[摘要]在我国农村社区建设中，搞好土地整理是一项基础工程和基础性的工作。文章阐述了农村社区建设与土地整理的相互关系及重视土地整理的重要意义，分析了农村社区建设中土地整理的制约性因素和土地利用存在的主要问题，提出了农村社区建设中土地整理应选择的路径及建议。
[关键词]农村社区建设；土地整理；制约因素；路径选择
开展农村社区建设，是构建社会主义和谐社会的重要措施，是推进社会主义新农村建设的有效途径。在农村社区建设中土地资源及土地利用是最基本的载体和最基础的条件。在我国，总体上农村是人多地少，这是我国农村发展的刚性约束。因此，如何实现土地资源的有效利用和土地资源的优化配置是我国农村社区建设的基本前提，而土地整理则是实现土地利用的科学性、合理性和集约性以及改善农村生活、农业生产条件的基本路径和基础工程。
一、农村社区建设与土地整理的关系
人类总是在一定的地域上从事生产活动和进行生活。因此，农村社区建设中的重要环节是要对土地资源的优化配置和合理利用、可持续利用。农村社区建设中的土地整理包括对田、水、路、林、村等实行综合整治；农村土地整理过程是提高农村土地利用率和产出率，改善农村生产、生活条件和生态环境的过程。
1 改善农村社区人居环境，要求进行农村居民点的土地整理
农村居民点建设是农村社区基础设施建设的重点。农村居民点的土地整理是通过村镇规划，以村镇宅基地建设为中心内容，结合土地产权调整，退宅还田，并进行村庄改造、归并和合理布局，建设和完善村庄生活基础设施，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化和科学化，这是实现农村城镇化、发展农村经济和建设现代农村社区的必然选择。
(1)农村土地整理可消除我国农村社区建设用地的瓶颈。搞好农村社区居民点建设，包括社区组织公共管理所需的场所建设、居民住宅区建设、农村公共服务的基础设施建设等。当前，我国农村居民点占地面积较大，且零星分散，土地利用中存在较大的浪费，而且不少乡村中居住环境脏乱、污染严重、生活习惯不文明等弊端急需整治。开展农村社区建设与村庄土地整理的基础设施建设相结合，能大大改善人居环境，为农民参与农村社区的社会生活提供良好的公共空间。农村居民点通过土地整理可在很大程度上对已利用的土地资源进行功能和存量上的优化配置，这将大大缓解我国农村社区建设用地紧张的困境。
(2)农村土地整理能提高农村居民点的土地利用率，为村庄发展提供后备用地。首先，结合村镇规划，挖掘居民点的用地潜力，将部分可开发的居民点用地置换为公共建设用地，或复垦为耕地和其他农用地。既能扩大耕地面积，改善农业生产条件，促进农村经济的可持续发展，又可以提高土地利用率和居民点的建筑容积，减少农村居民点占用农地，增加耕地的可开发数量。整理出来的居民点用地可转化为农地或非农建设用地，由此可节约大量的农用地资源，提高农村居民点单位土地面积的利用率。
(3)农村土地整理将加速推进农村社区向全面建设小康社会的目标迈进。对农村居民点进行土地综合整理，能为改善农村居民点的各种基础和服务设施(如道路、通讯、教育、饮水、用电、物资供应、休闲、娱乐、保健和医疗等)创造条件，能有利于改善农民的居住条件和居住环境，完善农村社区服务，提高农民的生活质量和农民物质生活水平。如通过对农村居民点的土地整理，将社区建设中的新型农民住宅和住宅小区达到统一规划、设计和建设，将会大大改变农村有史以来存在的脏、乱、差的局面，在人居条件上不断消除与城市的差别，使农村居民能充分分享到现代城市文明，并有利于农村社会的长期稳定和全面发展，加快农村现代化建设。
(4)加快原有乡镇企业用地整理，将提高农村社区环境质量和产业集约化程度。把大量以原来的自然村落为依托、零散分布的乡村企业向小城镇或工业园区集中，并将原址复垦，减小和压缩乡村工业过度占用耕地，这样既可以减少乡村环境的污染源，便于统一进行环境治理，还可扩大村庄建设用地。而乡村企业的集中布局，又能较大幅度地降低企业生产成本和节省基础设施投入，这将能大大提高乡村企业的集约化水平和规模效益。
