，嘉善推出了农村集体经济股权、农民住房财产权、土地承包经营权的“三权三抵押”机制。截至2014年底，巳累计发放抵押贷款93笔，金额达1.36亿。这些措施对农民的增收效果非常明显。2014年嘉善的城镇居民人均可支配收入43126元，增长9.2%，增速列嘉兴市第一。农村居民人均可支配收入25048兀，增长10.4%，增速列嘉兴市第二。城乡居民收入比从1.97:1缩小至1.72:1,城乡收入差距的缩小，与农民的增收有很大关系。
(三）实施强村计划，促进村集体经济发展
统筹城乡发展不是消灭农村，将农村转化为城市，而是增加农村的可持续发展能力。2008年以来，嘉善开始实施“强村计划”，旨在促进村集体经济的发展，提升全县村级集体经济的品质，改善发展的均衡度，深化巩固长效发展机制。其具体举措有：
第一，转变工作理念。引导村集体经济组织从“被动输血、要我发展、无序发展、单兵作战”思想向“自我生血、我要发展、有序谋划、多方共推”的理念转变。
第二，立足区域实际，多种发展路径并进推行。按照“提升富裕村、壮大一般村、转化薄弱村”的分类发展思路：一是深化强村项目建设，提升村集体经济造血功能。通过“给土地、补资金、配政策、畅通道、强监管”，引导园区型、商业型、物业型、资源型、产业型等多种发展形式。二是构建村集体经济活血机制。建立“盘活闲置资产、利用可用资源、追缴有效债权、纠偏不当合同、控制村级开支”常态工作机制，突出集体建设用地二次幵发，实现土地资源增收。三是拓展农业经营服务，推广村集体经济补血模式。四是探索资金项目合作，搭建村集体经济凝血平台。即加快村级经济创业园强村模式建设，引导多村抱团合作，强弱带动发展，集中有限资金扩大项目规模，提高规模效益。
第三，强化保障扶持。强有力的工作支撑机制是全面提升村级经济发展品质的基础保障。一是构建政策助推机制。对不同的项目采取土地、资金等多种不同的支持手段。二是构建帮扶结对机制。建立经济薄弱村集体经济发展结对帮扶制度，通过县领导联挂、机关部门结对、企业帮扶等方式，加大对经济薄弱村的帮扶力度。三是构建动态交流机制。通过“强村论坛”、“薄弱村定期交流会”、“强村模式宣介会”等交流平台，营造分享经验、共析困难，共谋发展的工作氛围。四是构建考核激励机制。将强村计划工作列入镇村领导干部年度述职内容，完善考核制度，优化激励机制，增强村干部发展村级集体经济的积极性和创造性。
(四）实施"精品农业”战略，促进农业转型升级
嘉善县政府积极推动品牌农业的建设，实施了“地方区域品牌+产品品牌”的“双品牌”战略。2009年初，提出了“精品农业”发展思路，并制定了发展精品农业工作3年规划。2010年，嘉善工商部门结合精品农业示范点建设，提出了“探索和整合以产业、区域为导向的特色农业品牌，通过注册集体商标，形成母子品牌，实施区域品牌和产品品牌‘双品牌’”的战略，以提升农产品核心竞争力。在一系列的政策支持下，嘉善的区域品牌有了很大的发展。例如，嘉善精品农业集体商标--“银加善”，2011年9月被国家商标局正式核准为注册商标。“银加善”商标是由嘉善县供销合作社联合社申请注册的，143个组织成员都可以使用该商标。嘉善的农业正从原来的小、散、乱经营向集约化、规模化、组织化、品牌化的方向发展，“精品农业”面貌渐渐凸显，先后荣获了“中国蘑菇之乡”、“中国鲜切花之乡”、“浙江黄桃之乡”等称号。
二、对城乡融合发展的启示从嘉善在统筹城乡发展方面的做法，可归纳出四方面值得全国其他地区借鉴的经验启示：
(一)全域规划，引领统筹城乡发展城乡要统筹发展，规划要先行。好的规划是开展具体工作的前提，并能有效地利用有限的资源。在统筹城乡发展过程中，要着眼于县域发展的全局，有序地开展各级各类城乡规划编制，形成上下配套、相互衔接的城乡规划体系。在空间布局方面，政府要因地制宜，改变过去“村村点火，户户冒烟”的现象。要根据本地的地理地形地貌，划分重点发展区、优化发展区、生态经济区的区域，充分发挥各地的比较优势。
