胡锦涛总书记指出，“建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务”。当前和今后一个时期建设社会主义新农村，要“扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”。这对增强农村居民的民主意识和法治观念，促进农村经济发展和社会进步，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的意义。
一、农村基层民主与建设社会主义新农村
1.农村基层民主是建设社会主义新农村的重要内容
关于民主与社会主义的关系，邓小平曾指出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。建设高度的社会主义民主，是社会主义的本质要求，社会主义“民主是我们的目标”。为此，我们“要切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”。胡锦涛也强调，“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作”，“在基层实行群众自治等形式的直接民主，这是我国社会主义民主政治的一大创造，是我国人民民主制度优越性的重要体现。发展社会主义基层民主政治，有利于坚持和巩固人民当家作主的政治地位，有利于反映和实现人民群众的意志和愿望，有利于密切党和政府同人民群众的联系，有利于调动一切积极因素为改革开放和社会主义现代化建设服务，有利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，有利于促进社会和谐、实现国家长治久安”。改革开放以来，党和国家始终将农村基层民主建设作为社会主义现代化的重要目标，党的十六大明确提出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。2006年“中央1号文件“不仅重视在经济上保障农民的物质利益，而且重视在政治上尊重农民的民主权利，强调继续推进农村基层民主建设”。可见，农村基层民主是社会主义新农村建设的重要内容，也是社会主义政治文明的重要组成部分。
2.农村基层民主是建设社会主义新农村的组织保证
新农村建设需要许多条件的保障，如经济保障、人才保障、法制保障和民主保障等。农村居民在政治参与中增强民主观念，学会民主方法，养成民主习惯，行使民主权利，对于我们这样一个缺少民主传统的国家来说无疑是一个历史性进步。“我们的社会主义民主制度，体现了最广泛的人民民主，最适合我们国情，因而是最好的民主制度”，进一步扩大农村基层民主，完善村民自治制度，真正让农民群众当家作主，才能调动农民群众的积极性，真正建设好新农村。民主作为一种国家制度，在我国农村基层的组织形式，目前主要是党的基层组织和村民自治组织。党的领导是建设社会主义新农村的根本保证，农村基层党组织得到加强，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，新农村建设就有了保障。同时，在我国广大农村实行村民自治，由村民依法管理自己的事情，是我们党总结历史经验，顺应改革需要，扩大农村基层民主所作出的重大决策，是党的执政方式的重要转变，是党的群众路线在新时期农村的最好形式。加强农村基层民主建设，有利于社会主义制度优越性的发挥，实现党对农村工作的领导，处理和协调农村各种利益关系，解决农村矛盾，扩大公民有序的政治参与，保持农村社会稳定，推进社会主义新农村建设。
3.农村基层民主是构建社会主义和谐新农村的根本保障