2 适应农村经济社会的可持续发展。要求进行农用地整理
农村社区建设中对农用地的整理是提高农村现代化程度和农村社区整体经济实力的主要途径，是农村经济与社会可持续发展的必备条件和基本保障。农用地的整理与居民点的土地整理相辅相成。农用地整理是指在耕作区内进行土地合并、复耕复垦、农田平整、兴修水利、调整和修建道路等，包括农业地块整理、农田综合整理和农业用地结构整理，从而在农村社区范围内因地制宜，挖掘存量土地资源的利用潜力，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，改善生态环境，提高生态承载力，以适应农村社区各项建设项目和事业发展及生态平衡对土地的需求。对农村社区范围的农用地整理的作用主要表现
(1)能有效地增加耕地面积，提高农村社区建设的用地资源存量。为满足人口日益增长和生活水平不断提高的要求和缓解建设用地增加带来的人地矛盾的加剧，通过农用地整理，改变不合理的农用地利用方式，可新增有效耕地面积，满足生产用地、农田基础设施用地的需要，保持和提高土地生产力，弥补因人口增长和建设占用耕地增加而导致的耕地减小的困境，这是实现耕地总量动态平衡的重要选择。
(2)能有效地推动农业生产的集约化进程，加快提高农村社区的农业现代化水平。农地整理是按照农村发展规划和建设新农村要求而进行的一种资源再配置过程。因此，通过对农用地进行整理，有利于把零碎分散的一家一户经营的耕地合并成大片园田化的农地，增加了机械化耕作的使用率，改善了农业生产条件，提高了土地质量和农业综合生产能力；有利于把耕地资源集中到种田能手和农业龙头企业手中，实现产业化经营，降低生产成本，谋求农业土地利用的规模效益，增加农民收入；有利于建设和完善农村社区中的生产基础设施和农业生产的社会化服务体系，增强农业生产的抗风险能力；有利于减少兼业农户，推进农村的专业化分工的深化。因此，实施土地整理是促进农村社区经济发展的重要手段，是改善农村社区范围内生产条件和提高农业生产能力的重要保障。
(3)土地整理是农村灾区恢复生产重建家园的重要举措。我国是自然灾害多发地区，尤其农业生产和农村居民点受灾发生率较高。自然灾害已成为影响农村社区建设的经常性的重要因素。农村社区的灾区重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建农田基础设施、农田复耕、灾毁耕地重建、迁村并点、移民建镇等。农村灾区土地整理是实现农村灾区耕地毁补平衡和恢复农村社区美好家园面貌的主要途径，是实现农村社区经济社会可持续发展的重要举措。
3 顺应农村工业化和城镇化发展及新农村建设需要。要求进行农村土地整理
农村的村庄空间布局是农村社区长年累积发展演变的结果，其土地利用状况是经过了人类投入大量劳动长期开发利用，因而留下了人类劳动的迹痕的后果，它体现了土地物质和土地资本构成的属性，在以往的乡村土地利用中更多地是体现了传统农业的生产活动的特征。改革开放以来，随着我国农村经济的发展，顺应农村工业化和城镇化发展要求，农村产业结构中二、三产业比重不断上升，乡村从业人员结构的变化深刻反映了这一趋势。由此，村庄功能中二、三产业的比重加大和乡村从业人员不断从传统农业中的转移，使得农村社区原有的土地空间布局受到较大的冲击。农村原有的以农业为基础的产业结构正向着以工业和服务业为基础的产业结构转换，单一的农业从业人员比重也呈现加快下降的趋势，农村社区建设的空间布局必然要进行土地利用结构调整才能适应这种新变化。这就要求在农村社区建设中必须要加快进行农村土地整理，为农村二、三产业发展和与之相适应的人居环境的改变与改善提供土地利用的有效供给，以解决农村社区日益增长的建设用地与农用地和耕地日益减少的矛盾，对农村社区的土地利用空间进行合理布局，从而为建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的新农村提供基础条件。
