【摘要】在建设社会主义新农村的大背景下，农村社会保障成为一个迫切需要深入研究的现实课题。当前农村社会保障机制建设存在一系列问题：缺乏法律层面的制度设计；保障水平低，覆盖面窄；财政投入的力度小；基金管理水平低下，使用混乱。改变这种状况，需要我们在几个方面进行改革。
【关键词】自主建构；互动式教学；实践研究
一、我国农村社会保障的基本现状
社会主义新农村建设是党在新时期推动农村建设的战略决策，是实现全面小康和中华民族伟大复兴的基石。建设社会主义新农村既是全面贯彻科学发展观的必然要求，也是全面建设小康社会的必然要求，还是构建社会主义和谐社会的必由之路。
推进社会主义新农村建设必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，应把生产发展和生活宽裕作为主要矛盾，把生活宽裕作为矛盾的主要方面。随着农业税的全面取消和其他支农政策的实施，农业生产发展问题已基本解决。而生活宽裕是农民一直向往但还没有得到彻底解决的问题。
2004年末，全国农村绝对贫困人口还有2610万人，有4977万低收入人口仅能勉强解决温饱问题，说明我国农村居民还有相当一部分生活处于较为困难状态，这是其一。其二，农民看病难、看病贵的问题突出，试点中的农村新型合作医疗仅覆盖约20% 的人，而且筹资水平低。其三，目前我国农村60岁以上的老人已达8000多万，占农业人口的10% 以上，按照国际通行的标准，我国农村已成为老龄型社会。而农村家庭结构的小型化，家庭养老负担沉重，使得生活富裕受到了一定的影响。
目前，我国的农村社会保障制度从总体上处于过渡阶段，主要包括三个方面：
一是农村社会救济。主要是国家针对灾害的突发性特点， 采取应急措施。在对待贫困户方面， 国家通过设立扶贫基金，帮助发展生产。同时，为解决贫困者的生活问题，部分地区开始了最低生活保障制度试点工作。但全国各地农村最低生活保障制度发展参差不齐，如北京、浙江、广东、福建、辽宁等经济较发达的省市，已经全面实行农村最低生活保障制度，其他省份虽然也在部分地区实行农村低保制度，但还没完全实行，根据有关统计资料，2004年我国农村享受最低生活保障总人数为488万人，不到需要保障人口总数的3％。
二是五保供养制度。这是农村社会保障的一项基本制度，是以《农村五保供养工作条例》予以法规确认的制度。到2003年底，全国实际五保供养人数为254.5万人、敬老院2.4万所、集中供养五保对象50.3万人。从保障的程度上来看， 五保老人年平均五保金1200元，但因各地财力不足， 实际到位一般只有800元左右，
三是养老保险为主，医疗保险为辅的保险制度。早在1986年前后，各地就陆续展开了农村养老保险试点， 目前全国基本上都已开展此项工作，由于社会及制度等多方面原因， 在资金保障等方面不是很完善。几经起落，在经历了试点、全面推广和整顿规范几个阶段后，目前又处于试点阶段，到2003年末全国参加农村养老保险人数5428万人。农村养老保险基金滚存结余216.1亿元。198万农民领取养老金。其总体覆盖率还不足10％。
农村医疗保险方面，正在试点的农村新型合作医疗只覆盖约20％的人口，而且筹资水平不高，保障能力不强。据2003年卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果显示，目前，有79．1％的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的2／3。
目前全国绝大多数乡村的社会保障制度处于缺位状态。在广大的农村，农民的社会保障依然是以国家救济和乡村集体福利事业为重点，以家庭保障为主体，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。
二、我国农村社会保障机制建设存在的主要问题
(一) 缺乏监督保证机制，法律层面制度设计不完善
我国宪法对社会保障进行了原则性的规定，体现在第45条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”我国参加的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第9条也明确规定 ：“本公约缔约国各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”。