我们要构建的社会主义和谐社会是民主法治的社会。民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。民主法治是和谐社会的基本特征，也是建设和谐新农村的根本保障。“构建社会主义和谐社会，厉行民主法治乃是关键之举，。社会要和谐，党的领导是关键，农村的和谐是基础。要实现社会主义新农村的和谐，必须坚持党的领导，以党的执政能力建设和先进性建设，为构建社会主义和谐新农村提供保障。构建社会主义和谐社会必须加强民主政治建设，构建社会主义和谐社会的过程，必然是社会主义民主不断发展、社会主义法治不断健全的过程。广大人民群众的民主权利得到保障和发挥，多数人的意志通过公正、科学的程序得到表达和反映，社会主义新农村必然就稳定、和谐。在我国，党的领导、人民当家作主和依法治国是有机统一的，坚持党的领导，落实人民当家作主，必须健全社会主义法治，坚持依法治国，依法规范和管理农村经济和社会事务。对广大人民群众而言，坚持民主法治和实施依法治国，就是有效地尊重与保障其合法权益的过程，也是不断化解社会矛盾的持续过程。因此，在构建社会主义和谐新农村的过程中，一方面，必须大力发展生产力，不断为社会和谐创造雄厚的物质基础;另一方面，还要坚持依法治国，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权益，只有这样才能保障和促进农村经济和社会的和谐发展。
二、当前农村基层民主建设存在的主要问题
1.农村居民的民主意识和法治观念总体上偏低
随着社会主义民主和法制建设的不断发展，农村居民的民主意识和法治观念得到普遍的提高。但是，当前我国农村居民的民主意识和法治观念总体上仍然偏低。据统计，我国目前农村劳动力中，“具有高中50.2%，小学以下文化程度的占37.3%”。现阶段农村居民的民主意识不强，法治观念淡薄表现在，许多村民还不善于依法行使民主权利，不懂得运用法律来维护自己的合法权益，对党和国家的民主政治建设知之甚少，对政治时事以及其他政治问题表现得较为冷漠。在农村选举上一些人不关心，不主动参与，对选举的有关规定知道的不多，对选举结果无所谓，对选举组织者的违规操作听之任之。各种贿选行为，凭借家族和宗族势力控制选举等在一些地方也时有发生。在各种社会治安和违法犯罪案例中，农村居民占很大的比例。农村居民素质偏低，有历史原因，也有经济原因和政策原因，特别是我国的一些政策，如高考政策，促使农村文化素质比较好的青年，通过高考深造后流入城市，成为城市居民，文化素质相对差的，考不上大学的则仍为农村居民。要彻底改变长期形成的农村落后的状况，提高农村居民素质，需要全社会长期的共同努力。
2.农村基层党组织的先进性和执政能力有待提高
农村基层党员总体上是符合要求的，但仍有一些党员文化素质偏低，党性不强，全心全意为人民服务的意识不高，一些党员干部组织性、纪律性较差，不能起先锋模范作用，村民的拥护度下降了，村民不信任度上升了，“仍然用计划经济体制下的工作方法来做新形势下的农村工作，新方法不多；有的干部法制观念淡薄、法律意识不强，习惯于“家长式”领导，不能依法行政和按章办事；还有的干部民主意识不强，不注意听取群众的意见；有些干部利用职务之便违纪违法，坑害群众利益，对此群众反映十分强烈，干群关系因此日趋紧张”据报道，2005年国务院首次在全国公示的全国劳模和先进工作者人选中，因各地群众举报有8名人选包括村委会主任或村支书被取消了资格。党员队伍年龄偏大、文化素质偏低，发展新党员任务很艰巨。在农村基层党支部和村民委员会换届选举中，一些地方出现拉票、贿选等违纪违规情况，农村基层党风廉政建设亟待加强，决策不民主、不公开，重大事项群众不知道，缺乏制度制约，财务混乱。有些农村基层党支部干部在落实上级党组织的决议、决定中，仍然存在工作思路不灵，思想保守，工作被动，缺乏创新精神，带领农民脱贫致富的活力不足，不能正确处理与村委会的关系，由领导变为代替，有些党支部书记还因此与村民委员会干部发生矛盾，民主监督措施落实不到位，对干部缺乏有效监督，削弱了农村基层党组织的凝聚力和感召力，影响了社会主义新农村建设。
3.农村基层村民自治组织和法制建设有待加强
