一、没有娘的“村小”
监利是江汉平原上的一个农业大县，因“监收渔稻之利”而得名，那个曾经向总理投书反映农民真苦、农村真穷、农业真危险的乡党委书记李昌平就生长于斯、任职于斯。2004年我们受教育部委托专门去该县调研“空巢学生”情况。在一个叫莲台小学的“村小”（村级小学）老师们向我们纷纷诉苦：自从农村教育布局调整、“村小”撤并以后，他们就成了“没有娘的孩子”丨过去，基本上是一村一小学，村小学没有经费、要改造校舍，还可以找当地的村委会;但是，“村小”撤并以后，一个“村小”往往覆盖几个甚至十几个“行政村”，再也没有哪一个村再愿意投资“村小”了。
“为什么不去找镇政府”笔者十分疑惑地问。
“镇政府根本没有钱，特别是农村税费改革以后，乡镇财政越来越困难。一个老师解释说：
“财政状况稍微好的乡镇，还可以投入一点经费给乡镇的'中心小学’，像我们这样的村小是心有余而力不足。
“那么，县政府呢？现在不是改为以县为主了吗”笔者追问道。
“县里财政也很拮据。县财政只能拨付给我们小学教师70%的财政工资，也就是通常所讲的前四项基本工资。我的工龄有28年，每月实际上只领到900多元;年轻的教师更可怜，每月只有四五百元的工资。一个年纪很大的老师继续不满地说：与'公办小学’相比，我们同样是公办教师，却享受着不同的财政拨款政策’。所谓'公办小学，是除了农村村小’以外的由国家投资办学的小学，例如城镇的中心小学。除了拨付基本工资以外，X对村小’，按照每个学生每月5.4元的标准另外拨付办学经费;'公办小学’则按照7.2元的标准另外拨付。
另一个老师接着忿忿地说：县政府对我们这样的学校很不公平丨我们付出的劳动强度不比城镇学校老师低。上学期，每个教师36个学生，这学期35个学生。许多老师拼命地往城镇调动，农村学校不但教师奇缺，工作强度和工作条件也远远不能与城里相提并论。”
莲台小学由于没有经费投入，学校的规模根本无法满足教学的需求。原本容纳60余人的教室现今都挤满了80多名学生;全校唯一的一间教师办公室，不得不隔成两间，一间存放教学仪器，所有教师则挤在隔开的另一间办公；11间低矮的危房里住了12户老师。据反映，像莲台小学这样的办学条件，至少占了监利县农村小学的85%以上。
莲台小学所在地原本是一个乡政府的驻地，莲台也是一个小有规模的农村集镇。一个集镇的小学校尚且如此，其他偏远农村学校的境况更不必赘言了。
监利县是一个全国有名的农业大县，全县有140多万人口共有中小学校628所，教学点174个，在校中小学生20余万人，教职工1.7余万名。2003年全县财政收入(含上级转移支付)约2.9万元，全年实际的教育经费支出为1.4亿元，这笔钱只能发放教师前四项基本工资;很显然，如果发齐教师工资，至少需要2亿元。如果再考虑到学校必要的办学经费投入，即便全县的所有财政收入全部用到中小学教育上来，也付之阙如。这便是一个中部地区农业县的农村基础教育的现状！
二、县里的土政策
许多人认为，农村税费改革以后，由过去的“分级办学”改为“以县为主”，是农村基础教育体制的一个重要变迁。因为原来的所谓“分级办学”，在财税不断向上集中、事权层层下卸的压力型行政体制下，最终演变为由处于社会弱势地位的农民自己来办学。流行一时的“人民教育人民办”，便是这种办学体制的一个核心理念。由此认为，改为“以县为主”，是从农民办学变为政府办学的一个根本性变化。
如果仅仅从办学体制本身来看，从“分级办学”改为“以县为主”确实是一个不小的“进步”。
但是，光从体制（或制度)本身是很难看出其实际运行的效果如何，即便是一个最好不过的制度，
如果没有现实条件的配合，也会在实际运作中走样，甚至得到相反的结果。
例如，过去的“分级办学”，单从体制上而言并无诟病之处，因为文本上规定是由地方政府（自然包括省、市、县和乡镇)“分级”进行管理和投入(尽管没有强调中央政府在农村基础教育发展中的主导性作用)，始终没有规定“由农民负责、农民办学”。“分级办学”体制之所以后来演变为由农民自己来办学，并不完全是这个体制本身有多大的问题，而是由于存在于各级政府之间不合理的财税体制及压力型行政体制，使之在实际运作中变了样。
同样地，“以县为主”的农村教育体制，如果没有相应的公共行政和公共财政制度配合，也会在实际中“走样”。例如，莲台小学老师反映的“村小”与“公办小学”不同的工资待遇问题，以及“村小”成为“没有娘的孩子”，都是“以县为主”体制在实际运作中变异的一种表现。因为一个县的财力非常有限(特别是对于一个中西部农业大县而言)，在这种有限的财力约束下，县里只得出台一些土政策来应对“以县为主”的农村教育体制。
