一、我国初步形成了粮食补贴政策体系
2004年以来，中央根据粮食产销形势的新变化，先后出台了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴以及最低收购价等一系列扶持粮食生产的政策措施。2006年，以柴油配套调价为契机，综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，国家又出台了对种粮农民的农业生产资料增支综合直接补贴政策。这些措施极大地调动了广大农民种粮积极性，有力推动了粮食生产的恢复和发展，基本实现了粮食增产和农民增收的政策目标。
（一）初步形成了综合性收入补贴、专项性生产补贴以及最低收购价政策相结合的种粮补贴政策框架
1.四项直接补贴政策和最低收购价兼顾了生产、市场和农民收入等多种政策目标的要求。粮食直接补贴作为配合粮食流通体制改革出台的补贴政策，把原有对购销环节的问接补贴转变为对农民的直接补贴，目的是减轻农产品价格波动对种粮农民收入的影响。农资增支综合直补则是在农用柴油价格调整的背景下出台的综合性补贴，其目的在于弥补农民因农资价格上涨而增加的支出，稳定种粮成本。两者均属于综合性收入补贴，分别从产出品价格和投入品价格角度保障种粮农民的收入，从制度上为构建农民收入安全网、缩小农业与其他产业的收入差距奠定了基础。
良种补贴和农机具购置补贴则是针对我国人世后粮食标准化生产程度低、品质差等问题而出台的提高粮食产业竞争力的生产性专项补贴政策。其中，良种补贴主要着眼于引导农民采用新品种和新技术，提高粮食品质和产量；农机具购置补贴主要是鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械，提高粮食生产的物质装备水平和机械化进程。这些专项补贴政策为市场经济条件下政府引导农户生产行为提供了重要政策手段。最低收购价政策在兼顾种粮农民收入的同时，重点在于稳定粮食生产面积，保障粮食市场供给，成为政府调控市场的政策工具。
2.补贴规模快速增加，政策实施范围不断扩大。种粮补贴资金规模由2004年的145.2亿元增加到了2006的398.7亿元，增加了174.6%，占当年财政支农资金预算的比例达到11.7%。如果考虑到执行最低收购价政策所需要的财政支出，粮食补贴政策支出在财政支持资金中的比例更高。从补贴范围看，2006年全国所有省份均已实施直补政策，农业生产资料综合补贴也涉及到了所有省份，良种补贴已涵盖到了13个主产区及陕西、山西、甘肃和新疆等4个省份，农机具补贴实施范围已经扩大到了1126个县和农场。这表明，四项补贴已经成为覆盖全国的农业政策。粮食补贴政策已成为财政支农政策的一个重要内容。
3.各种补贴政策在实践中探索出相对比较规范的操作方法。在直接补贴的发放上，各地普遍在县级建立农户基础数据资料库，在农村信用社为每个农户开立了账户，形成了较为规范的补贴发放渠道，这也是国家把农资增支综合直补纳入粮食直接补贴发放渠道的一个重要原因。良种补贴则根据不同地区和作物的特点采取了直接补钱、招标补种等不同方式，也初步形成了一套相对规范的资金发放办法。农机具购置补贴则是按照农民购置农机具的发票向农户提供一定比例的补贴，并根据各地的实际需求扩大了补贴机具范围。
这表明，种粮农民直接补贴、农资增支综合直补、良种补贴、农机具购置补贴以及最低收购价政策，从收益、成本、科技、装备、市场等不同角度和环节相互补充，充实了国家对粮食生产的调控手段，初步形成了综合性收入补贴和生产性专项补贴相结合、兼顾国家粮食安全和种粮农民收入的粮食政策框架。
（二）粮食补贴政策对恢复粮食生产、促进农民增收起到了明显的成效