当前农村基层村民自治的组织形式是村民委员会，随着《村民委员会组织法》（以下称《组织法》）的实施，村民自治制度和村民委员会建设取得很大的发村民委员会建设还存在问题，村干部素质不高，民主意识不强，法治观念淡薄，不能依法行使职权，各种违纪违法行为时有发生。村务公开仍然是一个薄弱环节，按照《组织法》规定，村委会应当定期公开村务，特别是财务收支情况，但一些村委会财务管理混乱，财务收支不予公开。在民主选举村干部中，一些地方存在民主变形走样，村委会到期不换届，选民登记不规范，候选人产生不合法，随意变更候选人，选票统计不准确等问题。在选举中一些人通过非法手段拉票、贿选，受经济利益驱动，一些村干部凭借家族和宗派势力，称霸一方，操办选举，村民敢怒不敢言，一些地方竞选一个村委会主任竟要花数万元甚致更多，为曰后村干部腐败埋下了伏笔，这些人“上台”后，考虑的不是带领村民共同致富，而是如何以权谋私。以上问题存在的原因是多方面的，除村民民主意识不强，法治观念淡薄，村干部的综合素质偏低外，还与村民缺乏民主习惯和必要的训练，村民的宗族观念和选举前的宣传、组织不力，涉农法律法规不健全，规定过于原则，选举操作程序和上级选举指导不规范，监督不力等有很大的关系。
二、加强农村基层民主建设的基本思路
加强农村基层民主建设，保障村民民主权利，落实村民自治和村务公开制度，开展民主法治教育，提高农村居民的民主意识、法治观念，为建设社会主义新农村营造良好的民主法治环境。结合当前农村基层民主现状，本文认为应着重加强以下民主建设：
1.加强农村基层党的建设。中国共产党是社会主义事业的领导核心，农村基层党组织是党联系农民最直接的桥梁和纽带，是落实党在农村的路线方针政策的最基层组织。加强农村基层民主建设，必须坚持党的领导，“不要党的领导的民主，一决不是社会主义的民主”。加强农村基层党的建设，重点是加强党支部建设，关键是选好配强党支部领导班子，根据党章规定，通过民主选举产生支部委员会，农村迫切需要事业心强、能干事、公道正派的带头人。有条件的地方可以通过委培方式培养党的干部，也可以鼓励国家机关、企业事业单位党员干部到村级党支部工作。建议国家将农村基层党支部书记列为国家干部编制，享受与乡镇以上党委书记一样待遇，建立城乡一体的党员动态管理机制和培训、考评、监督制度，提高村级党支部的执政能力。应当遵循坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展的方针发展农村党员，改善农村党员队伍的年龄和文化结构，增强党的活力。要继续开展农村基层党员先进性建设，巩固共产党员先进性教育成果，全面提高农村党员的综合素质。要不断改善党支部与村委会的关系，处理好村民自治权与党的领导权关系，党的领导是村民自治权得以实现的政治保证，完善村民自治制度，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行;党支部的工作重点应当是从政治上、组织上、思想上保证党的路线方针政策的落实和执行，具体事务性的农村工作应当由村民自治组织负责。农村基层党支部应当根据有关规定，制定党支部工作规范，为更好地发挥基层党组织的先锋模范作用创造条件。
2.加强农村基层村民自治组织和法制建设。农村基层村民自治是“现阶段中国农村治理的重要方式之一”。当前村民自治组织的基本形式是村民委员会，首先，建议在村民委员会的基础上组建农村基层监事委员会。民主监督是村民自治的重要保障，是我国监督机制中不可或缺的组成部分，也是我国基本政治制度的一项重要内容。农村村民自治组织当中的各种违纪违法行为，与一些村干部没有受到有效的监督有很大关系。组建农村基层监事委员会，专门负责监督、检查村委会工作、村级党支部工作、村财务开支和选举、罢免村干部以及其他村级工作，保障民主决策权、防止滥用职权和解决权力制约与监督问题。村干部应当定期向监事会报告工作，反馈情况，进行述职评议。应当建立必要的监督设施，如财务公告栏、举报电话、意见箱等，规范财务档案管理。监事委员会委员由村民通过民主方式选举产生，成员必须是18周岁以上本村居民，实行任期制，工作积极、依法行使职权，得到选民支持的，可以连选连任，任职期间有违纪违法行为的，选民也可以通过民主程序罢免其委员的资格。本村村委会成员、农村基层党支部委员和财务人员等，依法被剥夺政治权利的人，不得担任监事委员会委员。通过监事委员会的监督，完善村务公开和民主监督制度，发挥社会自治功能，保证村民依法直接行使民主权利，保障农村居民的合法权益，防止违法行为的发生。