二、农村社区建设中土地整理的制约性因素和土地利用存在的主要问题
1 全国农村耕地减少与全国人口增长呈现较大的反差趋势使农村社区建设人地矛盾日益凸显
随着我国经济社会的发展和工业化、城镇化进程的不断推进，当前，我国正面临着耕地减少，人口增加，各项建设对土地需求增大等压力。仅从1998年至2007年的10年间看，全国耕地面积由19.45亿亩下降到18.26亿亩，减少了1.19亿亩，下降幅度达6.12％；而同期全国人口则由12.4761亿人上升到13.2129亿人，增加7368万人，上升幅度达5.91％。这使我国人均耕地面积不断缩小的趋势没有改变，人地矛盾日益严重(见图1)。虽然1998—2007年间，我国乡村人口由于劳动力转移和城镇化的加速，已由8.3153亿人减少到7.275亿人，下降幅度达12.51％，但农村土地面积减小的趋势也仍在继续，使我国农村社区建设中土地利用面临较严重的制约。究其原因，一是与城市相比，农村人口的较高出生率将使农村人口增长成为农村社区发展较长时期中的刚性约束。二是城市化加速和各项基础设施建设对农村土地的占用仍将继续。三是农村大量的外出务工人员是个庞大的社会群体，虽然许多实现了职业上非农化的转换，但大多仍是“离土不离乡”，建房仍在农民家庭消费支出中占有最重要的比重。如在2006年我国农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中，除食品消费占43.02％，就是居住消费占16.58％，长期位居消费类第二高比重；同期，在农村生活消费现金支出构成中，除食品消费占34.58％，居住消费占18.15％，均大大高于其它消费类比重。这一状况必然导致农村居民点建设的住宅用地也出现过快增长趋势。四是耕地质量不断下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我国大部分的耕地为中低产田；另一方面是由于自然灾害频繁，环境污染严重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地区土壤荒漠化、黄土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。这种状况导致单位耕地产出率和效用下降，意味着原等同农产品的收获现在需要占用更多的耕地才能得以实现。五是我国是一个耕地后备资源贫乏的国家，我国目前未开垦的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海滩涂的总量十分有限，而且开垦这些后备资源的投入和代价很高，这些后备资源大多分布在生态环境脆弱的地区，考虑到很高的生态代价，因此相当部分后备土地资源是不宜开发的。由此，使我国农村社区建设中的土地瓶颈问题仍将长期存在。
2 农村居民点用地分散增大了农村社区人均基础设施建设成本
长期以来，农村用地结构和布局不合理。我国农村居民点形成大多呈自然式发展，村庄建设基本上处于自发性的状况，由于落后的生产工具和交通不便的限制，为了农田耕作的便利，农村居民点多数分布于一定的耕作半径，散居的习惯特征较为明显，尤其是我国山地面积大，小型的零星村落在村庄总数中占有较高比重。加上单一村庄的空间布局方式大多是随着人口的增加而以外延式自然扩展为主，往往忽视了对原有村庄空间布局的调整。其后果，一是形成了自然村落极其分散的状况，农民居住集中化程度比较低，增大了村庄配套设施的建设规模；二是随着农村家庭小型化趋势的不断扩大，农村中平均每户常住人口、平均每户整半劳动力和平均每个劳动力负担人口的下降趋势(见图2)均反映了农村传统家庭的不断分化缩小，从而使单一家庭数量大大增加，增大了农村人均住宅占地面积的建设投入；三是建设用地粗放式外延扩张，大量占用了村庄周边的农用地，特别是耕地。这种结构松散的人居布局体系和日益分散小型化的家庭结构，不仅极大地增加了农村社区公共设施和生活基础设施的投入，大大提高了人均建设成本，同时，使得农村社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，也不利于社区居民通过经常性地交往培育社区共同意识和加强社区凝聚力。