首先，各项补贴政策共同促进了种粮农民收入的增加。2005年，粮食三项补贴资金总量达到173.2亿元，早籼稻和中晚籼稻执行最低收购价使主产区农民增收16亿元，即使不考虑良种补贴、农机具购置补贴所带来的间接增收效果，南方稻谷主产区农民平均每亩也可增收40元以上；2006年，小麦最低收购价预案启动又使河南、山东等6个小麦主产省农民增收近40亿元，加上三项补贴资金，小麦产区种粮农民平均每亩可增收50元以上。尤其是种粮直接补贴和农资增支综合直补，作为一种普惠制补贴，直接根据计税面积或种植面积发放，没有任何附加条件，充分体现了国家和农民之间关系由“取”到“予”的重大转变。有效改善了农民和政府及乡村组织之间的关系，受到了农民的欢迎。
其次，良种补贴、农机具购置补贴等生产性专项补贴有力地促进了粮食生产科技水平和机械化水平的提高。在良种补贴的项目区，粮食标准化生产和单产水平均明显提高，基本解决了长期存在的品种“多、乱、杂”的问题。初步统计，2005年项目区的优质专用小麦、专用玉米、青贮玉米、高油大豆平均亩产分别比非项目区高67.4公斤、50.1公斤、726.5公斤和23.9公斤，增幅达到10%～20%。据品质检测，良种补贴项目区的粮食作物品质普遍较好，主要指标达到甚至超过国际规定的优质品质指标要求。农机具购置补贴激发了农民购买农机具的热情，促进了农业机械化的快速发展。据统计，2005年全国各级财政补贴农民购置先进实用、质量优良的农机具20万台，受益农户达15万户。2005年，全国机械化耕地、播种、收获水平分别达到50.2%、30.3%和22.6%，比“九五”期末分别提高了2.4个、4.5个和4.4个百分点。
总的看，现行的粮食补贴政策符合我国的实际情况，基本实现了促进粮食增产和农民增收的政策目标，受到了农民、地方政府等各个利益主体的欢迎。
（三）粮食补贴政策还需要进一步完善和规范
1.种粮补贴资金规模比较小，难以真正实现对农民利益的保障作用。2006年尽管我国粮食补贴资金增加到398.7亿元，扣除85亿元的粮食大县奖励，全国每亩种粮面积平均补贴额不过20元。根据国家发改委农产品成本收益调查，种粮农民亩均化肥、农药和机械作业三项费用支出（三种粮食平均），2003年为91.2元，2004，年增加到114.6元，2005年进一步提高到136.4元，每年增幅均在20元以上。据测算，2006年农资价格上涨使农民种粮成本亩均增加50元左右。显然，现有全部补贴远不足以弥补农民因农资价格上涨而增加的支出。良种补贴、农机具购置补贴政策虽然效果明显，但除了水稻良种补贴外，小麦、玉米和大豆良种补贴规模都相对较小，实施范围都局限于部分项目区；农机具购置补贴也仅限于1126个县（场），难以在全国范围产生整体效应，实现生产条件的根本改善。
2.各地补贴标准、补贴方法差异较大，引导作用没有充分发挥。由于地方财力以及计税面积和标准面积的差异，不同省份、省内不同地区之间的补贴标准都有很大差距。上海、北京等地的种粮直接补贴标准每亩超过50元，中西部部分省份则每亩不足5元。补贴标准的差异既造成不同地区农户受惠程度的不公平，也给社会监督带来困难。水稻良种是按照种植面积发放的，实际上成为水稻种植补贴，未能真正与良种推广结合起来。小麦、玉米、大豆良种补贴则多是采取供种企业招标，对农民有的给钱，有的发补贴券，有的是按差价供种，农民见种不见钱，操作方式也不很规范。农机具购置补贴操作程序比较繁琐，部分地区农民享受到的优惠实际上也大打折扣。
3.缺乏针对粮食购销、加工环节的专项补贴。入世以来，购销和加工环节薄弱的问题对我国粮食产业竞争力的制约越来越突出。通过补贴政策引导工商企业投入粮食购销和加工环节势在必行。尽管近年来国家出台了一系列促进农产品加工业和农业产业化经营的政策，但这些优惠政策实际上是针对加工业实施的，而且包含各种农产品加工业，甚至包括加工进口农产品的企业。资金需求量大、风险大、盈利水平低的粮食购销和加工企业很少享受到这些优惠政策，限制了我国粮食产业竞争力的提高。此外，最低收购价政策也存在公布时间晚、执行时间短等问题。
