十多年来，发展中国家的农民、农村，农业（三农）在国际化大背景下，普遍受到冲击.挑战，农村经济凋敝，小农破产.大量流离失所，形成城市贫民窟。我国加入WTO已有几年，各行业的保护措施在逐步减少甚至取消。处于弱势群体的农民占我国人口的70%,农业又作为我国的薄弱基础产业。在国际化大背景下，我国应如何制定、完善财政支农政策，以保护农业，更好地解决三农问题？本文试图从财政支农性质的界定入手.通过分析我国财政支农的历程与现状，借鉴发达国家和地区成功的经验，提出适合我国国情的财政支农建议。
一、什么是财政支农？
谈到财政支农，我们首先应明确两个问题：一是农业是否具有公共品性质，是财政支农，指的是农业，还是三农？
(―)农业是否具有公共品性质？
一般说来，财政投资主要是公共品领域.那么财政投资公共品能否对应投入农业，就要看农业本身是否具有公共品的性质。按照一般农业经济理论，农业作为一个产业.生产的当然不是公共物品。但在我国，农村人口占7〇%,小农经济遍地，并且长期以来…直处于以农业为工业，以乡杓为城山积聚资本的积累过程中，这-特点决定了我国农业本身在相当人柠度上具有公共品的性质?理由主要是
1.农业与生态、坏境的保护高度相关，特别是郊区农业具有明显的生态和环境作用?
2.我国农村土地承载着农K的H会保障功能。--方面.农村彳1会的基木资源就是土地，土地不仅仅足?般经济学意义上的生产资料，而更主要的是农民生存保障的基础。特别是在发展中国家，城乡二元结构社会的基本体制条件下，多数发展中W家政府不向农村人口提供社会保障，人然就把农村、农民的利会保障寄1地1-。我国按人口平均分配土地.幕木_[是按社区内部人口分配土地?土地以y区为边界.天然就具有对社区成员农民的生存保障，也因此具有了彳i会职能。另一方面，由于任何政府都不可能与9亿农民人口交易，不可能对这么庞大的人口提供基本的社会保障。因此，中国的农村土地承载农民的社会保障功能的制度将是长期的普遍现象。
土地不被认为是纯粹的一个产业罜的生产资料.这与国外的差别是本质性的。土地，这一主要农业生产资料.因为其天然具有社会保障功能.农业 便具有了公共品的性质。
(二)财政支农.指的是农业还是三农
发达国家的社会幵支基本上都是由政府财政保障。但是在发展中国家，政府财政不能管，也管不起。于是，农村社会事业开支也要寄托于农村经济自身进行的收益分配调节。也就是说.农村社区组织客观上也担负了类似于财政的功能（即二次分配）。曾有人专门研究县级政府与县级财政以下的非正规财政，即村社财政.研究乡村组织有无二次分配功能。比如说修桥补路，鳏寡孤独.照顾生老病死的事，几千年来都是由社区承担的。现代制度下，政府以财政二次分配来承担这些公共职能。但财政所能承担的农村的社会功能也极其有限，农村社会开支由财政负担几乎是天方夜谭。而村社本身就具有二次分配的公共职能。村社经济和村社社会本身结合为一体，其经济的稳定发展具有一定意义的公共品性质。所以，三农问题本身就具有中国特色，绝对不可以简单地归类于微观的农业经济领域，或是简单的农业微观产业的领域。因此，我国财政支农的“农"指的是^三农'。
二、我B财政支农的历S与现状
80年代中期.我国在全国范围内推进了以家庭联产承包责任制为主的农村基本制度后，国家财政基本上不再承担对农民.农村.农业的支撑。而历年财政所谓用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支。农业各部门如水.电.供销.粮食，农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。
1986年前后.乡镇企业异军突起，并被赋予特殊职能一一承担以工支农，以工建农.以工补农。这些国家不再承担的农村基础设施建设.农村基层村以下行政性开支，以及农村的社会保障开支等，都交给了乡镇企业。国家则允许其税前列支1%.税前还贷。也就是说，当国家给乡镇企业赋予这些公共职能时，政策上是给予了一定的税收优惠的。
而到90年代中期，政府又取消了这些税收优惠，强调所有的企业应该是一条起跑线.税收拉平。但国家并没有把原来由乡镇企业替代的职能（承担起约9亿农民的社会保陣.让政府财政重新承担起来，一方面取消了税收优惠，另一方面金融系统商业化改革以后不再给中小企业提供贷款.尤其不再给乡村以下的小型乡镇企业提供贷款。从90年代中期开始，乡镇企业得到的贷款算起来下降到不到原来的1/3。乡镇企业的支农职能丧失了.三农问题也越来越严重。
作为政府对农业扶持最为重要.直接的手段，每年全国财政支农投资规模约在2000多亿元，但支农资金_支农率很低。国务院发展研究中心调查表明，财政支农资金有70%左右用于农业行政事业单位事业费，而没用于农业生产本身。财政支农资金逐年递增，但增加的支农资金抵不上增加的农业管理部门人员亊业费.人头费，国家对农业的支持在层层实施中被蚕食.除了"养人"因素外，支农资金还存在使用分散.挤占挪用的严重现象，导致支农'效益递减'。