3 农村居民人均住宅建设占地过大使农村社区建设面临土地后备资源短缺的困境
目前，农村居民点的用地规模急剧扩大，每年占用了较多的耕地和农用地。就农村本地而言，突出表现在人均建设用地偏大，空间利用率低下。近年来，农村地区村庄建设面积的不断扩大，与农村耕地面积日益减少的下降状况正好相反。我国农村人均住户面积一直呈现上升趋势，并且大大高于城镇人均住宅面积(见图3)。以2005年为例，人均住房面积中，农村大于城市3.6个平方米，高出13.79％。在城乡新建住房面积的比较中，农村新建住房面积也始终占较高比重(见图4)。
以1990—2006年的农村居民家庭住房情况分析(见表2)，可以得出以下结论：(1)农村人均新建房屋面积17年间增长了2.44％，农村人均新建房屋面积基本呈现较平稳的增长。(2)人均新建住房结构中钢筋混凝土结构17年间增长了1.35倍，年均增长了5.48％；同期，砖木结构下降了42.55％。表明农村新建住房质量和价值有个较大提高。农村人均新建房投入呈现较大的增长，反映了农户建房保持了较高的愿望，这是农村住房占地过大的直接动机。(3)人均住户面积17年间增长了71.90％，年均增长3.44％；同期，人均住房结构中钢筋混凝土结构面积增长8.66倍，年均增长了15.23％，砖木结构面积增长了48.27％，年均增长2.49％。表明了农村人均住房占地面积长期处于较快增长的趋势，而农村人均住户面积增长幅度又大大高于农村人均新建房屋面积的增长，在很大程度上反映了农村人口向城镇迁徙的加快和农村空闲房大量的存在，使农村人均住宅占地面积在农村居民点人均用地中达到了一个较高的比重，此消彼长，就增大了农村社区建设用地的压力。(4)在17年间，按当年价新建房屋造价每平米增长了3.26倍，而同期，住房造价每平米则增长了5.45倍。反映了原有住房造价低廉，原来较小的资本投入就能占用较多的宅基地面积进行建房，导致农村社区住房建设中因土地利用成本较低，使土地后备资源过早地过度开发、过度供应，这是造成目前农村人均住户占地过大和土地低效使用及土地浪费的经济根源。
农村居民点的建筑类型多以单层为主，庭院较大，内部结构大多松散零乱，各家各户独立成型且人均宅基地面积过大，客观上造成了村庄空间的无序蔓延扩展和土地的巨大浪费。其表现，一是建筑外观和坐落杂乱，平面占地大，而且建筑物功能单一，尤其缺乏公共活动和公共服务场所。这种容积率低的村庄用地现状，给农村居民点内部基础设施建设用地增加了很多困难，制约了居民点建筑结构和功能结构的优化。二是缺乏对原有农村居民点建筑的更新改造。一边是农村居民点用地规模在不断扩大，新建住房在村庄外围不断出现；而另一边则是村庄中心地带的旧住宅用地不断荒废。三是随着大量农村劳动力的转移和乡村从业人员就业地域的扩大，使农村家庭人员的分居形式成为常态，在一面出现大量的老、少、妇、病、残留守人员同时，另一面是农村中出现长年存在的大量空置房。四是许多乡村企业存在建设用地较大浪费的现象，随着市场化改革的不断深化和市场竞争的优胜劣汰，许多粗放式经营的乡村企业出现了经营不景气或已经倒闭，使这些企业占用的土地出现大量闲置，加剧了农村土地的荒芜程度。
4 农村社区建设长期缺乏统一规划，村庄基础设施严重落后。居住环境恶劣。增大了居民点改造难度