其次，建议全国人大制定《村民委员会选举法》。选举是现代民主制度的核心，目前规范村委会选举的法律法规是不少，除了根本法《宪法》外，还有《组织法》，许多省也制定了《村民委员会选举办法》或《组织法》的实施办法，以及相关的行政法规和政府规章，但也存在一些问题，如现有《组织法》有关村委会选举的内容只有6条500多字，过于简略，过于原则，操作性不强，村民委员会选举中出现的一些问题在现有《组织法》中找不到依据，一些地方性法规的具体规定不尽相同。民主是法制的前提和基础，法制是民主的体现和保障，没有一部全国统一的《村民委员会选举法》，不利于法制的全国统一，也不利于落实村民民主权利和促进村民自治制度的完善和发展，村委会选举亟待制定一部全国统一的程序法予以规范。近几年，在全国“两会”上，每年都有人大代表提出制定可操作较强的《村民委员会选举法》，还有人大代表提交选举法立法建议稿，全国政协委员也曾有过类似提案。同时，全国人大制定《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，地方性法规的制定和实施，以及多年来全国各地村民委员会选举实践，都为制定《村民委员会选举法》提供了宝贵的经验，制定《村民委员会选举法》的时机和条件已经成熟。
3.加强农村居民教育，提高农村居民的民主意识和法治观念
亿万村民是社会主义新农村建设的主体，提高农民的综合素质，充分发挥广大农民群众的主体作用，是社会主义新农村建设成败的关键，为此，必须加强农村居民教育，不断增强农村居民的民主意识和法治观念。在教育方式上，要密切联系农村居民的思想实际，采取形式多样的教育方式，可以通过合理划分党员小组，建立党员学习中心户，由党员结帮带队学习。要建立党员干部定期为村级党员干部上党课制度，通过举办培训班、进修班等形式，有组织地开展教育活动。要建立健全农村基层党员干部定期培训制度，形成经常受教育的学习机制。同时，要建立健全村干部理论学习的激励机制，把村干部的学习同选任、考核、评比等工作结合起来。要充分运用现代传媒技术，如电视、广播、专栏和举办文艺活动等形式，有计划、有目标地开展宣传教育。要进一步普及农村义务教育和农村夜校教育，将教育与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督相结合，将教育与完善重大事项公示制度、听证制度、村务公开制度和决策咨询制度相结合，广泛动员和组织村民参与基层民主实践，丰富实践教育活动。要加快县级文化馆、图书馆和乡镇文化站、村级文化室等农村公共文化设施建设，加强上级政府机关和党组织对农村基层教育工作的领导和监督，保证各项教育任务的顺利完成，有效增强村级党员干部和广大村民的民主意识和法治观念。
在教育内容上，农村居民教育应以文化教育为基础，民主意识和法治观念教育为重点，提高村民综合素质。要通过加强民主法制教育，普及农村居民的民主意识和法律知识，增强农民居民的法治观念，提高农村居民依法维权意识，为社会主义新农村建设营造良好的民主和法治环境。要加强村级党员干部和村民的思想政治教育和道德教育，帮助他们树立科学的世界观、人生观和价值观，通过开展民主村、民主家庭等创建活动，加强以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范，以推动我国广大农村居民思想道德素质的提高。在教育对象上，应以青少年和党员干部为重点，面向全体农村居民。党员干部天天接触农村居民，是普通村民的榜样，他们的民主意识和法治观念如何，直接关系到党群关系和干群关系的好坏，关系党的路线、方针、政策在农村是否得到落实，关系社会主义新农村建设的成败。“青年是社会中最富有活力的部分，是我们事业的希望”应当重视广大青少年教育，逐步提高青少年的民主意识和法治观念，要充分发挥社会、学校和家庭的综合教育作用，通过抓好学校及周边环境的清理整顿，为青少年健康成长创造良好的治安环境，为社会主义新农村建设培养一代又一代有理想、有道德、有文化、有纪律的“四有”新人。
章舜钦
(厦门大学法学院，福建厦门361005)