二、进一步完善我国粮食补贴政策的思路
为了进一步完善粮食补贴政策，一些部门提出将粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资增支补贴以及最低收购价政策归并，建立对种粮农民单一的综合补贴制度。实际上，对种粮农民的直接补贴、农资增支综合直补与良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价在政策目标上有根本区别，内在的作用机理也有很大差异，将其合并为综合补贴制度是不现实的。完善的总体思路应是稳定现有粮食补贴框架体系，同时重点增加专项补贴的投入规模，扩大补贴范围和环节。
（一）建立兼顾粮食生产和农民收入的粮食补贴政策体系是我国现阶段农业发展的必然要求
2005年我国人均GDP达到了1700美元左右，这标志着我国正处在由低收入国家向中等收入国家转型的过渡阶段。国际经验表明，在这个阶段，由于人口增长相对较快，粮食需求逐步增加，同时农业科技水平还相对较低，农业基础设施还不够完善，粮食供给还没有得到彻底解决。同时由于工业化和城市化进程已经得到了较快的发展，城乡差距扩大，农业生产者收入较低和相对贫困的问题也逐渐暴露出来。因此农业发展面临着增加粮食供给和提高农民收入的双重任务。 从我国的实际情况看，人均土地资源不足世界平均水平的1／3，人均水资源拥有量仅为世界平均水平的1／4；水土流失严重，工业生产的“三废”及化肥、农药和农业废弃物加剧了生态环境的恶化。我国粮食生产面临着资源、生态等多重因素的制约。而随着人口的增加和城乡居民饮食结构的改善，我国粮食需求将持续增长。长期看，我国粮食安全问题十分严峻，保障粮食供给问题在今后一段时期仍将是我国农业政策的一个重要目标。
与此同时，城乡收入差距问题越来越突出。受传统城乡分割体制的影响，我国城乡居民收入差距较大。2005年城乡居民收入之比达到3.22：1。随着我国工业化和城镇化进程的加快，城乡差距可能继续扩大。特别是中西部地区的种粮农民，经营规模小，同时受粮食市场、生产资料市场价格波动等多重因素的影响，增加收入困难很大。稳定增加种粮农民收入，缩小城乡差距，毫无疑问也成为我国农业政策面临的一个重要任务。
这表明，我国粮食补贴政策必须兼顾粮食生产和农民收入双重目标。既要采取各种专项补贴政策改善农业生产条件，加快农业技术进步，提高粮食综合生产能力，稳定和增加粮食产量，保障粮食供应；也要根据财力的许可，建立对种粮农民的收入补偿制度，并逐步提高补贴的规模和标准，保障农民收人，缩小城乡差距，实现社会的和谐发展。
（二）稳定目前以综合性收入补贴、专项补贴和最低收购价政策为主要内容的粮食补贴政策体系
从政策功能看，目前综合补贴与专项补贴、最低收购价政策相结合的粮食补贴政策框架与我国农业发展所面临的双重任务是相适应的。粮食直接补贴、农资增支直补作为综合性收入补贴政策，重点着眼于对种粮农民进行收入补偿，促进农民增收；专项补贴则旨在通过补贴引导农户改善农业生产条件，加快农业技术进步，提高粮食综合生产能力。其中，良种补贴政策通过统一供种或低价供种，鼓励农户采用优良品种，加快新品种和新技术的推广，提高粮食单产水平，改善粮食品质；农机具购置补贴促进农民购置大型农业机械，提高农业生产的物质装备水平，改善农业生产条件。最低收购价政策作为一项间接补贴政策，目标是稳定粮食面积，保证粮食供给，实现供需平衡。因此现有粮食补贴政策体系兼顾了农民增收和保障粮食供给的双重要求。