总的说来.我国近二十年来财政支农的现实是：
第一，财政支农实际上是部门在分配财政资金，在养人.而没有真正用于支农。
第二，财政税收政策的改变.实际上使乡镇企业放弃了对原来就有公共品性质的“三农"的基本保障的职能。
三、在WTO条件下财政支农的筠疆
(―)我国国情特殊，没有现成的财政支农模式可照搬.我国农村人a9亿.约占全国人口的70%.而美国农业人口占全国人口的比重仅为2%,曰本为8%:再如我国的台湾省农村人口10%,其中从事农业生产的劳动力仅4〇万.而法定农业投资折合人民币达每年300亿左右.农业人口比重和绝对数量巨大的国情.是我们不能照搬发达国家和地区的以财政保护农业的模式的主要原因。
(二）我国缺乏操作绿箱政策的基础条件.我国农村没有发达国家那种以基本生产单位作为绿箱政策的承接
载体。应该说.我国强调家庭联产承包贵任制三十年不变是正确的。但大多数地方意识形态化地片面理解了这一政策.认为只要维持小农经济分散经营就可以长治久安.不再强调深化农村改革的重要性。而一般的宏观调控政策不可能解决三农问题.即使财政有钱.农村微观主体十几年累积的矛盾也正待爆发。显然，再继续我们的小农经济分散经营已不太现实.且在WTO条件下.分散的小农经济不可能成为绿箱政策的载体。
同时，还有个交易费用的经济学道理。由于交易对象太多.导致交易成本过高，任何自上而下的与农民的交易都无法进行。现在农村已经分户经营.财政要支农.面对2亿4千万农户.支谁.不支谁？小农经济的分散经营成了财政支农最大的体制障碍。
那么.怎样才能真正做到.做好财政支农？笔者认为.一方面要加大财政支农投入，另一方面是创新财政支农机制.显然.照搬发达国家和地区的财政支农模式肯定不行.但我们却可以備鉴他们一些成功的经验和思路。例如中国台湾只有40万农民.但并不是每个人都得到财政支持。政府只是确定每年支农资金的数额.并且法定这块支农资金不能挪作它用。又如近邻曰本和韩国.虽然农户少.而政府财政支农资金也并不分配到各户.而是有管理地统一使用。再结合我国的国情，在WTO条件下我国政府财政支农一定要有载体.具体建议如下：
(一)政府财政支农资金可用于建立农村合作金融业务的保险机制。农民的合作金融建在乡镇一级农协，不仅可以吸收农民的存款.而且可以吸收整个社区范围内的居民存款；对外则和所有银行的营业所一样.进行公平竞争。但是农村合作金融不承担税，目的是为了让合作金融产生利润.并规定利益的60%定向返还给社区范围内的所有农民。返还的方式可通过绿色证书培训.通过社会事业支出.整修道路.办敬老院，办广播.办各种公益活动。把60%的收益定向返还到社区.这就替代政府财政解决了农村社会开支。可能发生的金融风险则通过建立中央农林金库给予保障。
(二）政府财政支农资金可用于市场建设。这个市场建设仍由农民合作组织承担，政府免税地放开所有的和农业相关的经营。无论是生产资料供给.还是农产品销售.?无论是联购分销.还是分购联销：无论是批发还是专业市场，这些市场允许农民合作组织免税进入.同时政府投资定向用在农民合作组织的市场建设上.以保证农民以最低的经营成本来占领最大的市场份额.避免因成本高而导致农产品缺乏竞争力。例如曰本和韩国农产品成本上的竞争力不如美国.但他们的农民协会办的超市仍然顾客盈门。原因是他们经过多年的宣传.已经使国民形成一种共识：这是我们农民生产的东西.我们要支撑自身发展。因此，尽管有时候曰本.韩国和我国台湾的大米比美国大米成本要高许多倍.由于有政府的财政支农资金支撑着.仍然有市场。如果纯粹讲市场经济.小农经济条件下的国家.地区就不一定保得住农业这个国民经济的基础产业。笔者认为这个财政投资领域实际上是定向投入合作社进入的涉农经济.特别是购销.批发.专业市场。让农户联合起来.成立合作社.财政支农资金只对这些农户联合的合作社，不对个人。
(三）政府财政支农资金可对生产性的经济实体投资。如：蔬菜生产合作社或蔬菜生产企业。如果找不到合作生产单位，也可以投入给那些股份制生产单位。但政府的投入政策是有区别的.如果投入的生产企业不是服务于社区的.不带有公共性质.政府的投入就是入股.要计息：如果投入的生产企业是合作性质的.或者基本具有合作性质.政府的投入只计股.不计息。政府即使占有50%以上的股也不能收取利息.因为是财政投入，作股只是保证投票权.保证企业不会变成私有.而企业一旦是私有，除纳税外.跟财政无关。只有企业的生产经营活动带有公共性质时.财政才应该投资支持。综上所述，在WTO条件下政府财政支农一定要有载体.这个载体一是为农村社会提供基本支持.如农民合作金融.其保险体系要通过财政资金来建立。二是涉农的经营领域，特别是市场建设。三是直接生产.包括两种投资方式：一种是计股计息，一种是计股不计息。投资方式取决于对方的性质.如果是合作性质.计股不计息：是私人性质或股份制性质的，则计股计息。
陆秀芬，林斌
（广西大学商学院）