农村社区由于长期缺乏统一的规划，使农村居民点建设表现为较大的随意性。一是村庄的整体空间面貌脏乱差现象严重，对村庄的生产、生活的公共设施缺少整体统筹建设和长远考虑。目前，由于农村经济的多元化和乡村从业人员职业的分化，村庄作为村民日常生活的聚集地和农民的生产劳动场所的双重性质日益明显。这使得原来村庄建设功能更多的是为了适应传统农业生产活动的需要，面临着还要日益去适应农村二、三产业生产活动的需要。而为适应不同产业发展需要的村庄住宅和基础设施建设显然存在较大的差异性，如何使村庄建设的新旧功能能实现有机结合和对村庄建设用地实现合理利用是个较复杂的过程，是个需要较大投入和改造的过程，这势必大大增加农村社区基础设施建设的困难性。二是村庄基础设施差和居住环境恶劣主要表现为村庄的卫生状况低劣，就生活环境而言，许多村庄的住宅与畜禽圈舍混杂，且缺乏排污排水的公共设施，村中常常污水横流，增大了疾病的传播概率和范围；饮用水的安全性较差，许多村庄均缺乏进行饮用水净化处理的设施；村中厕所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是与农户居住用房混杂布局，对村中空气造成较大的污染；缺乏必要的垃圾收集和处理设施及管理制度，传统不文明的生活习惯与习俗还在很大程度上禁锢着人们的生活。就生产环境而言，由于村中和周边产业“三废”的大量排放及农药、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物质进入土地生态系统和水循环系统，造成土地、水源和大气生态环境污染，土地质量和产出率下降，并通过食物链危害居民健康。凡此种种，使得村民极易受到疾病的侵害，其健康也易受到损害，加之社会保障的滞后，村民往往是因病致贫和因病返贫，极大地制约了新农村建设和农村全面实现建设小康社会的目标。三是存在着地方政府对农村宅基地的管理缺位和规划滞后，许多地方农村社区建设的土地利用无序化，还没有建立一套规范的土地整理程序，这给农村社区建设增添了较大的制度障碍，导致农村居民点用地成为我国土地管理中最薄弱的环节。
5 农村家庭承包制使农村土地整理面临诸多的障碍
农村社区建设是在家庭承包制的框架下展开的，由此农村土地整理受制于现行的家庭承包制。一是土地产权调整是土地整理的主要内容之一，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。但目前实施的家庭承包制使农村土地权属模糊，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一户的分散经营，造成耕地划分零散，使土地难以发挥规模效应，制约了农业机械的应用，这与通过土地整理促进土地资源优化配置以实现土地高效集约经营是相悖的。三是在家庭承包制下，农业生产的微观主体是分散经营的农户，因此，土地整理作为农村社区建设中的一种社会行为在很大程度上取决于各个农户对土地整理主观上的接受和认知程度，加上一些地方土地整理目前还缺乏有效的宏观指导和科学管理，政府服务职能还不到位。这势必增加土地整理的社会成本、经济成本和实施难度。四是土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，由于二者隶属界限尚不清晰，极易于造成土地资源的浪费，如出现擅自占用，变相非法买卖和转让农用地使用途径，或浪费和抛荒耕地等；同时，还造成农村居民点存量土地粗放利用，村庄中一户多宅与房屋闲置现象突出，有的农户建房时还往往避开废弃地、闲置地，占用建设成本较低的耕地建房等，而另一方面则又限制了城市工商业者、龙头企业和外来资本对农村投资的土地需求，这就在很大程度上制约了农村社区的建设。
三、农村社区建设中搞好土地整理的模式与路径选择
1 因地制宜地确定农村社区的土地整理模式
我国地域广阔，不同乡村地区存在着自然条件、社会经济条件的差别，同时农村土地整理内容复杂，资金筹集渠道和土地权属等情况各地差异性较大，决定了农村土地整理模式也应多元化。应结合各地区农村实际情况，坚持因地制宜、实事求是的原则，充分利用现有条件和基础设施，针对不同群体的居住类型和生产条件，因村而宜选择各具特色的农村土地整理模式。