但是，我国《社会保障法》依然未制定出台，缺乏规范社会保障制度的专门法律。法律的缺失导致农村社会保障机制不健全，带来一系列的问题，如保障资金来源不稳定、保障资金的管理不规范、保障体系的建设。
就广大农村地区而言，农村现有的社会保障立法可以说是一片空白。现行的法律依据大多是准法律与相关文件，对农村各项社会保障的地位与作用、保障的权利与义务、保障机构的的建设等，都还没有明确的法律规范。由于制度上的缺陷，再加上执行中的不到位，导致农民对社会保障的受益缺乏信任感。
(二) 没有建立稳定的资金来源机制，农村社会保障资金来源不稳定
把我国中央财政用于社会保障的支出与世界上其他国家进行比较，就知道我国投入的力度是偏小的：加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，而我国只有10％左右，且这10％的投入也基本给了城镇居民。农村社会保障面临的最为突出的问题可以说主要是资金缺乏的问题。
应该说，在农村地区建立社会保障制度是政府的职责。在经济较发达的地区地方政府拥有雄厚的财力来安排养老及医疗保险，农民也有较多的机会获得兼业等，因此收入状况比较理想。但在广大的欠发达地区，由于经济落后，很多地方是吃饭财政，即使是略有余额，地方政府在安排财政资金时也首选见效快的投资领域，吸引外来资金，而不是将财政资金投入到社会保障。
因此，目前农村社会保障的项目少，大多是救济性质，而工伤、生育、养老等意义重大的项目大多尚未全面开展，有的地方即使有所涉及，也存在运作不规范的问题。近几年来，农民的人均收入增长趋缓，扣除必要的生产生活开支，大部分农民实际无力承担各类保险所需费用，即使部分农民有实力缴纳，却由于对社会保险制度认识不清等因素，而不愿参加保险。从集体投入这部分看。大部分县乡政府均是财政开支，也没有能力解决这一棘手的问题。这导致农民社会保障资金来源不稳定。
同时，农村社会的保障水平相对较低。比如根据某地《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，农民缴费可以自由选择，因为收入水平低，不少人选择最低档次每月2元，这样，在不考虑通货膨胀的情况下，在缴费l0年后农民也只能每月领到不到5元，缴费15年后每月也只能领到l0元。 这样的养老制度安排，对农民的养老问题的解决无法起到多大的作用。
（三）考评管理机制不健全，农村社会保障基金的管理水平低下
目前我国农村的社会保障由民政部门(社会救助)、卫生部门(农村合作医疗)、社保部门(养老保险)等各管一块，由于缺乏统一的管理机构，也没有法律的明确规定，因此，在全国各地，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等不少机构均涉及农村社会保障基金，而且在一些地方出现了相互扯皮，挪用、委托不当或基金保值增值混乱的状况。有的地方基金管理不规范，甚至一些地方政府利用掌管基金的便利挪用基金、造成资源浪费、管理不规范的情况存在。
此外，我国不少地方的农村社会保障基金没有进入财政专户，均是征缴、管理与使用集于一身，缺乏有效的监督和控制，保障基金的使用比较混乱，直接威胁到基金的安全。极少数地方的农保部门甚至还用农保本金来支付其工作人员的工资和福利。
再次，农村养老保险基金投资渠道单一，按照国家规定，农村社保基金仅仅用于购买国债和存入银行。但近年来，国家连续8次下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10．9％ 下降到现在的2．25％。农村社保基金面临巨大支付压力。由于缺乏合适的投资渠道和专业的投资人才，又要面临通货膨胀的压力，使得基金无法保值和增值，收益有限。
三、完善我国农村社会保障机制的对策思考
（一）加强立法保障，增强制度刚性
农村社会保障是政策性、法规性很强的工作，但到目前为止，还没有一部规范的农村社会保障法出台。由于对社会保障缺乏明确的认识，许多农民群众对参加农村社会保障有抵触情绪，私自改变国家给予他们的保障补贴的用途。 因此，迫切需要加强社会保障制度的立法，明确社会保障的主要目标和管理规则，使政府在社会保障方面对企业硬约束。
要是社会主义新农村建设的需求，尽快制定《农村社会保险法》、《农村社会福利法》、《农村社会救济法》等法律法规，完善包括农民养老保险、农民医疗保险、农村工伤保险、农村灾害救济保险等方面内容的农村社会保障体系。在这其中，首先应考虑社会救助的制度建设，其次是医疗保险、养老保险和失业保险，再次则应积极考虑建立农村居民最低生活保障制度。