(二）目标细化，确保规划的落实规划明确后，要将目标进行量化分解，明确每个阶段工作的重点，使工作有着力点和针对性，也便于事后对目标的完成情况进行量化评估。目标的量化分解，要从横向和纵向两个方面展开。例如，嘉善制定了“城乡统筹先行区建设体系”，从多个方面对统筹城乡发展进行横向细化分解，以保证城乡统筹工作的完成质量。另外，嘉善还提出了此项工作的中短期纵向目标。
(三）各项改革同步配套推进
各个领域的同步配套改革是保证城乡统筹顺利进行的重要方面。在实现农民市民化过程中，嘉善非常注重城乡在“基础设施、公共服务”等方面的一体化。在资金有限的制约下，必然要求农民居住的集中化，这就是“农房集聚”的意义所在。但农民的集中安置又要求对农村原有社会结构进行重构，尤其是经济领域涉及的宅基地、承包地、集体资产等核心利益部分，都需要进行相应的配套措施，才能保证整个改革的流畅性。
(四）找准政府与市场关系的平衡点
市场与政府并不是非此即彼的关系，而是互补关系。城乡统筹的背后是土地、劳动力、资本等要素的再配置，是效率提高的过程。市场化实现资源优化配置的前提是要素的充分流动。政府应顺应这一市场规律，积极完善市场环境，促进土地、集体资本、劳动力等要素的优化配置。因此在实现城乡统筹发展过程中，一方面要注重发挥市场在资源配置过程中的决定性作用。如嘉善承包地经营权流转的市场化、集体资产股份化等方面的做法。通过让市场在这些领域充分发挥作用，让老百姓真正得到实惠。另一方面政府也应积极有为，在主动向市场放权的同时还应注重市场环境的培育。如为保证土地经营权流转的安全性，嘉善村集体经济组织对经营主体设置了相关转入条件，并对规模经营主体的资信、经营能力、项目的可行性进行了审査。这些举措都致力于维护市场环境。
三、促进城乡融合发展的展望
在促进城乡融合发展方面也存在一些不足。这些不足往往也是其他地区所面临的问题，因此具有一定的普遍性。从抽象的角度来看，地方城乡融合发展的实践面临四大难题，这或许是今后统筹城乡发展要着力解决的问题：
(-)福利性与财产性的冲突与集体成员权相关的各项权利往往具有福利性特征，而这些权利随着市场化程度的推进，其财产性功能在加强，统筹城乡发展不可避免地面临着妥善地处理福利性与财产性两者之间的关系问题，而从现实来看，两者经常是冲突的关系。这类问题在农地的承包经营权、集体资产股权、宅基地使用权、农房所有权等很多领域都有体现。
(二）上位法与地方创新的冲突转型时期的中国，各种新问题新现象不断出现，很多法律法规往往不能适应时代发展的需要，成为现实发展的束缚。在这种情况下，地方政府在统筹城乡发展方面的很多创新，如果按照中央的，然而这些创新却体现了现实的需要。如何处理顶层制度与地方创新之间的冲突，也是一个现实难题。如东部发达地区在农村农用地、宅基地制度改革方面的某些大胆做法，很好地发挥了这些土地权利的财产性功能，但严格来说这些做法却频频面临被叫停的风险。
(三）正式制度与非正式制度的冲突
在农村的社会治理中，有两条并行的逻辑：一是正式的法规制度的逻辑；二是非正式的制度的逻辑，以村规民约有时则存在一定的冲突。在不同的地区，两种制度的强弱对比不同，有时前者占主导，而有时后者的作用也不容忽视。在统筹城乡发展过程中，如何处理两种制度之间的关系，也是一个难题。
(四）不同区域间的协调之难
市场作用的边界与行政区力量的边界是不同的。统筹城乡发展是在我国城市化推进、市场化改革深化的背景下产生的。资本、劳动力、土地等生产要素都在市场力量的作用下，实现大范围的优化配置，这种配置不仅仅发生在行政区内部。如劳动力的流动、资本的流动，甚至土地要素，都不同程度地涉及区域之间的协调问题。因此，统筹城乡发展又是一个全局性的、系统性的问题，需要区域之间的协调，更需要中央层面的统筹。
作者简介：张曰波，中共浙江省委党校经济学教研部讲师，博士