一是城乡一体化的土地整理模式。这种方式较适用于经济比较发达的城郊结合部地区和城市群空间布局较密集的地区及规划中待开发的重点项目建设用地。应将这些地区的村庄土地整理纳入城镇的总体规划体系，对分散的自然村实行搬迁移民，或使村民享有城镇拆迁居民的同等待遇和福利政策，实行集中时间一家一户有步骤地向城镇搬迁，或集中合并建立新村，把城镇的基础设施和服务功能延伸到农村，实现农民生活方式的城镇化。在上述基础上形成对原有村庄土地的集中连片开 发，实行产权的集中，复垦已搬迁的村庄，建设现代农业园区和发展集约化农业，增加耕地面积和提高土地生产率。
二是以中心村为基础的自然村合并的土地整理模式。这种方式适用于平原和低矮丘陵地区，且交通较为便利，自然村落之间经济联系、血缘纽带及婚姻圈较为紧密，集市和产业分工较为成熟，文化传承和生活习俗及民间信仰相似的乡村地区。这是以建设中心新村为重点，通过中心村的总体规划布局将周边分散零乱的自然村合并到中心村，将搬迁的自然村落农户腾出的农用地和建设用地进行成片复耕、复垦，减少自然村数量，加大和不断完善中心村居民点住宅区、基础设施和公用设施建设，在实现提高土地增量和土地利用率的基础上加大对城市文明成果的吸纳能力，加快农村社区建设的城镇化进程。
三是单一自然村落土地利用结构调整的土地整理模式。这种方式适用于不宜进行自然村合并，或合并的社会成本、经济成本和生态成本超过了现阶段可利用资源的实际承载力，或合并后对农户生活和生产活动影响的中、长期效果是弊大于利的地区。这种自然村一般是分布在山地间较狭小的平原和丘陵及河谷地区，且历史悠久，地域文化沉积深厚，并已具有一定的人口规模。这种村落主要是对自身土地利用结构进行调整和优化配置，挖潜土地利用潜力，对于农舍和基础设施等建设用地进行统盘规划和优化布局，充分利用闲置地和废弃地；对于农用地围绕优化产业结构进行调整，本着有利于规模化经营、科学种养和构建良好生态环境的原则不断提高土地利用的集约化水平。
四是异地迁移的土地整理模式。这是以政府行为为主导的模式。这种方式适用于分布于偏远山区和生态脆弱区的零散村落，一般是自然条件差，交通不便，土地承载力极低，就地改造难度大，靠有限贫瘠的土地资源难以摆脱贫困的资源极度缺乏地区。这些村落大多分布在国家扶贫工作重点县或库区及退耕还林地区境内，或江河上游及源头地区。应对这些村落居民进行整体异地迁移到区位条件较好的中心村，或用经济补偿方式在土地资源相对较富余地区通过土地流转和置换建立新村，实施异地重建规划，并对旧村落土地进行以生态建设为重点的土地整理。这类乡村的土地整理的效应更多的应是体现在对整个流域地区，或对某个大面积连绵成片的农耕区的土地利用上发挥不可替代的生态屏障保护和生态平衡作用，或出于维护基本****的需要，其土地利用更多的是体现社会效益的属性和保证公共利益最大化及保证贫困人口基本生存权的以人为本的价值观。此类土地整理是个复杂的社会系统工程，既要考虑经济成本，也要注重社区重建的文化、族群、宗教、历史等元素在人口迁移中的影响力。，
五是地域资源利用最大化的土地整理模式。这是一种在不改变耕地用途，根据当地资源禀赋和区位，以市场需求为导向的土地整理模式。由于传统的农村社区是以自然经济为基础，具有地域封闭性。随着市场化改革的推进和商贸、交通、信息等因素的影响，农村社区的封闭性被打破，生产、生活和交往愈益社会化，农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，这使以市场取向为内涵的土地整理模式成为了可能。其特征，一是将农业与其他服务业和社会事业相结合，延长产业链和价值链，如发展观光农业，包括观光农园、生态农园、教育农园、休闲农庄、森林及地质公园、观光民俗村、现代农业设施园等。二是将农业从业人员大部分转移到本村的非农业产业上，在经济能人和龙头企业的带动下，利用特色资源从事“一村一品”的特色手工业和农产品加工业，深化本地的产业分工。三是利用村庄所在地特有的地域优势，开辟多种经营(如在重要交通要冲点，在历史文化的重要遗址、特有的景观等发展服务业和旅游业)。同时将原有耕地进行土地整理后通过土地流转实行规模化经营，并围绕有利于特色开发经营的需求进行村庄整理，从而使农户能得到更多的非传统农业的经营收入。其所得收入又可以用于反哺种植和养殖业，提高农村土地的生产力。