在目前国家立法条件不成熟的情况下，可积极鼓励和倡导省级人大或政府根据所在地实际情况，先颁布有关条例，为全国性的立法提供经验。从管理层面上看，农村的社会保障应改变多头管理的现状，由立法设立统一的机构负责，并要求该机构积极有效地管理使用好社会保障基金。要尽早把农村社会保障的基本框架、管理机制、保障方式、保障范围和方式以立法的形式明确确定下来，让农村社会保障的运行纳入法制化的轨道，使农村社会保障做到有法可依，增强制度刚性，明确有关主体责任，规范化管理。
（二）多元化筹措农村社会保障资金，保证资金稳定
1．充分依靠农民自身力量进行自我保障。我国经济总量基数虽然很大， 但是人均的GDP却很低。在这种情况下， 主要依靠国家财政拨款开展社会保障工作， 是不现实的， 也是不符合我国基本国情的。农村社会保障应该坚持国家部分投入，个人交费为主，集体补助和社会筹资为辅的原则，依靠农民自身的力量进行自我保障，充分体现自济互助的特点。通过探索，建立一条适合我国国情的家庭自主保障和群众互助保障相结合的新型的社会主义农村保障模式。要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是通过有关政策强化农村集体对保障资金的投入；二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。
2．建立和完善失地农民养老保障金制度。同时，要规范和提高农村土地征用补偿标准，建立合理的利益补偿和分享机制。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况， 可以导入市场拍卖机制，对征用土地实行公开拍卖，也可以导入市场谈判机制等，让农民分享征地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益。最后，设立失地农民社会保障制度专项基金，确保失地农民养老保障制度的可持续运转。
除国家拨款、土地收益、农民自筹外，也可以采取农民交纳社会保险资金的方式筹资金，争取各种慈善机构和城市扶贫筹资金等方式筹措资， 使农村社会保障资金的筹措渠道多元化。
3．加强政府积极作为，增加财政投入。首先，国家要依据经济和社会的发展形式，改革现有的财政体制和投资体制，切实把国家财政的重点转移到建设服务型政府的轨道上来，加大公共财政的支出力度，在国家、地方两个层次上积极稳妥地建立、完善社会保障资金的筹资模式，为社会基本保障提供资金支持。其次，要改革现有税收体制，依据当前的新形式，开征社会保障税或开征新税种，对城乡不同从业者的实际收入征收相应的社会保障税，并按照经济的发展状况予以调节，通过以丰补歉，做到既有充足的社会保障基金，又能保护或促进经济的发展。对农村社会保障事业的财政支持，中央应依据各地区经济发展状况，确定中央和地方的分担比例，中央负责全国范围内基本养老和医疗保险的费用支出以及农村最低生活保障，各地方依据自身的发展实际和个人缴费的多少予以补充。中央财政转移支付还要加大对贫困地区的扶贫力度及社会救济、优抚安置等方面的建设，以更好地体现社会保障的公平性。对于农村社会保险基金的保值、增值，可根据国家对农业和农村经济投入的宏观要求实行谁动用谁负责的原则。
（三）建立健全农村社会保障基金的管理制度，保证其保值增值
首先，保证资金的安全，可以将一部分资金用于购买国债和存入银行，保证资金增值安全。可以将资金交由专业投资公司进行市场投资，提高其增值率，国家可对其投资的方向及组合进行指导和监管，保证资金运作安全。
其次，财政审计等相关部门应定期或不定期地对农村社会保障基金的使用管理情况进行监督检查，农村社会保障经办机构应定期向农村社会保障委员会和社会公众汇报和公布基金的具体使用和收支情况，保证农民的知情权和监督权。各级政府应该建立、健全各项管理规章制度，加强行政审计和民意监督，使广大农村的合作医疗和养老保险以建立家庭或个人帐户的方式不断发展与完善。
此外，要加强农村社会保障专业人才的培养。国家应积极地采取各种措施，培养专门的农村社会保障专业人才，并对现有人员进行培训，提高其理论水平和管理能力。这些人员应该熟识农村状况，了解农民的需求和呼声，以适应新农村建设和农村社会保障涉及面广、政策性、技术性强和管理水平高的特点。
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