从作用机理看，粮食直接补贴、农资增支综合直补与良种补贴、农机具购置补贴以及最低收购价政策有很大差别，难以合并或者相互替代。粮食直接补贴、农资增支综合直补重点是补偿种粮农户，在瞄准机制上要求比较宽松，只要求包括种粮农户，而不要求完全排除非种粮农户。也就是说，只要把补贴发放到种粮农户手中，就实现了政策的补偿功能。至于是否有非种粮农户也得到了补贴，并不影响政策目标的实现。专项补贴重点是对农户生产行为的引导，在目标瞄准机制方面要求比较严格，既要包容目标农户，同时也必须排除非目标农户，也就是说，不仅要求符合条件的农民得到补贴，而且不符合条件的农民不能得到补贴。只有这样，才能确实发挥专项补贴对农民生产行为的引导作用。否则，如果采取普惠制，就难以发挥补贴对农户生产行为的激励作用，专项补贴也就失去了其自身的意义。最低收购价政策重点在于稳定当期的粮食供给，主要是通过粮食市场对出售粮食的农户进行补贴，没有出售粮食的种粮农户无法得到补贴，从而达到鼓励农户稳定粮食种植面积、保障市场供给的政策目标。
综合性收入补贴、专项补贴和最低收购价政策在作用机理上的差异带来了实际操作方法的不同。在粮食直接补贴、农资增支综合直补的具体发放过程中，为了降低操作成本，大多数地方采取了相对简便的方法：按照计税土地面积或计税常产向农户发放补贴。这样，尽管有少数非种粮农户得到了补贴，但节省了对种粮农户进行甄别的高额成本。关键是这并没有影响政策目标的实现，即对种粮农户进行收入补偿。相反，在专项补贴的发放过程中，尽管对目标农户进行甄别会大大增加政策操作成本，但各地仍然没有采取普惠制，而是通过各种方式对目标农户进行甄别。如在小麦、玉米、大豆良种补贴发放过程中，项目区大多向农户低价供应良种，或者根据农户购买良种数量给予补贴；在农机具购置补贴的具体操作中，只对购置规定农机具的农户给予补贴，其他农户则不予以补贴。
因此，尽管粮食直接补贴、农资增支综合直补、最低收购价、良种补贴和农机具购置补贴等政策，都有使农民增收、粮食增产的效果，但实际上，由于各自承担的政策功能不同，其作用机理和操作方法有很大差异，相互之间难以相互替代或者进行归并。如果取消最低收购价，把良种补贴和农机具购置补贴简单并人综合补贴，建立综合补贴制度，那么实际上粮食补贴政策就失去了提高粮食综合生产能力、稳定粮食生产和供给的作用。这显然与我国现阶段农业发展所面临的双重任务是不符的。
从美国、欧盟、日本等国粮食补贴政策的实践看，尽管这些国家在20世纪90年代以后逐步建立了农民收入综合补贴制度，但仍保留了包括价格支持和其他生产性专项补贴等粮食补贴政策。在美国，尽管建立了以直接支付和反周期支付为主要内容的农民收入补贴制度，但仍然保留了无追索权贷款作为对农产品价格支持的政策工具。同时，还实施了农田水利建设贷款利息补贴、农场粮食储备设施建设补贴、农业保险补贴、水土保持补贴等专项补贴政策，引导农民增加农业投入，改善农业生产条件；在欧盟，2003年起开始实施“单一农场支付”政策，作为对农民收入补贴的主要手段，但同时仍然保留了价格支持、农业贷款利息补贴、农业保险补贴等专项补贴政策；在日本，对山区、半山区农民的直接支付与农业生产设施投入补贴也是并存的。从这些国家粮食补贴政策发展历程看，早期以促进农业生产的专项补贴为主，后期以保障农民收入的综合补贴为主，但后者并没有取代前者。如欧盟各国在20世纪50-60年代就开始对农民的农业贷款、农田水利基础设施建设和购置农机具给予财政补贴，促进农业生产条件的改善。在20世纪90年代以后，欧美等国的农业综合生产能力达到很高的水平后，才逐渐开始使用限产支付和脱钩支付来保障农民收入。日本的山区、半山区直接支付也是在2000年才出台的。但在这些国家，以收人为主要目标的直接补贴的发展并没有完全取代原有生产性专项补贴，美国、欧盟和日本仍然保留了不少专项补贴政策。当然，随着农业生产的发展和粮食综合生产能力的提高，部分专项补贴和价格支持失去了自身的价值，逐渐被削减或者转变为综合补贴。但这种取消和变化是在农业生产力达到一定水平、农业发展所面临的任务转变后才出现的。