2 调整土地使用结构，提高土地的供给能力和利用效率
农村社区建设中土地整理目的，(1)要扩大可利用土地面积，通过调整土地利用结构和布局，提高土地利用的供给量；(2)提高土地生产力，通过土地集约化利用，增加土地产出，使土地利用的边际效益最大化。从而在上述基础上实现耕地总量动态平衡。为此，可选择的路径有：一是加强耕地管理，完善基本农田保护制度，增强农业的抗灾能力，为农业集约化提供良好的保障条件。着眼点是要从根本上改变不利的农业生产条件，加大农田基本建设的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，营造农田防护林，整修田间道路，兴修水利等等，以提高中低产田的生产力水平。二是适应产业与产品结构优化的需要，对社区范围内的农用地进行结构调整，分类合理利用农用地，加大应用农业科技的投入，集约利用土地，提高耕地利用效率。三是加强宅基地管理，严格控制农村居民人均建房占用面积。通过村庄土地整理将腾出宅基地用作基础设施建设和公共服务设施的后备资源，或通过村庄合并将搬迁村落的土地复垦还耕。充分利用农村闲置的占地建筑，将其改造为为社区服务的载体。对于新建住宅应充分利用村庄中的荒废地和实施旧宅改造，尽量不占或少占村庄周边耕地。等量建设用地要有经土地整理腾出的等量闲置土地进行补偿，实现耕地总量动态平衡。四是为实现土地利用结构的优化，农村居民点规划必须要先行。村庄规划要符合农村现代化的要求，并要结合农村实际，注重农户的生产生活特点，本着节约土地和村容整洁的原则严格控制村庄盲目扩张。同时，农村土地整理过程须根据待整理土地适宜性及经济社会发展需要，应对社区居民点内部各项用地作出近、中期和远期总体布局和具体规划，实行动态控制，确定农村土地整理的不同阶段目标和模式，使村镇规划更加符合科学发展观要求的人居环境标准。五是应广泛开发和动员社会资源，采取多种途径和形式，争取社会各界在人力、物力和财力上对农村社区建设的支持。
3 改革和完善农村土地使用制度和管理制度
在稳定家庭承包制的基础上进一步完善集体的土地所有权和农户承包经营权。一方面要改变目前农村宅基地无偿占有和无偿使用而造成许多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的现象；另一方面要保护好农民的生产积极性和促进农村土地的可持续利用。为此，首先，要明晰土地产权调整及土地收益分配关系。农村社区建设用地整理涉及到田块重整，村村合并，农用地和建设用地替代等土地权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于社区居民点用地整理工作的开展，而且还会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷，影响今后构建和谐社区。要注重把社区建设中土地整理后的利益分配与土地整理的工作相互联系起来，建立和完善农村社区用地整理的激励机制和监督机制。其次，我国农村的土地整理是在广大的乡村地区进行的，每个项目都涉及到众多农民的实际利益，因而农民的积极参与程度是推动土地整理工作能否高效、科学开展的重要条件。政府应推动建立积极的公众参与及商榷机制，确保每个农户家庭利益都不受较大侵犯，搞好这项惠民工程，尽可能地减少因土地问题引发的社会矛盾和社会冲突，以使农村土地整理项目达到社会效益最大化。第三，农村社区的土地整理涉及到国家、集体的土地所有权人、农户乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠单一政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。要求从法律上规范农村宅基地分配、有偿使用、交易和继承等。这将有利于对耕地的保护，有利于农村土地合理利用，也有利于为农村和农业发展开辟新的资金支持渠道。为保证农村社区建设中土地整理的顺利开展，应在现有土地管理法的基础上制定我国的土地整理法，弥补我国在土地整理的具体运行操作上还缺乏一个具体的法案去规范土地整理项目从启动到实施完毕这一具体过程的各个环节的法律条文，科学地规范农村土地整理的各种行为，不断完善农村土地使用制度和管理制度，以促进农村土地的合理配置和高效利用。