当然，这样的土政策还有许多。笔者在多个县调查时了解到，不少县在财力桔据的情况下为了应对这以县为主”的农村教育体制，想了不少“办法”：（1)借农村教育布局调整、师资优化之名，大量精简农村学校教师，使得农村学校师生比畸高不下，大班教学现象相当普遍。例如湖北京山县在农村教育布局调整中，一下子撤并农村中小学176所，占原来学校总数的50.3%共精简各类教职工1521人，精简率达20.1%;而另一方面，则是突出的师生比严重失衡，该县农村中小学平均每班都在七八十名学生。⑵欠发教师工资(教师每月一般只能领到70%左右的工资)，农村教师工资待遇难以改善，内陆农村许多优秀教师不满意于这种工资待遇而大量流向城市或沿海发达地区，使得中西部地区不但农村教师奇缺而且师资质量不断下滑。据不完全统计，监利县近5年相继流失了600多名优秀教师。（3）方面借提升师资质量之名，规定教师队伍新进人员必须达到本科以上学历，不接收(或限制接收)大专毕业生分配;另一方面，则以每月300元左右的低工资聘请大量的“代课教师”补充农村学校师资力量之不足。尽管农村中小学校急需教师，也很欢迎专科毕业生（因为他们比较敬业)，但由于地方土政策的限制，往往形成“专科生进不来，本科生不愿进’现象，以致农村中小学校教师年龄老化、知识更新困难、师资力量严重匮乏。
⑷实行分类拨款或分类管理。例如，对“村小”和“公办学校”采取不同的拨款方式;或者将农村学校下放给乡镇管理，县里只管理城镇学校和高中。类似的应付“办法”还有很多，在此不再一一列举。
“以县为主”的农村教育体制之所以会走样，虽然与地方财力约束不无关系，但是，从该体制本身而言，却也存在着对县级政府“激励”不足的问题。因为，对于一个县级政府来说，通过农村教育培养出来的人才最终绝大多数都是流入城市、服务于城市，而不是流回乡村建设家乡，存在着投入与受益严重不对等的问题。这种“吃力不讨好”的事情，不符合县级政府的选择理性。
三、“双轨”政治的启示
针对“以县为主”农村教育体制所存在的这些问题，许多学者从西方经济学“公共产品”理论出发，认为农村教育是一个典型的(全国性)公共产品，因为它关乎整个中华民族的素质问题，所以，国家在农村教育(尤其是基础教育）的投入和发展上理应起到主导性作用，即中央和省级政府“拿大头”，县乡政府“拿小头”。当然，这种观点本身无可厚非这也是其他国家比较普遍的做法，中央和省级政府无疑地要在农村教育发展中承担更多的责任和义务。问题是，即使这样做了以后，农民及其子女还是千方百计地“跳农门”，希望能够在城里找一份稳定的工作，而不愿意回到农村;在这种情况下，农村基层政府又凭什么“拿小头”投入到农村教育上来呢？
为什么农民子女千方百计地“跳农门”？为什么他们不愿意回到生养他们的家乡？为什么农村社会不能吸引他们回乡？显然，这不仅仅是一个教育投入的问题，也不仅仅是一个教育体制的问题，更重要的是一个政治社会问题。
反观传统中国社会，诚如费孝通先生所言，存在一种“双轨政治”：一方面是自上而下的皇权政治，另一方面则是自上而上的绅权政治，前者是代表国家的正式力量，后者代表民间的非正式力量。正是因为有这种政治社会制度设计，造成了一种城乡之间、官民之间的社会良性循环，出身乡村社会的士绅阶层一般都(希望)经历一个从“金榜题名”、“学优而仕”到“落叶归根”、“造福桑梓”的生命循环。所以，即便家境贫寒的乡村学子，也会得到家族、地方的资助和支持，因为他们读书、出仕以后还将荣归故里，为乡村社会发展服务。这种“双轨政治”的制度设计，是以科举制为支撑的。晚清取消科举考试以后，自下而上的“一轨”实际上被取消了，“双轨政治”变成了“单轨政治”，乡村的士绅移居城市，原本城乡之间互动循环的社会结构被彻底打破，由于只存在乡村到城市的单向流动（指精英分子)，乡村社会不再留得住人才了。这或许是近代以降乡村社会相对于城市社会落后的一个主因吧。
毛泽东同志曾经动员城里的知识分子“上山下乡”，而暂时打破近代以来形成的“单轨”政治社会结构。他依靠的是一种运动的力量，而不是一种制度设计。因此，不可能指望这种运动会建构一种良性的城乡互动循环的“双轨”政治社会结构。
不过，在计划经济时期，由于实行全民办教育，一个农民家庭只需花很少的钱还可以送子女上学读书，乃至接受高等教育。自从实行教育收费制改革以后，一个普通的农民家庭再也无力支付子女高昂的读书费用了。这个时候，家族的力量也被国家所消解;即便一个乡村社会存在很强的家族，一个家族也不再愿意为本家族的学子提供经费支持，因为这个学有所成的农家子弟不再愿意回到家乡，回馈故里。读书，从一个家族的事业变为一个家庭的事业，从一个地方性事业变成一个私人性行为，一个农民家庭又怎么可能支付子女如此昂贵的教育费用呢丨所以，农村教育体制的改革，还必须有整个政治社会制度设计的配合，使农民的子女愿意、也可以回得了自己的家乡才是。
吴理财
(华中师范大学中国农村问题研宄中心，湖北武汉430079)