和欧美日等发达国家相比，我国农业生产力水平还不是很高，改善农业生产条件、提高农业综合生产能力还是一个重要任务，因此还不能以综合性收入补贴取代生产性专项补贴。应稳定以现有的综合性收入补贴与专项补贴、最低收购价为主要框架的粮食补贴政策体系，兼顾国家粮食安全和农民增收的双重任务。
（三）以生产性专项补贴为投入重点，促进农业生产发展
尽管促进农民增收、缩小城乡居民收入差距已经成为财政支农政策的重要目标，但从我国财政支农的规模和农民增收的途径看，当前综合性收入补贴还难以成为促进农民增收的主要手段。我国直接补贴规模尽管有了大幅度增加，但目前也不过300亿元左右。和欧美等发达国家动辄几百亿美元甚至上千亿美元的补贴相比，规模很小。我国农民数量又非常庞大，即使扣除外出转移就业的劳动力和人口，农业人口也在6亿以上，人均直接补贴数额50元左右。而目前城乡居民收入差距高达7161元（2005年数据），即使把所有财政支农资金用于对农民进行收入补贴，对于城乡居民之间收入的巨大差距来说也是微不足道的。因此，只有通过农业和农村经济发展、加快农村劳动力向非农产业转移，才能从根本上缩小城乡居民收入差距。粮食直接补贴、农资增支综合直补等政策目前更多体现为一种政策取向，还无法真正实现对种粮农民的收入保障作用。因此综合性收入补贴规模应该在现有规模基础上根据财力许可逐步增加，提高对种粮农户收入的保障力度。
三、完善我国粮食补贴政策的具体建议
1.增加资金投入规模，扩大专项补贴范围和补贴环节。扩大良种补贴和农机具购置补贴的覆盖面。按照农业部优势农产品布局规划，把水稻、玉米、小麦、大豆良种补贴尽快扩展到所有优势主产区。把农机具购置补贴实施范围扩展到全国所有县份，并针对我国水资源短缺的实际情况，将旱作节水灌溉机械列入农机具购置补贴的目录。设立针对农业保险和农产品购销的专项补贴。通过对农业保险给予经费补贴，促进农业保险试点尽快在全国范围推开，建立农业保险与灾害救助相结合的农业风险抵御机制。以粮食购销补贴的方式，对销区的企业到主产区收购粮食给予运费补贴，或者对于主产区粮食购销企业采取分品种、分级别收购、储存给予一定的补贴，促进主产区粮食生产实现高产、优质、高效。
2.完善粮食补贴政策的操作方式。一是统一各地综合性收入补贴的标准和发放办法。在补贴标准上，粮食直接补贴和农资增支综合直补应全国统一，实现对所有种粮农民的公平，也便于社会监督。在发放办法上，统一按照计税面积和计税常产发放，确定后若干年不变。统一在农村信用社为所有农户建立帐户，每年按照补贴标准把补贴打人农户的账户，避免基层政府中间截留和抵扣。二是进一步规范生产性专项补贴的操作办法。采取各项专项补贴发放与农户生产行为相挂钩的方式，尽量在全国实行统一的补贴标准，并通过报纸、电视和网络向社会公布，做到公平、公正和公开。为了适应各地区的实际需要，把农机具购置补贴的具体内容分为耕作类、收获类、灌溉类等几个大类，并根据不同类型地区的特点提出补贴的主要类别。农业部和财政部等可以在总结各地做法经验的基础上，分别针对良种补贴、农机具购置补贴和其他生产性专项补贴，出台比较规范的操作细则和办法。
3.进一步完善水稻、小麦和玉米的最低收购价政策体系。一是尽快出台玉米最低收购价预案，建立完备的粮食最低收购价预案体系，实现对主要粮食品种价格的宏观调控。二是完善现行最低收购价发布－11N，案启动制度。针对目前最低收购价发布时间比较晚、不能发挥对农民粮食生产引导作用的问题，建议每年年初公布水稻、玉米两个品种的最低收购价格，每年秋季公布下一年小麦最低收购价。或者借鉴美国无追索权贷款的做法，各品种的最低收购价一定三年或五年不变。
4.逐步建立综合性收入补贴与农产品价格、农资价格的联动机制。为了真正发挥种粮直接补贴和农资增支综合补贴对于种粮农民收入的保障作用，应根据国家财力逐步增加综合性收入补贴资金规模，并逐渐把补贴标准与农资价格的变化、粮食价格变化联系起来，不断提高补贴标准，缩小种粮农民与其他产业劳动者之间的收入差距。