4 建立多元投资模式。满足农村社区土地整理的资金需求
农村社区的土地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是土地整理能否达到预期目的关键因素之一。土地整理较成功的国家或地区的经验表明，资金渠道的稳定，是土地整理顺利进行的基本保障。虽然在很大程度上土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府为主导的行为，公共财政应占主体，但限于我国目前的财力，应建立多元投资模式，从国家土地税收、土地拍买、集体经济组织以及私人等渠道筹集专项资金，国家可以对土地整理进行政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等扩大筹资渠道。同时，建立和完善中央及地方各级政府土地整理专项资金保障体系。应制定开展农村社区建设的土地整理投入的优惠政策和引入市场竞争机制，建立和完善农村土地整理的资本市场，统筹兼顾调动各方面的积极性，广泛吸引多种社会力量进入农村土地整理市场。要从农村土地整理项目的规划设计、工程施工到工程监理等不同阶段引入不同的竞争方式如招标、投标、议标形式等。对企业、个人等投资农村居民点整理增加的有效耕地，投资者可拥有经营使用权30年，使用期限的政策与现行的农村土地承包政策相衔接。在土地使用期限内允许土地承包经营权在不改变土地用途的前提下有偿流转。对农村土地整理后按比例和政策获得的建设用地指标，可优先安排土地整理的投资者用于建设用地使用。
5 发挥好政府在农村社区土地整理中的宏观管理和指导作用 农村社区建设是要改善农民生产和居住条件，就农村社区建设中改变生活环境而言，就是要改变村屯间的交通、饮水、供电和居住等状况，并根据村庄实际和人居需求，发展教育、医疗和文体活动等公共服务事业。因为农村社区的土地整理是一项具有长远战略意义的社会基础工程，政府作为公共物品的主要持有者和调配者，在农村社区建设和发展中的职能必须要到位。应建立政府对农村社区建设中的土地整理的动员机制、投资机制、组织机制和动态监测机制等。政府部门应对农村社区土地整理实施有效的宏观管理和指导，这是因为农村社区的土地整理是整个农村社区建设的基础工程，具有很大的公益性，影响到社会的公共利益，必须纳入政府的决策和公共产品投入范围之中，才能保证有序健康的发展。为此，首先，在农村社区的土地整理中，如前所提，政府应先从搞好土地整理规划人手，这是责无旁贷的。
同时，政府还应做好以下四件事：一是完善农村土地整理的组织机构。由于农村土地整理是一项涉及范围广、工期较长，同时涉及与财政、土地、农业、金融、民政、司法以及承建部门的具体协调。有必要建立一个能够有效协调各相关部门的独立的组织机构，以提高乡村土地整理规划和运作的成效。二是不同经济社会条件下的农村土地整理的突破点和切入点可有所不同，应根据实际情况有所侧重，政府应为农村社区土地整理提供必要的指导意见、智力支持和服务，以避免农村土地整理的失误和支付较大的成本代价。三是各地农村土地整理应当与社会经济发展水平相适应，新农村建设是个长期过程，同样，农村土地整理也应当在全面科学规划的基础上渐进式的推进，分步实施，量力而行。针对农村土地整理是为了土地的更合理利用，因而还必须同时兼顾经济效益、生态效益、社会效益的统一和协调，这是政府必须要关注的。四是在现有农村社区建设的基础上，政府作用应通过土地整理和完善用地管理制度，努力实现村落的就地城镇化，不断完善农村社区的城镇化功能，使农村社区建设与农村工业化、城镇化相适应；同时，发挥城镇对农村的辐射和带动作用，使农户能与城镇居民一样能共享改革发展的成果。
